(Бондаренко Э. Н.) («Трудовое право в России и за рубежом», 2012, N 1)
ОБ ИНФОРМАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЯХ В СФЕРЕ ТРУДОВОГО ПРАВА <*>
Э. Н. БОНДАРЕНКО
——————————— <*> Bondarenko E. N. On informational relations in the sphere of labor law.
Бондаренко Эльвира Николаевна, профессор Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина, доктор юридических наук.
В статье исследуются правовые нормы, регулирующие отношения по поводу информации, в том числе в трудовом праве. Выявляется коллизия правовых норм, пробелы в правовом регулировании. Предпринимается попытка обосновать самостоятельность информационного отношения в предмете трудового права.
Ключевые слова: информация, конфиденциальная информация, служебная тайна, отношения трудового права.
The article deals with legal norms regulating informational relations including in labor law. The author reveals conflict of legal norms, lacunas in legal regulation; makes an attempt to substantiate independence of informational relation in the subject of labor law.
Key words: information, confidential information, official secret, relations of labor law.
Развивающееся российское законодательство об информации — а это целая серия законов и подзаконных актов — имеет прямое отношение к трудовому праву, в первую очередь через Федеральный закон «О персональных данных» от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ <1>, через регулируемую и охраняемую законом тайну. К этим нормативным правовым актам относятся, кроме названного, Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ <2> (далее — Закон «Об информации»), Федеральный закон «О коммерческой тайне» от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ <3>. С 1 января 2008 г. в силу вступила часть четвертая Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующая отношения по поводу результатов интеллектуальной деятельности, имеющая отношение и к информации. Введено понятие «секреты производства», «служебный секрет производства» (ст. ст. 1465, 1470 и другие), которые находятся в определенном соотношении с понятиями и информации, и конфиденциальной информации, коммерческой и служебной тайны. Сохраняет значение Указ Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. N 188 «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера» (в редакции Указа Президента РФ от 23.09.2005 N 1111) <4> и другие акты. ——————————— <1> СЗ РФ. N 31. (ч. I). Ст. 3451. <2> СЗ РФ. 2006. N 31. (ч. I). Ст. 3448. <3> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3283. <4> СЗ РФ. 1997. N 10. Ст. 1127.
В отличие от аналогичного законодательства развитых зарубежных государств доступ к информации определяется отнюдь не презумпцией открытости (что, кстати, соответствовало бы и ст. 4 Рекомендации N Rec (2002)2 Комитета министров Совета Европы государствам-участникам «О доступе к официальным документам» (принята Комитетом министров 21 февраля 2002 г. на 784-м заседании заместителей министров) <5>. У нас, напротив, в этой области действует принцип «запрещено все, что не разрешено», особенно что касается публичной информации. ——————————— <5> Шевердяев С. Н. Конституционно-правовой режим информации ограниченного доступа // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 1.
Кроме того, в нормативных правовых актах, регулирующих отношения, связанные с информацией или касающиеся этого вопроса, нет единства терминологии, призванной обозначать одни и те же явления. Можно было бы сказать и резче: налицо чрезвычайный разнобой в терминологии. Нет упорядоченности, четкости, системы. Было (ст. 10 Федерального закона от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации») два базовых типа информации ограниченного доступа: информация, отнесенная к государственной тайне (т. е. секретная), и конфиденциальная информация. Теперь мы имеем общедоступную информацию и информацию, доступ к которой ограничен, конфиденциальную информацию (Закон «Об информации…»), сведения конфиденциального характера (Указ Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188 в редакции Указа от 23.09.2005 г. N 1111) «О перечне сведений конфиденциального характера», секрет производства (ноу-хау) — сведения любого характера, которые имеют действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности их третьим лицам, к которым у третьих лиц нет свободного доступа на законном основании и в отношении которых обладателем таких сведений введен режим коммерческой тайны, служебный секрет производства, созданный работником в связи с выполнением своих трудовых обязанностей или конкретного задания работодателя, конфиденциальность сведений о котором он обязан сохранять до прекращения действия исключительного права на него (ст. ст. 1465 и 1470 ГК РФ, соответственно), коммерческую тайну и режим коммерческой тайны (Закон «Об информации», Закон «О коммерческой тайне», ГК РФ, Указ Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188), персональные данные (ТК РФ, Закон «О персональных данных»), служебную информацию (пп. 2 п. 4 ст. 24 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 29.03.2008) <6>. ——————————— <6> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Поскольку Трудовой кодекс использует понятия служебной, коммерческой тайны (ст. ст. 57, 81, 243), но не дает их