(Шугуров М. В.) («Правовые вопросы связи», 2012, N 1)
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ООН В СФЕРЕ РАЗВИТИЯ ИНТЕРНЕТА: МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
М. В. ШУГУРОВ
Шугуров М. В., профессор Саратовской государственной юридической академии, доктор философских наук.
Одним из наиболее заметных явлений глобализационных процессов является развитие сети Интернет. Развитие Интернета находится в поле внимания не только государств, но и международных организаций. Особое воздействие на «мировую паутину», без сомнения, оказывает ООН. В перечень глобальных задач повестки дня ООН входит развитие и глобальное распространение информационных технологий и, разумеется, Интернета как системы непрерывного обращения информационных потоков. В рамках ООН в форме «мягкого» международного права происходит формирование международно-правового обеспечения регулирования сети в глобальных масштабах. Развивающаяся рекомендательная база является результатом деятельности ООН в данной сфере. Указанную базу составляют резолюции одного из главных органов ООН — Генеральной Ассамблеи, ее второго комитета. Немаловажную роль имеют и резолюции другого главного органа ООН — ЭКОСОС. Помимо этого, важнейшие инициативы исходят от Генерального секретаря ООН, который выступает с различными предложениями по вопросам управления и использования Интернета в глобальном масштабе. В качестве международно-правовых оснований деятельности ООН в рассматриваемой сфере выступают положения Устава ООН, Международных пактов по правам человека, резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, согласованные Цели развития тысячелетия (MDGs), решения международных конференций, например Всемирной встречи на высоком уровне по вопросам информационного общества/ВВВУИО (женевский этап 2003 г., тунисский этап 2005 г.). Координационным центром общесистемной деятельности, в частности деятельности по обзору и оценке прогресса в осуществлении решений ВВВУИО и реализации итоговых документов, выступает ЭКОСОС, содействие которому оказывает Комиссия по науке и технике в целях развития. Более того, в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 62/182 «Использование информационно-коммуникативных технологий в целях развития» содержится более строгая формулировка мандата ЭКОСОС в качестве координационного центра общесистемной деятельности. В соответствии с этой формулировкой ЭКОСОС призван осуществлять надзор за последующей деятельностью по выполнению решений женевского и тунисского этапов ВВВУИО. Конечно, понятие «надзор» следует истолковывать как наблюдение, связанное с оценкой и обзором последующих шагов и инициатив. Каков характер воздействия ООН на сеть Интернет? Разумеется, ООН не является технической организацией. Главная цель ее деятельности заключается в содействии активизации самого широко международного сотрудничества по вопросам, связанным с Интернетом. Состав участников международного сотрудничества чрезвычайно широк — это государства, международные организации, деловые, научные и технические круги. Возникает потребность координации их сотрудничества на основе четко сформулированной повестки, поскольку использование Интернета имеет глобальные последствия и возможности. В этой связи ООН выступает как координатор и катализатор подобного сотрудничества. Международно-правовые обязательства государств сотрудничать в сфере Интернета пока не закреплены в международно-правовых документах конвенционального типа, однако закрепление обязательств сотрудничать и развивать сотрудничество нашло свое отражение в п. п. 68 — 71 Тунисской программы для информационного общества 2005 г. Как следует из п. 69 Программы, наиболее актуальным вопросом выступает формирование государственной международной политики в отношении Интернета, в рамках которой следует решать возникающие разнообразные вопросы, связанные с его управлением. Как неоднократно заявлялось в документах ООН, все правительства должны иметь равные задачи и обязанности в сфере управления Интернетом на международной основе и обеспечения его стабильности, безопасности и непрерывности. ООН исходит из принципа государственного суверенитета в сфере деятельности технического и эксплуатационного характера на национальном уровне, а также из того, что каждая страна самостоятельно определяет свои собственные важнейшие информационные инфраструктуры. Однако ввиду глобальных последствий развития и распространения ICT четко обозначилось пространство международных отношений по сотрудничеству в сфере управления использованием Интернета. В международно-правовой доктрине на протяжении последних десяти лет выявляется тенденция формирования самостоятельной отрасли международного права — международного информационного права <1>. Ввиду значимости обращения информации в сети Интернет вполне обоснованно говорить о международно-правовом регулировании возникающих международных отношений в сфере развития, распространения и управления Интернетом <2>. Представляется, что ООН обладает огромным потенциалом в координации действий для совершенствования такого регулирования. ——————————— <1> Дятлов С. А. Международное информационное право в системе институтов глобального информационного общества // Материалы XIII Всероссийской объединенной конференции «Интернет и современное общество». СПб., 2010. С. 26 — 31; Савельев Д. А. Права человека в области информации (международно-правовые аспекты): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2002. С. 9 — 11; Международное право / Отв. ред. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. М., 2000. С. 488. <2> См.: Мозолина О. В. Вопросы международно-правового регулирования Интернета // Московский журнал международного права. 2004. N 4. С. 152 — 163.
