Электронное государственное управление как новая форма взаимоотношений личности, общества и государства

(Чеботарева А. А.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2011, N 6)

ЭЛЕКТРОННОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК НОВАЯ ФОРМА ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ЛИЧНОСТИ, ОБЩЕСТВА И ГОСУДАРСТВА <*>

А. А. ЧЕБОТАРЕВА

——————————— <*> Chebotareva A. A. Electronic state government as a new form of relations of person, society and state.

Чеботарева Анна Александровна, доцент Читинского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

Автором поднимается и раскрывается проблема новой парадигмы взаимоотношений общества в целом, отдельного человека и гражданина с формирующимся электронным государством. При этом акцентируется внимание на основных правомочиях человека и гражданина электронной России — праве на доступ к информации, праве на «цифровое равенство», праве на предоставление государственных и муниципальных услуг, праве на информационную безопасность личности — и на роли государства, государственного управления в процессе их обеспечения.

Ключевые слова: электронное государство, электронное государственное управление, электронное правительство, информационное общество, электронный документооборот, право на доступ к информации, право на «цифровое равенство», право на предоставление государственных и муниципальных услуг, право на информационную безопасность личности.

The author raises and reveals the problem of new paradigm of relations of society as a whole, individual and citizen with forming electronic state. At that the author draws attention to main legal powers of man and citizen of electronic Russia — right to access to information, right to «digital equality», right to provision of state and municipal services, right to informational security of person — and the role of state, state government in the process of ensuring thereof.

Key words: electronic state, electronic state government, electronic government, informational society, electronic documents’ turnover, right to access to information, right to «digital equality», right to provision of state and municipal services, right to informational security.

Реализуемая в современной России концепция осуществления государственного управления, характерная для информационного общества, — концепция электронного государства — базируется на возможностях информационно-телекоммуникационных технологий и ценностях открытого гражданского общества. Предполагается, что электронное государство в своей основе является и конституционным, и правовым, и социальным. При этом пример России, где в силу исторических особенностей поступательного развития конституционного государства не сложилось, показывает трудность одновременного построения и конституционного, и правового, и социального, и электронного государства. Отсутствие предшествующего социального опыта и проработанной модели конституционного государства затрудняет и тормозит развитие электронного государства, для которого необходимы не только развитая система информационно-коммуникационных технологий, но и высокий уровень правового развития. Усложнение социальных отношений (как следствие развития ИКТ) требует их дальнейшей юридизации, однако именно правовая основа электронного государства вырабатывается с наибольшим трудом <1>. ——————————— <1> Право на доступ к информации. Доступ к открытой информации / Отв. ред. И. Ю. Богдановская. М.: ЗАО «Юстицинформ», 2009. С. 225.

Итак, электронное правительство — это «деятельность» или «использование» потенциала ИКТ в сфере государственного управления. При этом нельзя забывать, что речь идет о структурах на разных уровнях систем управления: федеральном, региональном, территориальном, а внутри каждого уровня — об электронном правительстве отрасли, города, организации. Такое понимание существа этого феномена прослеживается в ряде работ <2>. ——————————— <2> Электронное правительство: рекомендации по внедрению в Российской Федерации. М.: Эко-Трендз, 2004; Совершенствование государственного управления на основе его реорганизации и информатизации. Мировой опыт / Под ред. В. И. Дрожжинова. М.: Эко-Трендз, 2002. С. 1 — 33.

Немаловажное значение в вопросе полноценного функционирования электронного правительства приобретает электронный документооборот (ЭДО). Внимание к развитию в стране электронного документооборота оправданно, ведь он создает необходимую базу для формирования технологий электронного правительства, позволяет снизить стоимость предоставляемых услуг, в том числе государственных, и повысить их оперативность, в целом повысить эффективность управления, а также способствовать прозрачности информационного взаимодействия и противодействию коррупции. Электронный документооборот определяют как «систему ведения документации, при которой массив создаваемых электронных документов поддерживается с помощью информационно-коммуникационных технологий на компьютерах, объединенных в сеть, дающую возможность формирования и ведения распределенной базы данных» <3>. ——————————— <3> Рассолов И. М. Информационное право: Учебник. М.: Юрайт, 2011. С. 179.