понятия, мы не можем обойти вопрос о соотношении данных понятий, когда говорим о конфиденциальной информации. Обращает на себя внимание несоответствие в определении коммерческой тайны. Очевидно, можно говорить об определенной коллизии норм, определяющих коммерческую тайну по Закону «О коммерческой тайне» и по соответствующим статьям части четвертой ГК РФ. Согласно п. 1 ст. 3 Закона N 98-ФЗ коммерческая тайна — это режим конфиденциальности информации (а не сама информация). Из содержания же ст. 1465 ГК РФ следует, что любая информация, в отношении которой введен режим конфиденциальности, относится к секретам производства. («Секретом производства (ноу-хау) признаются сведения любого характера (производственные, технические, экономические, организационные и другие), в том числе о результатах интеллектуальной деятельности в научно-технической сфере, а также сведения о способах осуществления профессиональной деятельности, которые имеют действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности их третьим лицам, к которым у третьих лиц нет свободного доступа на законном основании и в отношении которых обладателем таких сведений введен режим коммерческой тайны»). Таким образом, сфера отношений, регулируемых Законом «О коммерческой тайне», сокращается за счет того, что Закон N 98-ФЗ регулирует отношения, связанные с отнесением информации к коммерческой тайне, ее передачей и охраной конфиденциальности, а ГК РФ — отношения, связанные с установлением, изменением и прекращением режима коммерческой тайны в отношении секретов производства (ноу-хау)». Очевидно, в такой ситуации (пока, по крайней мере) в трудовых отношениях должно применяться определение понятия коммерческой тайны, данное в Законе N 98-ФЗ, поскольку данный Закон, в отличие от ГК РФ, содержит нормы, регулирующие трудовые отношения, и согласно ст. 5 ТК РФ в этой части включается в трудовое законодательство. Определения понятия служебной тайны в действующем законодательстве нет вовсе. Служебная тайна была определена в ст. 139 ГК РФ, которая, как известно, утратила силу с введением в действие части четвертой ГК РФ. В ТК РФ в связи с этим изменений не произошло. Служебная тайна упоминается в нескольких нормативных правовых актах, как то: Указ Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера»: служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (служебная тайна) (п. 3) <7>. В п. 4 ст. 9 Закона «Об информации» говорится лишь о том, что федеральными законами устанавливаются условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую тайну, служебную тайну и иную тайну, обязательность соблюдения конфиденциальности такой информации, а также ответственность за ее разглашение. ——————————— <7> СЗ РФ. 1997. N 10. Ст. 112.
Заметим, что Постановлением Правительства РФ от 03.11.1994 N 1233 «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти» <8> введен, по сути дела, еще один вид конфиденциальной информации — несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничение на распространение которой диктуется служебной необходимостью, — имеющий, на первый взгляд, ограниченную сферу действия: в федеральных органах исполнительной власти, а также на подведомственных им предприятиях, в учреждениях и организациях (далее — организациях), а на самом деле касающийся если не всех, то абсолютного большинства граждан, для которых данная информация оказывается закрытой. Долгое время этот акт был недоступен, он официально опубликован лишь в 2005 г. Четкий критерий отнесения сведений к «служебной информации ограниченного распространения» или перечень такой информации в указанном Положении отсутствует. Интересно также, что категории должностных лиц, уполномоченных относить служебную информацию к разряду ограниченного распространения, определяет руководитель федерального органа исполнительной власти в пределах своей компетенции (п. 1.5 Постановления). Между тем это сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство. Аналогичная обязанность есть и у муниципальных служащих. Как можно видеть, служебные сведения разного рода, во-первых, не имеют четких критериев закрытости, во-вторых, устанавливаются актами разного уровня, благодаря чему массив служебной конфиденциальной информации оказывается практически (и юридически) беспредельным. «Несмотря на практически полное отсутствие нормативного регулирования в сфере отнесения сведений к служебной тайне, их защиты и установления санкций за противоправное распространение такой информации, данная категория присутствует в большом количестве федеральных законов (около 40), в том числе ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», ФКЗ «О Правительстве РФ», ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации», ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», ФЗ «Об основах муниципальной службы Российской Федерации», ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций», ФЗ «О рынке ценных бумаг» и др. При этом отсутствие четко определенного правового института служебной тайны обусловило разнообразие правовых подходов, получивших закрепление в законодательстве» <9>. ——————————— <8> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3165. <9> Пояснительная записка «К проекту Федерального закона «О служебной тайне» // СПС «КонсультантПлюс».
