(Рубайло Э. А.) («Журнал российского права», 2011, N 5)
СОВРЕМЕННЫЕ СТАНДАРТЫ И ПРИЕМЫ ЛОКАЛЬНОГО ДОКУМЕНТООБОРОТА
Э. А. РУБАЙЛО
Рубайло Эдуард Александрович, преподаватель кафедры гражданского права Приволжского филиала Российской академии правосудия (г. Нижний Новгород).
Рассматриваются действующие в сфере локального документооборота стандарты и приемы. Отмечается, что повсеместное приведение локальных правовых документов к признанным на мировом уровне стандартам поспособствует успешной интеграции российских предприятий в международный хозяйственный оборот.
Ключевые слова: локальный акт, документооборот, локальное регулирование, стандарт, международная экономика.
Modern standards and techniques of local documents circulation E. A. Rubaylo
The article toughs upon standards and methods working at the present day in the sphere of local documentation. The author discloses that adjustment of local documents to world standards would promote of successful integration of Russian firms into international economics.
Key words: local act, documentation, local regulation, standard, international economic.
В связи с необходимостью приведения многих сфер национальной юридической деятельности в соответствие с международными и зарубежными стандартами, а также их целенаправленного системного упорядочения особое значение приобретают приемы стандартизации и сертификации, которые справедливы и в отношении локального правового регулирования, в том числе техники составления локальных актов. В широком смысле под стандартом (от англ. standard — норма, мерило) понимается образец, эталон, модель, принимаемые в качестве исходных для сопоставления с ними других объектов. С юридической точки зрения в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» стандартом признается документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг. Поэтому правила и стандарты, разрабатываемые и устанавливаемые, например, саморегулируемыми организациями, рассматриваются в качестве особой группы локальных нормативных актов, являющихся особыми источниками права и в определенной степени интегрированных в систему правового регулирования предпринимательской деятельности <1>. Представляется, что общие внутренние правила и стандарты организации, предприятия, учреждения могут сыграть значительную роль в упорядочении и повышении качества локального правового массива, что в целом положительно скажется на организации хозяйственного оборота в стране и сделает институт саморегулирования социально оправданным и достаточно эффективным. ——————————— <1> См.: Басова А. В. Правила и стандарты саморегулируемых организаций как источники предпринимательского права // Юридический мир. 2008. N 4. С. 63.
Стандартизация в сфере локального регулирования имеет четкую нормативную основу. В этой области действуют требования Национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 «СИБИД. Управление документами. Общие требования», идентичного международному стандарту ИСО 15489-1-2001 «Информация и документация. Управление записями. Общие требования» (утвержден Приказом Ростехрегулирования от 12 марта 2007 г. N 28-ст), регулирующего процессы управления документами государственных, коммерческих и общественных организаций, предназначенными для внутреннего или внешнего пользования. Стандарт распространяется на управление документами всех форматов и на всех носителях, создаваемых или получаемых в процессе деятельности организаций всех форм собственности, содержит положения об ответственности, о политике, процедурах, системах и процессах, связанных с документами организаций <2>. Единые принципы организации работы с документами упрощают как проведение комплексного аудита с привлечением международных компаний, сертификацию менеджмента по стандарту ISO:9000, так и взаимодействие с зарубежными партнерами <3>. Повсеместное приведение локальных правовых документов в соответствие с признанными на мировом уровне стандартами будет способствовать не только успешной интеграции российских предприятий в интернациональный хозяйственный оборот, но и упрочению места Российской Федерации в мировом сообществе в целом. ——————————— <2> См.: Кузнецов С. Л. Новый стандарт в области ДОУ // Трудовое право. 2007. N 9. С. 72. <3> Там же. С. 76.
В целях контроля прохождения документов должна быть налажена рациональная система учета и регистрации локальных актов во внутриорганизационном документообороте. Кроме того, для эффективного и быстрого поиска документа может быть создана внутриорганизационная локальная классификация всех принятых и действующих актов организации <4>. При этом регистрация, учет и систематизация внутренних документов предприятия, учреждения или организации могут осуществляться как в документальном, так и в электронном виде кадровой службой, канцелярией, а также отдельным работником или специально созданным для этого структурным подразделением организации. ——————————— <4> См.: Власенко Н. А., Стародубцев С. В. Основы теории юридических документов. М., 2006. С. 48.