Сегодня важны комплексные решения в сфере безопасного электронного документооборота. Общественность России заинтересована в предоставлении услуг электронного правительства при условии конфиденциальности и секретности при взаимодействии с государственной службой (при прозрачности для финансовых органов), гарантиях против мошенничества или взлома компьютеров. Положительно на системе электронного документооборота должно сказаться принятие 6 апреля 2011 г. Федерального закона «Об электронной подписи» <4>. Этот Закон расширяет сферу использования и допустимые виды электронной подписи. Напомним, что прежний Закон разрешал применять только сертифицированные средства электронной подписи, а область ее использования ограничивалась гражданско-правовыми отношениями. ——————————— <4> Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. N 63-ФЗ «Об электронной подписи» (официально опубликован не был).

В новой редакции выделяются два вида электронной подписи: простая и усиленная. Последняя может быть квалифицированной либо неквалифицированной. При этом простая электронная подпись подтверждает, что данное электронное сообщение отправлено конкретным лицом, а усиленная неквалифицированная электронная подпись позволяет не только однозначно идентифицировать отправителя, но и подтвердить, что с момента подписания документа его никто не изменял. Законом подчеркнуто, что сообщение с простой или неквалифицированной электронной подписью может быть приравнено к бумажному документу, подписанному собственноручно, если стороны заранее об этом договорились, а также в специально предусмотренных законом случаях. Усиленная квалифицированная электронная подпись дополнительно подтверждается сертификатом, выданным аккредитованным удостоверяющим центром. Сообщение с такой электронной подписью во всех случаях приравнивается к бумажному документу с собственноручной подписью. Итак, формирование электронной России как электронного государства по-новому расставляет акценты в вопросе реализации прав субъектов информационных отношений, прежде всего человека и гражданина как основного, первичного их участника. При этом далеко не маловажное значение имеют гарантии прав и интересов в информационной сфере. Так, Модельный информационный кодекс для государств — участников СНГ в качестве таковых гарантий называет следующие. Обеспечение информационных прав и свобод человека в информационной сфере, обеспечение информационной безопасности является важнейшей функцией государства. Обеспечение права каждого человека на свободу поиска, получения, использования, создания, распространения и хранения информации любыми законными способами и средствами возлагается на органы государственной власти и местного самоуправления. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, юридические лица обязаны представлять информацию по запросу субъектов информационных отношений и информационно-инфраструктурных отношений, за исключением информации, доступ к которой ограничен законом <5>. ——————————— <5> Модельный информационный кодекс для государств — участников СНГ. Часть первая (Санкт-Петербург, 3 апреля 2008 г.) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств. 2008. N 42. С. 223 — 251.

Необходимо подчеркнуть, что современная Россия переживает один из наиболее сложных этапов информатизации — процесс адаптации и коренной перестройки государства на пути к его «электронной версии». И в этом процессе далеко не последняя роль должна отводиться полноценному обеспечению прав и свобод человека и гражданина. К сожалению, практически «во всех подходах к понятию электронного государства прослеживается его негативная черта — ориентация на общеуниверсальное представление о личности и человеке, отсутствие индивидуальных особенностей при совершении каких-либо юридических действий. Кроме того, развитые информационно-коммуникационные технологии могут явиться мощным инструментом подавления населения и стать предпосылкой возникновения антидемократического режима. Поэтому законодательство становящегося электронного государства должно содержать гарантии пресечения противоправного вмешательства в жизнь и сознание людей в определенных интересах, а также быть готово к информационным изменениям и отражать основные вопросы его функционирования» <6>. ——————————— <6> Васькова М. Г. Электронное государство: проблемы правового регулирования // Информационное право. 2009. N 4. С. 24.

Сегодня, в условиях формирующегося электронного государства, задача полноценного обеспечения информационных прав и свобод человека и гражданина не только не теряет своей актуальности, а, напротив, становится все более значимой. Во главу угла, безусловно, следует отнести само право на информацию — под данным институтом понимают совокупность правовых актов и отдельных норм, определяющих порядок реализации прав субъектов информационного права в области производства (создания) информации, поиска и получения (доступа) информации, сбора, хранения, передачи, использования, распространения информации в целях, не противоречащих свободам, правам и интересам человека, государства, общества и обеспечивающих создание информационных ресурсов, необходимых для реализации других прав и обязанностей субъектов права, предусмотренных и гарантированных законодательством РФ и нормами международного права <7>. ——————————— <7> Бачило И. Л. Информационное право: Учебник. М.: Издательство «Юрайт»; ИД «Юрайт», 2011. С. 135.