В последнее время, как показали решения VI Форума ООН по вопросам управления Интернетом (VI Internet Governance Forum, IGF), прошедшего в сентябре — октябре 2011 г. в Найроби (Кения), мировое сообщество встало на путь выработки международных соглашений, т. е. твердых источников международного права, которые регулировали бы управление сетью Интернет и содержали бы соответствующие международно-правовые стандарты, являющиеся ориентиром для национального законодательства. В процессе обсуждения темы «Интернет как катализатор перемен: доступ, развитие, свобода и инновации» было принято решение учредить специальный орган при ООН, который будет компетентен разрабатывать правовую основу регулирования Интернета. В пользу создания такого органа выступило значительное число стран. Формирование его состава и структуры будет осуществляться в рамках VII Форума в 2012 г. Однако выдвижение инициатив по правовому регулированию сети и их обсуждение в формате международных встреч будет предпринято в самом ближайшем будущем. Ключевым термином, относящимся к международному сотрудничеству в сфере Интернета, безусловно, является управление использованием, или просто управление. Проблематика управления Интернетом является наиболее интенсивно обсуждаемой как в научных, так и в практических кругах. Данное понятие является многозначным. Как отмечается в п. 58 Тунисской программы, управление использованием Интернета — это не только присвоение наименований и адресов, но и такие существенные вопросы государственной политики, как основные ресурсы Интернета, безопасность и защищенность Интернета, а также вопросы развития, касающиеся его использования. Далее в п. 59 подчеркивается, что управление использованием включает социальные, экономические и технические вопросы, в т. ч. приемлемость в ценовом отношении, надежность и качество обслуживания. Управление использования Интернета имеет два уровня — международный и национальный. Деятельность международных организаций, в т. ч. ООН, обращена именно на первый уровень, хотя и второй уровень также имеется в виду. В рамках международного сотрудничества согласованы принципы управления Интернетом (Женевские принципы), отражающие концепцию управления. Последняя предполагает самое широкое и активное участие всех заинтересованных сторон. В настоящее время отсутствует единый контрольный механизм управления Интернетом, его управление децентрализированно, что имеет целый ряд преимуществ. Однако динамизм развития Интернета предполагает совершенствование как концепции управления, так и содержания основанных на ней принципов. Предметом общей заинтересованности продолжает оставаться активизация сотрудничества, которую можно рассматривать как предмет специального направления сотрудничества и приложения самостоятельных усилий. Как следует из доклада Генерального секретаря «Активизация сотрудничества по вопросам политики в отношении Интернета» (п. 8 подраздела A раздела II) <3>, международные организации, работающие в области Интернета, понимают под активизацией сотрудничества процесс поощрения и развития многостороннего диалога на базе официальных или неофициальных коллективных инициатив в форме проведения различных мероприятий на глобальном, региональном и национальном уровне. ——————————— <3> Активизация сотрудничества по вопросам политики в отношении Интернета: Доклад Генерального секретаря ООН // Док. ООН. E/2009/92 от 10 июня 2009 г.