Регистрация документов в организации, как правило, производится децентрализованно. При этом в канцелярии регистрируются: а) входящая корреспонденция: на имя руководства компании, адресованная организации без указания конкретного адресата, правительственная; б) исходящая корреспонденция: от имени руководителя организации или его заместителей, ответы на запросы, подписанные руководителями структурных подразделений; в) внутренние документы: приказы, распоряжения, инструкции и др. Регистрация — это подтверждение факта создания или получения документа в определенное время (день) путем внесения его в регистрационную форму с присвоением номера и записью основных данных о документе, что позволяет создать базу данных обо всех документах организации для последующего контроля и информационно-справочной работы <5>. В практике внутриорганизационного документооборота изначально возникла журнальная регистрация, сохранившаяся и сегодня для отдельных специальных категорий документов, например журналы регистрации трудовых книжек. В конце XIX в. появились карточные системы регистрации, упростившие поиск документов. С 90-х гг. XX в., с распространением компьютерных технологий, все шире стали использоваться автоматизированные системы регистрации документов, в дальнейшем развившиеся в полноценные системы электронного документооборота (СЭД) и имеющие, как отмечают специалисты, ряд преимуществ <6>: ——————————— <5> См.: Кузнецов С. Л. Современные технологии регистрации документов // Трудовое право. 2007. N 11. С. 86. <6> Там же. С. 86 — 87.
быстрый поиск документов по любым поисковым признакам (полям регистрационной карточки, ключевым словам), а при полнотекстовой системе электронного делопроизводства — и по текстам документов; смешанная централизованно-децентрализованная система регистрации, позволяющая регистрировать документы как в службе ДОУ, так и децентрализованно — в подразделениях, отделах, департаментах, с внесением сведений о документах в единую базу данных; автоматическое и с использованием справочников заполнение многих полей карточки документа, ускоряющее процесс и снижающее вероятность опечаток; возможность прямого доступа к сведениям о документах и к самим документам организации с любого рабочего места, в том числе удаленного; гибкая настройка прав доступа к данным о документах и к самим документам тех или иных сотрудников организации. Таким образом, учитывая быстрый рост количества документов, существующих в электронной форме, в настоящее время распространение получили электронные системы регистрации чаще всего в составе комплексных СЭД. При этом одним из важнейших результатов внедрения автоматизированных систем является улучшение информационного обеспечения работы управленческого персонала. Кроме того, как справедливо подчеркивается в литературе, такая система позволяет избежать дублирования в работе структурных подразделений организации, исключить подготовку подразделениями (департаментами, отделами) несогласованных, зачастую противоречащих друг другу документов <7>. ——————————— <7> См.: Кузнецов С. Л. Современные технологии регистрации документов. С. 87.