Однако, несмотря на установленный в Федеральном законе от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <8> принцип открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами, действительность кардинально отличается от продекларированного законодателем. ——————————— <8> Собрание законодательства РФ. 31.07.2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448.

Электронное государство — прежде всего, социальное государство, в свою очередь, социальное государство — и эта позиция И. Л. Бачило <9> вызывает уважение — в определенной части является сервисным государством. При этом нужно иметь в виду, что только сервисные задачи и работа в этом направлении не исчерпывают функций государственных и муниципальных органов в области социальной сферы. Это, пожалуй, конечный итог каждой социальной функции — предоставить условия для граждан и организаций реализовать свои социальные и иные права. ——————————— <9> Бачило И. Л. Государство социальное или сервисное? (информационно-правовой аспект) // Право. Журнал высшей школы экономики. 2010. N 1. С. 7.

Для этого необходимо неуклонное выполнение базовых государственных функций. Конституционной основой социальности Российского государства является глава вторая Конституции Российской Федерации о правах и обязанностях человека и гражданина, где содержится основной перечень социальных прав каждого находящегося под юрисдикцией России. Социальность государства обеспечивается, прежде всего, федеральными законами, актами Президента и Правительства, деятельностью федеральных и региональных органов исполнительной власти, актами органов местного самоуправления. То есть «законодательство по существу должно обеспечивать социальность всей государственно-управленческой деятельности через функции органов исполнительной власти по обеспечению материальной основы и других условий реализации прав граждан» <10>. ——————————— <10> Там же. С. 8.

Значительным прорывом в свое время стали поправки к Конституции Греции, которые впервые на конституционном уровне закрепили право личности на участие в информационном обществе. Принятие поправки к греческой Конституции позволило поставить вопрос о юридическом содержании понятия «информационное общество», а также признать действия по формированию ИКТ обязанностью государства. С признанным в греческой Конституции правом личности участвовать в информационном обществе корреспондирует обязанность государства предпринимать позитивные действия для обеспечения равного и активного для всех доступа к информационному обществу. При этом право личности на участие в информационном обществе включает в себя свободный доступ к сетям электронных коммуникаций и услугам, право на неограниченный доступ к электронным коммуникациям и на участие в различных услугах информационного общества. Греческая правовая доктрина исходит из того, что данное право не может быть ограничено, а правовые акты, направленные на ограничение, могут быть обжалованы в судебном порядке. Право на участие в электронной форме включает в себя обязанность государства по созданию условий для доступа к электронной информации (продукции), к обмену и распространению таковой <11>. ——————————— <11> Право на доступ к информации. Доступ к открытой информации / Отв. ред. И. Ю. Богдановская. М.: ЗАО «Юстицинформ», 2009. С. 226.

Рассматриваемая область общественных отношений, т. е. отношений, складывающихся в процессе реализации электронным государством своих функций, безусловно, обладает определенной спецификой, при этом упоминаемые И. Л. Бачило связи гражданина с этим государством становятся еще более тесными, с одной стороны, и более прозрачными и открытыми — с другой. Согласимся: сегодня происходит ценностная переориентация в отношениях власти и человека. Если на предшествующих этапах развития отсчет шел от государства к человеку, то теперь обозначился новый подход: истинным моментом становится человек. В этом контексте информационные права — особый и специфический вид прав человека <12>. ——————————— <12> Устинович Е. С. Информационная деятельность как функция федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации // Российская юстиция. 2010. N 4. С. 9.

В числе интересов личности в информационном обществе полноценный процесс интерактивного взаимодействия граждан с государственными органами власти при оказании последними государственных услуг. При этом нерешенных проблем пока немало, что подчеркивается Государственной программой от 20 октября 2010 г. N 1815-р «Информационное общество (2011 — 2020 годы)» <13>: до настоящего времени в России законодательно не утвержден даже перечень государственных и муниципальных услуг, оказываемых в электронном виде соответственно органами государственной власти и органами местного самоуправления. Не решен вопрос о признании на законодательном уровне электронного документа эквивалентом бумажного документа. ——————————— <13> Собрание законодательства РФ. 15.11.2010. N 46. Ст. 6026.