В-третьих, ни в одном из нормативных правовых актов не дается определение понятия служебной тайны. Так, в ст. 5 Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (ред. от 11.07.2011) говорится лишь, что доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну. Перечень сведений, относящихся к информации ограниченного доступа, а также порядок отнесения указанных сведений к информации ограниченного доступа устанавливается федеральным законом <10>. ——————————— <10> СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776.
«Данная статья является бланкетной, поскольку отсылает к действующему законодательству. Статья 9 Федерального закона «Об информации» перечисляет основные виды информации, доступ к которым ограничен. В этой норме названы виды тайны: государственная, коммерческая, служебная, профессиональная, информация о частной жизни, персональные данные и иные. Наиболее острым вопросом, связанным с перспективами реализации Закона, как отмечается в литературе, является неудовлетворительное регулирование обращения с информацией, составляющей служебную тайну» <11>. Высказываются и более резкие оценки данного положения Федерального закона N 8-ФЗ: «Поскольку критерием отнесения тех или иных сведений к категории служебной информации ограниченного распространения являются не конкретные объективные факторы, а субъективная категория «служебная необходимость», возникает повод для возможности принятия произвольных правоприменительных решений. Таким образом, используемая в Постановлении N 1233 формулировка обесценивает существо конституционного права граждан на доступ к информации, поскольку ставит его реализацию в зависимость от неограниченного усмотрения должностного лица» <12>. Тем не менее Верховный Суд Российской Федерации не усматривает в приведенных положениях закона и подзаконных актов какого-либо противоречия и ущемления чьих бы то ни было прав. Отказывая в признании отдельных положений Постановления N 1233 незаконными, Верховный Суд РФ в своем решении от 12 февраля 2007 г. по делу N ГКПИ06-1417 указал: «Служебная информация ограниченного распространения относится к конфиденциальной информации. Она включена в Перечень сведений конфиденциального характера, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. N 188. Таким образом, установленные в п. 1.2 Положения (имеется в виду Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти — прим. автора) критерии отнесения к служебной информации ограниченного распространения не противоречат требованиям Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и не нарушают права граждан на доступ к информации. Согласно ст. 6 настоящего Закона обладатель информации, если иное не предусмотрено федеральными законами, вправе разрешать или ограничивать доступ к информации, определять порядок и условия такого доступа». Определение Верховного Суда аналогичного содержания N КАС10-536 «Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 06.09.2010 N ГКПИ10-710…» было принято также 26.10.2010 <13>. ——————————— <11> Червяковский А. В. Проблемы законодательного обеспечения доступа к информации о деятельности органов государственной власти // Информационное право. 2011. N 1. С. 6 — 9. <12> Павлов И. Ю. Проблемные вопросы понимания служебной тайны // Информационное право. 2010. N 3. С. 6 — 9. <13> Оба документа не были опубликованы // СПС «КонсультантПлюс».
К тому же, как говорилось, ГК РФ ввел понятие «служебный секрет производства», и с этим понятием также необходимо соотнести понятие служебной тайны. Тем более что в трудовом законодательстве никогда не было своего понятия служебной, коммерческой тайны, применялась ст. 139 ГК РФ. Между этими понятиями есть общее. Как то, так и другое может быть содержанием трудовых обязанностей работника, заключившего трудовой договор с работодателем. И служебная тайна, и служебный секрет производства — конфиденциальные сведения, за разглашение которых наступает юридическая ответственность. Однако, на наш взгляд, это разные понятия, и служебная тайна как таковая сохраняет свое значение для трудовых отношений. Результаты трудовой деятельности относятся к служебным только в том случае, если работник обязан был создать их по трудовому договору. Служебный секрет производства — исключительно результат интеллектуальной деятельности, и с момента создания служебного произведения последнее, в соответствии с законом, считается переданным работодателю (п. 3 ст. 1228 ГК). Наконец, служебная тайна в отличие от служебного секрета производства, может не иметь (и чаще всего не имеет) отношения к личности работника, достоянием которого она стала в силу занятия определенной должности, и он, как правило, дает подписку в той или иной форме о неразглашении тайны. Проекты законов о служебной тайне <14> носят выраженный публичный характер и не нацелены на трудовые отношения. ——————————— <14> Подробнее см.: Шевердяев С. Н. Указ. соч.