Согласно Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (утверждена Приказом Минкультуры России от 8 ноября 2005 г. N 536), вполне применимой и для техники подготовки локальных правовых документов, «основой построения поисковых систем является регистрация документов — запись учетных данных о документе по установленной форме, фиксирующая факт его создания, отправления или получения» (п. 4.1.1). Для создания поисковых систем и достижения информационной совместимости регистрационных данных устанавливается следующий состав основных реквизитов регистрации документа: наименование организации (автора или корреспондента); наименование вида документа; его дата и регистрационный номер; дата и индекс поступления; заголовок к тексту (краткое содержание); резолюция (исполнитель, содержание поручения, автор, дата); срок исполнения; отметка об исполнении документа и направлении его в дело. Состав основных реквизитов регистрации в зависимости от характера документа и задач использования информации может дополняться другими реквизитами: гриф (отметка) ограничения доступа к документу; внутренняя переадресация документов по исполнителям; код по тематическому классификатору; ключевые слова; количество листов; наличие приложений; должностное лицо, поставившее документ на контроль; промежуточные сроки исполнения; перенос сроков исполнения; срок хранения документа; его статус (проект, версия); вид передачи (почтой, факсом и т. д.) и др. (п. 4.1.8 указанной Инструкции). Традиционно каждому документу присваивается регистрационный номер. В бумажных системах регистрации сотрудник, регистрирующий документы, смотрит на регистрационный номер последнего документа и присваивает поступившему документу следующий порядковый номер, который вносится в карточку документа и проставляется от руки или нумератором на поступившем документе. В автоматизированной же системе, настроенной на совместимость и преемственность с традиционными делопроизводственными технологиями, тот же номер присваивается компьютером и затем переносится на поступивший документ: от руки, надпечатывается на принтере или печатается на специальной этикетке вместе со штрих-кодом и затем наклеивается на поступивший документ <8>. Автоматизированные системы регистрации документов значительно снижают трудоемкость и перспективную финансовую затратность соответствующих операций, что в итоге способствует упорядочиванию документооборота на предприятии. ——————————— <8> См.: Кузнецов С. Л. Современные технологии регистрации документов. С. 88.
При организации баз данных каждой карточке присваивается идентификационный номер, который не повторяется во всей базе данных, что позволяет программам работать с записями о документах в системе; однозначно идентифицировать документ вне зависимости от его вида, даты, автора и т. п. В связи с этим целесообразнее использовать в регистрационной карточке документа поле «Уникальный идентификатор документа в системе» <9>. Введение такого номера, с одной стороны, упрощает документооборот, а с другой — обеспечивает его прозрачность и усиливает подконтрольность локального правотворчества и правоприменения на всех его стадиях. ——————————— <9> Там же. С. 89.
В организации может быть создана корпоративная информационная система, базирующаяся на информационной системе управления предприятием (ИСУП). Положенная в основу корпоративной информационной системы, ИСУП позволяет повысить эффективность управления бизнесом за счет роста скорости принятия управленческих решений и снижения вероятности возникновения ошибок, обусловленных влиянием человеческого фактора. Современная ИСУП предъявляет высокие требования к профессиональной подготовке персонала <10>. При этом важно иметь в виду особенности жизненного цикла корпоративной информационной системы, обусловленные тем, что она является составной частью производственной инфраструктуры, на которой базируется система управления фирмой и которая в процессе своего развития претерпевает существенные изменения. Необходимо учитывать и то, что внедрение ИСУП представляет собой рисковый инвестиционный проект, эффективность осуществления которого определяет общую эффективность построения и эксплуатации корпоративной информационной системы в целом <11>. Введение разного рода информационных систем на предприятии — положительный сдвиг в деле упорядочения внутриорганизационного документооборота и повышении эффективности локального регулирования. Вместе с тем локальный уровень правового регулирования предъявляет довольно высокие требования к профессиональной подготовке, знаниям и умениям даже рядовых исполнителей трудовой или управленческой функции, что следует учитывать при подборе и комплектации персонала. ——————————— <10> См.: Мурашкин А. И. Управление рисками при построении корпоративной информационной системы: Автореф. дис. … канд. экон. наук. Великий Новгород, 2004. С. 3, 9. <11> Там же. С. 10 — 11.
Оптимизации внутриорганизационного документооборота способствует и такой инструмент, как электронная цифровая подпись. В ч. 3 и 4 ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» говорится о том, что электронное сообщение, подписанное электронной цифровой подписью или иным аналогом собственноручной подписи, признается электронным документом, равнозначным документу, подписанному собственноручной подписью, в случаях, если федеральными законами или иными нормативными правовыми актами не устанавливается или не подразумевается требование о составлении такого документа на бумажном носителе. При этом в целях заключения гражданско-правовых договоров или оформления иных правоотношений, в которых участвуют лица, обменивающиеся электронными сообщениями, обмен электронными сообщениями, каждое из которых подписано электронной цифровой подписью или иным аналогом собственноручной подписи отправителя такого сообщения, в порядке, установленном федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или соглашением сторон, рассматривается как обмен документами. Согласно ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» <12> электронной цифровой подписью (ЭЦП) признается «реквизит электронного документа, предназначенный для защиты данного электронного документа от подделки, полученный в результате криптографического преобразования информации с использованием закрытого ключа ЭЦП и позволяющий идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе». ——————————— <12> Утрачивает силу с 1 июля 2012 г. (см. Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. N 63-ФЗ «Об электронной подписи»).