Обязательства по активизации сотрудничества возлагаются на государства и на соответствующие организации (в т. ч. и на ООН в целом). Как следует далее из п. 71, организации должны начать процесс активизации сотрудничества с участием всех заинтересованных сторон. Нельзя не отметить, что к международному сотрудничеству в сфере Интернета предъявляются не только требования многосторонности, но и требование ускоренного характера и открытости нововведениям. Это можно объяснить чрезвычайным динамизмом самого Интернета. ООН стремится к достижению целей многостороннего обсуждения многостороннего сотрудничества по развитию, управлению и использованию Интернета с помощью выработки не только рекомендательных источников международного права, но и различных организационных инструментов, которые содействуют реализации ее обязательств по развитию и использованию ICT в целях развития. Так, важное значение в имплементации политики ООН в сфере развития Интернет имеет международная Комиссия по развитию цифровых технологий, созданная по инициативе Генерального секретаря ЮНЕСКО и Генерального секретаря Международного союза электросвязи и включающая представителей частного бизнеса и гражданского общества из различных государств. При Генеральном секретаре ООН действует Специальный советник по вопросам управления Интернетом; вопросами управления использованием Интернета также занимается Департамент по экономическим и социальным вопросам. Однако говорить о том, что ООН является субъектом управления, нельзя. Реальные возможности управления имеются у Международного союза электросвязи, мандат которого в данной сфере прописан в п. 35(d) Тунисской программы. Лидирующую роль в выработке глобального консенсуса по вопросам управления Интернетом играет Форум по вопросам управления Интернетом, ставший итогом встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества в 2005 г. Мандат Форума предусмотрен п. п. 72 — 73 Тунисской программы. Организация проведения Форума возложена на Генерального секретаря ООН, который действует через Консультативную группу, являющуюся бюро Форума. Правовым основанием полномочий Генерального секретаря по созыву Форума стал п. 67 Тунисской программы для информационного общества, где Генеральному секретарю было предложено создать новый форум (первоначально на пять лет) для проведения политического диалога с участием многих заинтересованных сторон. Генеральная Ассамблея в п. 17 Резолюции 65/141 продлила мандат Форума еще на пять лет при одновременном признании необходимости его совершенствования и увязки с более широким диалогом по вопросам глобального управления Интернетом. Оценка результатов работы Форума в 2006 — 2010 гг. и предложения по совершенствованию его работы содержатся в посвященной этому вопросу Записке Генерального секретаря <4>. ——————————— <4> Продолжение деятельности Форума по вопросам управления Интернетом: Записка Генерального Секретаря // Док. ООН. A/65/78-A/2010/68 от 7 мая 2010 г.
Бесспорно, что базисным смысловым вектором активизации международного взаимодействия в сфере управления использованием Интернета является достижение необходимых условий, при которых «мировая паутина» функционировала бы во имя достижения заявленных государствами мира в 2000 г. целей развития Тысячелетия (MDGs), а также для использования Интернета для обеспечения развития как такового. Все это коррелирует с необходимостью решения задачи содействия полному и эффективному осуществлению прав человека посредством Интернета и в Интернете (право на доступ к информации, свободу самовыражения, свободную коммуникацию). Развитие и права человека следует отнести к основополагающим принципам межгосударственной и глобальной политики по вопросам управления Интернета. Если исходить из того, что Интернет — это основная инфраструктура информационного общества, то данная инфраструктура в условиях современных технических возможностей должна быть скоростной. Как отмечено в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 64/186 «Расширение доступа к Интернету благодаря трансъевразийской высокоскоростной информационной магистрали», высокоразвитая информационно-коммуникационная сетевая инфраструктура, такая, как высокоскоростные информационные магистрали, относится к числу основных технологических факторов, позволяющих использовать цифровые возможности. Скоростной Интернет, судя по оценке ООН, является более привлекательным и способствующим более интенсивному обращению информации. Развитие Интернета сопровождается возникновением новых, ранее не известных человеку, обществу и праву проблем. Сюда следует отнести вопросы расширения числа пользователей Интернета, его технологического развития, сбалансированного его функционирования в глобальных масштабах, обеспечение баланса безопасности и прав человека. Одним из ключевых проблемных аспектов использования Интернета являются вопросы доступа. Информационно-коммуникационные технологии не способны изменить жизнь людей на планете в лучшую сторону, если не будет обеспечен широкий доступ к их использованию. ООН постоянно указывает на то, что экономический рост сегодня во многом зависит от степени использования ICT, в частности от использования Интернета. Организация рекомендует правительствам и частному сектору развивать сектор мобильного Интернета с учетом того, что вложения в него окупаются достаточно быстро. Однако на пути достижения этих благих целей возникают проблемы самого различного характера. Одним из таких препятствий выступает продолжающееся сохранение «цифрового разрыва». Как верно отмечается в доктрине, «комплексное решение проблемы цифрового разрыва при широком представительстве и максимальном учете мнений и интересов всех стран обеспечивает Организация Объединенных Наций» <5>. Широкое представительство при решении данной проблемы зафиксировано в Резолюции 64/186, в которой отмечается, что «правительства, а также частный сектор, гражданское общество, Организация Объединенных Наций и другие международные организации призваны играть важную роль в преодолении «цифровой пропасти» в интересах всех и в построении открытого для всех информационного общества, ориентированного на интересы человека» <6>. ——————————— <5> Перфильева О. В. Проблема цифрового разрыва и международные инициативы по ее преодолению // Вестник международных организаций. 2007. N 2. С. 36. <6> Расширение доступа к Интернету благодаря трансъевразийской высокоскоростной информационной магистрали // Док. ООН. A/RES/64/186 от 21 декабря 2009 г.