Можно попытаться предложить определение понятия служебной тайны, которое, возможно, в большей степени могло бы отразить трудоправовую специфику. Служебная тайна — конфиденциальные сведения, не относящиеся к государственной тайне, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с федеральными законами, явившиеся результатом трудовой деятельности работника или ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство, в соответствии с перечнем, определяемым работодателем. С развитием соответствующего законодательства отношения в сфере конфиденциальной информации все более приобретают некий обособленный, самостоятельный и межотраслевой характер. Имея в виду прежде всего и главным образом трудовое право, мы должны заметить, что применительно к его сложному и неоднородному предмету эти так называемые информационные отношения <15> могут как входить в состав индивидуального трудового правоотношения, включаться в структуру отношений, связанных с ним <16>, так и, представляется, быть самостоятельным видом отношений трудового права. ——————————— <15> См.: Савич В. И. Управление трудом и трудовое право. Томск, 1986. С. 102. <16> Лушников А. М., Лушникова М. В. Курс трудового права: Учебник: В 2 т. М.: Статут, 2009. Т. 1. С. 855; Лушников А. М Защита персональных данных работника: сравнительно-правовой комментарий главы 14 Трудового кодекса РФ // Трудовое право. 2009. N 9. С. 93 — 101; N 10. С. 77 — 82; Бородин И. И. Правоотношения по коллективным переговорам по заключению коллективного договора // Трудовое право. 2008. N 7.
Действительно, информационное правоотношение встроено в индивидуальное трудовое как его элементарная часть. Между работником и работодателем существуют отношения, например, по персональным данным работника, или отношения, связанные с государственной, служебной, коммерческой тайной, которые могут составлять основное содержание трудовой функции, что, понятно, не только небезразлично для трудовых отношений, но составляет его суть. Отсюда вытекает, что субъектами рассматриваемого правоотношения могут быть работодатель (в любой разновидности, установленной законом) и работник, допустим, занимающийся обработкой персональных данных других работников данного работодателя (ст. 85 ТК РФ), или работник, допущенный к работе с охраняемой законом тайной или иной конфиденциальной информацией. Что касается информационных отношений как самостоятельного вида отношений, связанных с трудовыми (наряду с отношениями по трудоустройству у данного работодателя, социальному партнерству и др.), то в пользу такой идеи говорит анализ состава этого правоотношения: субъектов, объекта, содержания. Субъектами этого правоотношения могут быть не только субъекты перечисленных в ст. 1 ТК РФ отношений, непосредственно связанных с трудовыми. Так, в соответствии с п. «а» п. 5 Положения о Комиссии при Президенте Российской Федерации по государственным наградам этот орган для выполнения своих задач имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и органов местного самоуправления <17>. Согласно п. 16 Положения о государственных наградах Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 07.09.2010 N 1099 «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации» ходатайство о награждении государственной наградой возбуждается по месту основной (постоянной) работы лица, представленного к государственной награде: а) коллективами организаций; б) государственными органами или органами местного самоуправления <18>. Указ мэра Москвы от 30.08.2002 N 35-УМ «О мерах по выполнению Закона города Москвы «О наградах и почетных званиях города Москвы» (ред. от 12.08.2011) <19> гласит, что наградная комиссия для осуществления возложенных на нее полномочий имеет право запрашивать и получать от руководителей органов исполнительной власти города и местного самоуправления, организаций и учреждений, общественных объединений или иных должностных лиц необходимые для деятельности комиссии материалы и сведения, в том числе данные о наличии судимости, привлечении к уголовной или административной ответственности представляемых к награждению граждан, ходатайства о награждении наградами и присвоении почетных званий (далее — ходатайства о награждении) возбуждаются в трудовых (творческих) коллективах учреждений, организаций города, а также органами местного самоуправления. «На этапе рассмотрения и согласования наградных документов каждая инстанция вправе принять решение о нецелесообразности поддержки ходатайства о награждении, но с информированием об этом ходатайствующего органа с подробным указанием причины отказа» <20>. Что касается порядка оформления наградных листов, то внесение в них социально-демографических данных и сведений о трудовой деятельности представляемого к награждению лица производится только на основании паспорта (документа, удостоверяющего личность), трудовой книжки, личного дела и иных учетных документов, ведущихся в кадровых подразделениях по месту работы. ——————————— <17> Указ Президента РФ от 02.12.2008 N 1712 (ред. от 11.06.2011) «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по государственным наградам» // СЗ РФ. 2008. N 49. <18> Указ Президента РФ от 07.09.2010 N 1099 «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. N 37. <19> Вестник мэра и правительства Москвы. 2002. N 47. Октябрь. <20> Винокуров В. А. Новый этап правового регулирования наградной системы современного Российского государства // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 12. С. 33.