В названном Законе впервые предпринята попытка отказаться от такого реквизита документа, как «печать», заменив его определенным видом подписи, приемлемой для данного носителя, в частности ЭЦП. Такого рода подпись по сути обладает свойствами двух обязательных реквизитов: «подпись» и «печать» <13>. В этом заключаются как положительная роль ЭЦП для убыстрения и упорядочения документооборота, так и новые, более «технологичные» возможности для соответствующих злоупотреблений, что также необходимо учитывать при налаживании системы локального регулирования на каждом конкретном предприятии, в учреждении или организации. ——————————— <13> См.: Кукарина Ю. М. Формирование понятий «электронный документ» и «электронная цифровая подпись» в законодательстве и нормативно-методических актах Российской Федерации // Делопроизводство. 2003. N 1. С. 50.
Специалисты подчеркивают, что, поскольку ЭЦП предназначена для обеспечения подлинности, целостности и авторства документов, обрабатываемых с помощью вычислительной техники, она жестко увязывает в одно целое содержание документа и секретный ключ подписывающего и делает невозможным изменение документа без нарушения подлинности этой подписи. Суть процедуры использования ЭЦП состоит в том, что каждый пользователь имеет возможность изготовить пару индивидуальных ключей: секретный — для формирования цифрового аналога подписи под документом и открытый — для проверки достоверности цифровых подписей, вычисленных с помощью данного конкретного ключа. Принадлежность секретного ключа ЭЦП определенному лицу подтверждается сертификатом, выдаваемым удостоверяющим центром. Каждый участник информационной системы может владеть любым количеством сертификатов. Однако электронный документ с ЭЦП имеет юридическую силу лишь в рамках отношений, указанных в сертификате ключа подписи <14>. Можно согласиться с тем, что «в каждом конкретном случае необходимо анализировать выгоды от использования ЭЦП и риски, связанные с ее применением. Для успешной и эффективной работы в электронной среде организациям необходимо использовать весь имеющийся арсенал информационных технологий, в том числе и электронно-цифровую подпись» <15>. В значительной степени именно от руководства соответствующей компании зависит построение продуманной и эффективной системы локального документооборота, обеспечение порядка подготовки качественных локальных правовых актов и предотвращение возможных нарушений и злоупотреблений в данной сфере. ——————————— <14> См.: Филенко Е. Н. Проблемы использования электронной цифровой подписи // Трудовое право. 2007. N 11. С. 91. <15> Там же. С. 95.
Устранение негативной тенденции нарастания количества юридических документов, не соответствующих требованиям, выработанным юридической практикой, зависит от повышения квалификации и уровня практических навыков правоприменителей <16>. Предотвращению ошибок в локальном правотворчестве и правоприменении и упорядочению локального регулирования также могут послужить такие механизмы, как локальное моделирование, разработка соответствующих образцов, методик, стратегий и рекомендаций. ——————————— <16> См.: Власенко Н. А., Стародубцев С. В. Указ. соч. С. 30.
Корпоративная стратегия является основой для принятия решений при выборе проектов, реализуемых компанией и обеспечивающих непротиворечивость комплекса проектов основным целям. При этом «в корпоративной стратегии учитываются интересы компании на различных товарно-географических рынках, что позволяет взаимно усиливать эффекты технологических, финансовых и управленческих решений» <17>. При этом важно иметь в виду, что формирование и проведение четко выраженной корпоративной стратегии предопределяет прозрачность и последовательность поведения предприятия на рынке, что делает его надежным партнером или предсказуемым цивилизованным конкурентом <18>. Стратегия компании может быть принята как в форме самостоятельного документа, имеющего программно-целевой характер, так и в виде отдельных предписаний в основополагающих нормативных актах организации — уставе, учредительном договоре или коллективном договоре. ——————————— <17> Слюсарь Ю. Б. Кибернетический подход к организации управления в корпоративных системах: Автореф. дис. … канд. экон. наук. Ростов н/Д, 2007. С. 21. <18> См.: Виноградова Е. В. Формирование эффективных методов корпоративного управления в новой России: Автореф. дис. … канд. экон. наук. Тамбов, 2005. С. 15.