Второй немаловажный аспект — это обеспечение равного доступа граждан к информационным технологиям. Термины «цифровое неравенство» или «цифровой разрыв» (в англоязычной литературе digital divide) трактуются по-разному. Чаще всего под цифровым неравенством понимается неравный доступ к информационным технологиям, разделение на тех, кому эти технологии доступны, а кому нет, деление на информационно богатых и информационно бедных. Сейчас принято рассматривать цифровое неравенство как сложное социально-экономическое явление, имеющее множество форм. Региональное, или территориальное, неравенство. Оно выражается в разделении мира на те регионы, где информационные технологии доступны большинству населения, и те, где они недоступны. Границы информационно богатых и информационно бедных регионов практически совпадают с границами индустриально развитых регионов (Северная Америка, Западная Европа, развитые страны Юго-Восточной Азии) и стран третьего мира (Африка, Азия, Южная Америка). Другим проявлением регионального неравенства является разная степень информатизации отдельных регионов внутри страны, деление ее на информационно богатые индустриальные регионы и информационно бедные сельские, малонаселенные или труднодоступные территории. Социальное неравенство. Выражается в одновременном присутствии в обществе социальных групп, которые активно используют информационные технологии, и групп, которые не могут себе этого позволить по причине низкого дохода, недостатка образования и культуры, отсутствия необходимых навыков, ограниченных физических возможностей, в силу преклонного возраста и т. д. Согласно Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации <14>, к 2015 г. не менее 80% населенных пунктов должны получить доступ к открытым государственным ресурсам. ——————————— <14> Российская газета. N 34. 16.02.2009.

Сегодня же в рейтинговой оценке российских регионов по их готовности к информационному обществу индекс лидера в 22 раза превышает показатель региона-аутсайдера. По аналогии, «как социальное государство обеспечивает социальное равенство, так электронное государство берет на себя обязанность обеспечить цифровое равенство… Проблема цифрового равенства по своей природе тесно связана с социальным равенством. Ее решение зависит от того, как государство решает вопрос выравнивания социального положения населения. Любое социальное неравенство способно существенно дестабилизировать нормальное функционирование общественного процесса и государственного управления… Принцип цифрового равенства должен не только получить законодательное воплощение, но и пронизывать собой все законодательство. Этот принцип исходит из того, чтобы лицо выбирало, в какой форме получать информацию — в традиционной бумажной или электронной» <15>. ——————————— <15> Право на доступ к информации. Доступ к открытой информации / Отв. ред. И. Ю. Богдановская. М.: ЗАО «Юстицинформ», 2009. С. 231.

Наряду с правом на информацию, правом на использование информационных технологий, правом на развитую инфраструктуру информационного общества, правом на качественное и своевременное предоставление государственных и муниципальных услуг, правом на цифровое равенство человек и гражданин современной России должен обрести и право на информационную безопасность. И это приоритетно, поскольку в электронном государстве категория «безопасность», безусловно, приобретает новое звучание. Понятие «информационная безопасность» актуализируется сегодня наряду с такими понятиями, как «безопасность», «национальная безопасность», «информационная безопасность». И эта проблема требует своего решения как никогда. В современных условиях эта проблема выдвигается на уровень общенациональной. Решение проблем обеспечения информационной безопасности личности сегодня — это и актуально, и своевременно, поскольку Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 7 февраля 2008 г. <16>, подчеркивается, что в настоящее время в Российской Федерации сформировались необходимые условия для перехода к информационному обществу, одним из важнейших проявлений которого является обеспечение национальной безопасности в сфере информатизации, а также обеспечение реализации прав граждан, организаций в условиях информатизации. ——————————— <16> Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 07.02.2008 N Пр-212) // Российская газета. N 34. 16.02.2009.

Анализ основных правомочий человека и гражданина электронного государства позволяет сделать вывод о приоритетности решения вопроса информационной безопасности личности. Неслучайно Модельный информационный кодекс для государств — участников СНГ в ст. 1 в числе основных целей информационного законодательства называет в том числе обеспечение и защиту конституционных прав и свобод человека в информационной сфере; обеспечение информационной безопасности человека, общества и государства; создание правовых условий для эффективного информационного обеспечения физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления <17>. ——————————— <17> Модельный информационный кодекс для государств — участников СНГ. Часть первая (Санкт-Петербург, 3 апреля 2008 г.) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств. 2008. N 42. С. 223 — 251.