Объект данных отношений — информация (сведения, сообщения, данные (ст. 2 Закона «Об информации»)) независимо от формы их представления. Статья 5 этого Закона так и называется: «Информация как объект правовых отношений», и в п. 1 говорится, что информация может являться объектом публичных, гражданских и иных правовых отношений. Можно согласиться с предлагаемым в литературе определением объекта информационных правоотношений как определенной информации либо непосредственно связанного с информацией результата поведения участника правоотношения (предоставление, получение, неразглашение информации и др.). Причем во втором случае объект правоотношения в информационной сфере слит с фактическим содержанием правоотношения, неотделим от него <21>. ——————————— <21> Огородов Д. В. Правовое регулирование отношений в информационной сфере: Автореф. дис. … к. ю.н. М., 2002; Зейналов З. З. Проблемы определения информации как объекта информационных правоотношений // Информационное право. 2010. N 1. С. 6 — 9.
Конечный, если можно так сказать, объект наградного правоотношения — высшая форма поощрения граждан Российской Федерации за заслуги перед государством и обществом. Но на промежуточных этапах отношения состоятся по поводу именно информации, и, как правило, информации именно по поводу трудовой деятельности кандидата на награждение, точнее, по поводу оценки информации на определенный предмет, хотя окончательное решение промежуточные субъекты не принимают. Связь с трудовыми отношениями, как представляется, очевидна, к тому же и ходатайствует о награждении коллектив, в котором трудится человек, в большинстве случаев можно с уверенностью предположить, — это работник, т. е. субъект трудовых отношений. Еще пример отношений, которые могли бы быть отнесены к информационным. Согласно части второй ст. 332 ТК РФ, п. 2 Положения о порядке замещения должностей научно-педагогических работников в высшем учебном заведении Российской Федерации <22> заключению трудового договора предшествует конкурсный отбор претендентов. Отказ в приеме заявления должностным лицом вуза, ответственным за организацию и проведение конкурсного отбора, может иметь место в случае несоответствия претендента квалификационным требованиям по соответствующей должности, установленным действующими нормативными правовыми актами, либо в случае нарушения установленных сроков подачи заявления. Это не правоотношения по трудоустройству в их традиционном понимании. В то же время они, во-первых, имеют связь с трудовым правоотношением в том смысле, что предшествуют ему. Во-вторых, опять-таки оценивается информация о работнике на предмет его соответствия квалификационным требованиям. ——————————— <22> Приказ Минобразования РФ от 26.11.2002 N 4114 «Об утверждении Положения о порядке замещения должностей научно-педагогических работников в высшем учебном заведении Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. N 4.
Права и обязанности субъектов информационного правоотношения прописаны в нормативных правовых актах различного уровня. Так, о них вполне определенно говорится в Законе «Об информации»: обладатель информации, если иное не предусмотрено федеральными законами, вправе разрешать или ограничивать доступ к информации, определять порядок и условия такого доступа, использовать информацию, в том числе распространять ее, по своему усмотрению, передавать информацию другим лицам по договору или на ином установленном законом основании, защищать установленными законом способами свои права в случае незаконного получения информации или ее незаконного использования иными лицами, осуществлять иные действия с информацией или разрешать осуществление таких действий. Обладатель информации Обязан соблюдать права и законные интересы иных лиц, принимать меры по защите информации, ограничивать доступ к информации, если такая обязанность установлена федеральными законами (ст. 6). В Законе «О персональных данных» оператор — государственный орган, муниципальный орган, юридическое или физическое лицо, организующие и (или) осуществляющие обработку персональных данных, а также определяющие цели и содержание обработки персональных данных (п. 2 ст. 3). Содержание предмета трудового права в соответствии с развитием общественных трудовых отношений может изменяться, в том числе расширяться за счет включения в него новых отношений, в частности, отношений по поводу информации.