Относительно моделирования в локальном регулировании ученые подчеркивают, что «локальное нормотворчество самим фактом своего существования и развития моделирует совершенствование законодательства, указывает возможные направления его развития и формирует оптимальные способы регулирования соответствующих отношений» <19>. При этом внутренняя и внешняя среда компании существенно влияют на выработку эффективной модели организации, которая должна послужить разработке системы управления с учетом критериев, определяющих наиболее выгодное положение организации на рынке <20>. Интересно, что в научных трудах в качестве системной модели, определяющей структуризацию и интеграцию разнородных элементов в единое целое, рассматривается корпоративная культура, предполагающая конкретные формы деятельности и конструирование будущей практики <21>. ——————————— <19> Шиткина И. С. Правовое регулирование деятельности акционерных обществ внутренними (локальными) документами: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 160. <20> См.: Савенков А. В. Корпоративное планирование в управлении организациями в условиях нестабильности внешней среды: Автореф. дис. … канд. экон. наук. СПб., 2007. С. 12. <21> См.: Капитонов Э. А. Корпоративная культура: стратегические направления развития социально-трудовых отношений: Автореф. дис. … д-ра соц. наук. Ростов н/Д, 2003. С. 21 — 22.
Наиболее эффективной формой моделирования на локальном уровне с точки зрения юридической техники представляется создание модельных локальных актов — как нормативных, так и правоприменительных. Например, по мнению ученых, в этом отношении могут быть полезны разного рода рекомендации, основанные на научных исследованиях и практическом опыте, а также образцы наиболее важных локальных документов (модельные локальные акты) <22>, которые при этом не играют самостоятельной регламентирующей (нормативной) роли, а выступают в качестве наиболее приемлемого образца (модели) и «отправного пункта» при составлении конкретных локальных правовых актов. ——————————— <22> См.: Шиткина И. С. Указ. соч. С. 5, 14, 161.
Следует положительно оценить высказываемые учеными предложения о введении проверки модельных локальных актов органами юстиции, а также о нотариальном подтверждении такого рода актов, что повысит качество подготовки и правоприменительной эффективности внутренних документов организации <23>. Введение названных механизмов контроля, проверки и утверждения может не только поспособствовать повышению качества локальных правовых актов в рамках конкретного предприятия, но и определенным образом систематизировать и унифицировать систему правил локальной юридической техники в тех компаниях, которые имеют одинаковые или сходные области деятельности (принадлежащие определенной отрасли хозяйственного оборота или сфере управления). ——————————— <23> Там же. С. 162.
Особенно важно для достижения эффективной деятельности предприятия обеспечить контроль исполнения документов, представляющий собой совокупность действий, обеспечивающих своевременное исполнение зарегистрированных документов. Все поступающие в организацию документы, требующие исполнения, подлежат контролю, в том числе приказы, распоряжения, решения руководства компании и т. д. Контроль исполнения документов включает непосредственную проверку, учет и анализ результатов исполнения документов в установленные сроки; контроль может осуществляться с помощью автоматизированной системы на базе ЭВМ. В целом же формирование стратегии и тактики контроллинга в корпоративных организациях представляет собой сложный творческий процесс, основанный на прогнозировании и планировании развития хозяйствующего субъекта. В общем виде контроллинг — это механизм, обеспечивающий совокупный процесс достижения конечных результатов социально-экономического развития <24>. Целостная система контроллинга — это механизм, обеспечивающий совокупный процесс анализа результатов финансово-хозяйственной деятельности, оценку отклоняющихся фактических (количественных и качественных) данных от плановых под воздействием условий внешней и внутренней среды и реализации комплекса мероприятий с целью выработки наиболее оптимальных и своевременных решений в управлении развития корпоративной организации с последующим их учетом и корректировкой <25>. Система внутриорганизационного контроля — важное звено не только в локальном регулировании и обеспечении локального документооборота, но и в деятельности компании. ——————————— <24> См.: Боков С. И. Контроллинг в управлении развитием корпоративной организации: Автореф. дис. … канд. экон. наук. М., 2007. С. 10, 12. <25> Там же. С. 21.