Наиболее актуальной для сегодняшнего дня формой цифрового разрыва выступает интернет-разрыв. В более точной формулировке — «широкополосный разрыв». Данный термин употребляется в п. 6 раздела A и в разделе B доклада Генерального секретаря ООН, представленного Комиссии по науке и технике в целях развития на основной сессии ЭКОСОС (июль, 2009 г.) <7>. Динамика «цифрового разрыва» в сфере мобильной связи такова, что отставание развивающихся стран от развитых сокращается более быстрыми темпами, чем отставание в сфере доступа к Интернету. В настоящее время большую актуальность приобретает доступ именно к широкополосному, беспроводному и скоростному Интернету. В развитых странах достигнут значительный прогресс в обеспечении населения облегченным доступом к Сети, к этому вопросу правительства относятся со всей серьезностью <8>. На этом фоне нельзя не согласиться с выводом о том, что «цифровой разрыв» сменяется в глобальном масштабе «широкополосным разрывом». ——————————— <7> Прогресс, достигнутый в осуществлении решений и последующей деятельности по итогам Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества на региональном и международном уровнях: Доклад Генерального секретаря ООН // Док. ООН. A/64/64-E/2009/10 от 13 марта 2009 г. <8> Вартанова Е. Л. Северная модель: государство всеобщего информационного благоденствия? // Национальные модели информационного общества. М., 2004. С. 83 — 112.
Немаловажное значение имеют также вопросы обеспечения кибербезопасности. Это одна их животрепещущих тем глобального информационного общества. Объединенные Нации ставят своей целью формирование глобальной культуры кибербезопасности, идея которой была высказана на ВВВУИО. Безопасность — один из принципов управления использованием Интернета. Глобальная культура кибербезопасности предполагает безопасность информационных сетей на национальном уровне. Организация подчеркивает важность передачи передовой национальной практики в данной сфере, ознакомление с ней Генерального секретаря и предлагает инструмент, позволяющий индицировать достижения и проблемы по формированию культуры кибербезопасности на национальном уровне <9>. ——————————— <9> Инструмент добровольной самооценки национальных усилий по защите важнейших информационных инфраструктур. Приложение. Создание глобальной культуры кибербезопасности и оценка национальных усилий по защите важнейших информационных инфраструктур // Док. ООН. A/RES/64/211 от 21 декабря 2009 г.
В отношении перечня угроз и их негативных последствий достигнут универсальный консенсус. Однако по вопросам инструментов и мер обеспечения кибербезопасности глобальный консенсус еще не сформировался. Это выражается в том, что регулятивные способы достижения информационной безопасности на национальном уровне достаточно различны и они не обеспечивают информационную безопасность в глобальных масштабах. Развитие ICT и Интернета исходит из цели наиболее эффективного осуществления и поощрения прав человека. С другой стороны, основой для регулирования отношений в инфосфере Интернета как на международном, так и национальном уровне выступают информационные права и свободы человека. Право на информацию сегодня в условиях ICT-ориентированного развития и его эффективное осуществление и защита — одно из условий реализации всех остальных прав и свобод. Весьма важным событием для развития глобального информационного общества стал доклад Специального докладчика ООН по вопросу о праве на свободу мнений и их свободное выражение в Интернете <10>. ——————————— <10> Report of the Special Rapporteur on the Promotion and Protection of the Right to Freedom of Opinion and Expression, Frank Rue // Док. ООН. A/HRC/17/27 от 16 мая 2011 г.
С определенной долей условности можно сказать, что ООН признала выход в Интернет как одно из прав человека, что предполагает соответствующие обязанности государств. Как и все указанные права, право на доступ также должно быть обеспечено гарантиями безопасности в процессе его обеспечения. Признание права человека на доступ к Интернету становится основанием для оценки существующей во многих государствах процедуры Notice&Take; Down. Содержание этой процедуры предполагает порядок удаления провайдером какого-либо контента без судебного решения на основе запроса полиции. Звучат многочисленные голоса о том, что в этом случае полиция заменяет органы правосудия (хотя полиция может быть рассмотрена как орган правосудия. — М. Ш.) и диктует провайдерам их действия. С учетом признанного на международном уровне права на доступ к Интернету процедура удаления контента должна быть подвергнута детальной регламентации. Подводя итоги, следует отметить, что ООН является организацией, демонстрирующей возможности реагирования на различные глобальные проблемы, связанные с развитием, распространением и использованием Интернета. В рамках организации происходит выработка институциональных механизмов их разрешения. Все это является гарантией того, что в ближайшем будущем Интернет как основная инфраструктура глобального информационного общества будет регулироваться на основе норм и принципов международного права, что позволит сбалансировать мировое развитие на основе активного использования преимуществ, предоставляемых информационно-коммуникационными технологиями.