При этом информатизация общества и проблема информационной безопасности личности тесно взаимосвязаны. К сожалению, в свете проблем информационной безопасности государства, информационной безопасности госструктур, информационной безопасности бизнеса и т. п. понятие информационной безопасности личности остается как бы в тени, за рамками внимания как законодателя, так и многих исследователей. Однако можно с уверенностью утверждать, что постепенно эта проблема выйдет на первый план и будет требовать скорейшего решения. Формирующееся глобальное информационное пространство, в котором циркулируют информационные потоки, создаваемые всей человеческой цивилизацией, ставит на повестку дня решение не только технических, но и нравственных проблем, порождаемых самим фактом существования этого пространства. Активизация и глобализация информационных взаимодействий в современном обществе предъявляют все более высокие требования к обеспечению информационной безопасности личности. Поскольку сегодня человек — хочет он этого или нет — начинает жить в электронной России, необходим целый комплекс специальных мер для обеспечения допустимого уровня безопасности жизни и деятельности человека в таком государстве. Данный комплекс должен включать мониторинг всех аспектов электронного государства, осуществляемый в режиме реального времени с целью своевременного выявления существующих и возникающих в нем информационных угроз, их предотвращения и нейтрализации, а также ликвидации негативных последствий этих угроз. Такой мониторинг станет возможным, если основная масса субъектов электронного государства станет сознательно в нем участвовать и возьмет на себя долю ответственности за безопасность этого государства. Это означает, что должна быть соответствующая этика — этика электронного государства, которой будут следовать субъекты данного государства и без которой безопасность человека в информационном обществе будет практически недостижима. При этом, безусловно, должен соблюдаться определенный баланс интересов личности, интересов общества в целом и интересов самого электронного государства. Таким образом, реалии сегодня таковы, что информационные права человека и гражданина электронной России приобретают новое звучание и вопрос их полноценного обеспечения должен стать одной из приоритетных задач государства. «Как справедливо отмечают греческие ученые-юристы, законодательно регулируются не сами информационно-коммуникационные технологии и не их применение, а участие индивида в информационном обществе. Доступ к электронным коммуникационным системам и службам приобретает правовой характер по мере того, как общество осознает, что такой доступ — это право личности, определяющее деятельность государственных органов. Содержание данного права постепенно вырабатывается в национальных юрисдикциях» <18>. ——————————— <18> Право на доступ к информации. Доступ к открытой информации / Отв. ред. И. Ю. Богдановская. М.: ЗАО «Юстицинформ», 2009. С. 234.

Какими правами обладает человек в электронном государстве и гарантирует ли это государство реализацию информационных прав и свобод? Для современной России эта тема сегодня актуальна как никогда. И здесь во главу угла должны ставиться принципы, на основе которых будет строиться вся система обеспечения прав и свобод человека и гражданина электронного государства. И это должно приобрести вид определенной концепции, по аналогии, к примеру, с разделом 2 Декларации Комитета министров о правах человека и верховенстве права в информационном обществе <19> «Построение информационного общества на принципах многостороннего управления: роли и обязательства сторон», согласно которому: ——————————— <19> Декларация Комитета министров о правах человека и верховенстве права в информационном обществе (принята в г. Страсбурге 13 мая 2005 г.).

1. Построение всеобщего информационного общества, основанного на уважении прав человека и верховенстве права, нуждается в новых формах солидарности, сотрудничества и взаимодействия между правительствами, гражданским обществом, частным сектором и международными организациями. 2. Посредством открытых дебатов и международного обмена информацией принцип многостороннего управления поможет определить планы работ и разработать новые регулирующие и прочие модели, отвечающие на вызовы и проблемы, являющиеся результатом стремительного развития информационного общества. Таким образом, должна быть выработана определенная концепция обеспечения прав и свобод человека и гражданина электронного государства и, прежде всего, информационной безопасности как личности, так и общества и самого электронного государства в целом. При этом на первый план должно выйти развитие технологий электронного государства, с одной стороны, и совершенствование законодательства — с другой. Развиваясь и совершенствуясь, электронное государство пока еще не успевает установить конкретные юридические механизмы и процедуры защиты общепризнанных прав. А действующие нормы права не отвечают складывающимся отношениям, что создает благоприятные условия для всевозможных правонарушений.

——————————————————————