Для обеспечения эффективности контролирующей деятельности на предприятии может быть создана система внутреннего аудита, заключающаяся в оценке системы внутреннего контроля, а также в содействии менеджменту предприятия в совершенствовании бизнес-процессов, управлении рисками, реализации принятой стратегии бизнеса <26>. Внутренний аудит отличается от других форм контроля тем, что он обеспечивает предварительный, текущий и другие формы контроля, а также обслуживает интересы высшего звена управления по предоставлению гарантий и консультаций относительно внутренней контролируемой среды. При этом в рамках организации система аудита может быть выстроена по следующим основным вариантам: собственное структурное подразделение по проведению аудита; аутсорсинг (привлечение специализированной компании или внешнего консультанта для проведения аудита в организации); косорсинг (наряду с созданием внутренней службы аудита в некоторых случаях привлечение сторонних организаций или специалистов) <27>. Таким образом, внутренний аудит предприятия, являясь своего рода высшей формой контроля, можно признать наиболее эффективным механизмом всесторонней проверки разных сфер и уровней деятельности предприятия, что в итоге делает их оценку наиболее объективной. ——————————— <26> См.: Терехова О. А. Внутренний аудит как инструмент мониторинга и оценки контрольной среды: Автореф. дис. … канд. экон. наук. Екатеринбург, 2007. С. 4. <27> Там же. С. 12.
В целом специальные стандарты юридической техники локальных правовых актов и особенности их документооборота отражают децентрализованный и в значительной мере самостоятельный характер локального правового регулирования.
Библиографический список
Басова А. В. Правила и стандарты саморегулируемых организаций как источники предпринимательского права // Юридический мир. 2008. N 4. Боков С. И. Контроллинг в управлении развитием корпоративной организации: Автореф. дис. … канд. экон. наук. М., 2007. Виноградова Е. В. Формирование эффективных методов корпоративного управления в новой России: Автореф. дис. … канд. экон. наук. Тамбов, 2005. Власенко Н. А., Стародубцев С. В. Основы теории юридических документов. М., 2006. Капитонов Э. А. Корпоративная культура: стратегические направления развития социально-трудовых отношений: Автореф. дис. … д-ра соц. наук. Ростов н/Д, 2003. Кузнецов С. Л. Новый стандарт в области ДОУ // Трудовое право. 2007. N 9. Кузнецов С. Л. Современные технологии регистрации документов // Трудовое право. 2007. N 11. Кукарина Ю. М. Формирование понятий «электронный документ» и «электронная цифровая подпись» в законодательстве и нормативно-методических актах Российской Федерации // Делопроизводство. 2003. N 1. Мурашкин А. И. Управление рисками при построении корпоративной информационной системы: Автореф. дис. … канд. экон. наук. Великий Новгород, 2004. Савенков А. В. Корпоративное планирование в управлении организациями в условиях нестабильности внешней среды: Автореф. дис. … канд. экон. наук. СПб., 2007. Слюсарь Ю. Б. Кибернетический подход к организации управления в корпоративных системах: Автореф. дис. … канд. экон. наук. Ростов н/Д, 2007. Терехова О. А. Внутренний аудит как инструмент мониторинга и оценки контрольной среды: Автореф. дис. … канд. экон. наук. Екатеринбург, 2007. Филенко Е. Н. Проблемы использования электронной цифровой подписи // Трудовое право. 2007. N 11. Шиткина И. С. Правовое регулирование деятельности акционерных обществ внутренними (локальными) документами: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1997.
