(Ермакова В. В.) («Информационное право», 2012, N 3)
РАЗВИТИЕ ИНФОРМАЦИОННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ В РАМКАХ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ: ОСНОВЫ ПРАВОВОЙ СТРАТЕГИИ
В. В. ЕРМАКОВА
Ермакова Валерия Валерьевна, главный государственный таможенный инспектор Главного управления информационных технологий ФТС России, кандидат экономических наук.
Рецензент — Рыльская М. А., начальник отдела исследования информационной безопасности в таможенном деле НИЦ РТА, доктор юридических наук, доцент.
В статье на основе исследований автора, изложенных в ряде статей, предлагается правовая стратегия развития информационного взаимодействия таможенных служб в рамках Содружества Независимых Государств.
Ключевые слова: Содружество Независимых Государств, информационное взаимодействие, пространство, система, Совет руководителей таможенных служб, Исполнительный комитет, правовая стратегия.
The article, based on the author’s research described in several articles, suggested the legal strategy for the development of information cooperation between customs services in the framework of the Commonwealth of Independent States.
Development of information interaction within the Commonwealth of Independent States: bases of legal strategy V. V. Ermakova
Key words: Commonwealth of Independent States, information interaction, space, system, Council of Heads of Customs Services, Executive committee, legal strategy.
Единым постоянно действующим исполнительным, административным и координирующим органом Содружества Независимых Государств (далее — СНГ) является Исполнительный комитет Содружества Независимых Государств (далее — ИК СНГ). Он обеспечивает организацию работы Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел, Экономического совета и других органов СНГ. Среди его основных направлений деятельности и функций нет таких, для обеспечения выполнения которых требуется оперативная информация, например, от таможенных служб или иных министерств и ведомств государств — участников СНГ. Это обстоятельство обусловило отсутствие заинтересованности ИК СНГ в создании межгосударственных информационных систем с его участием. Однако выполнение таможенными органами государств — участников СНГ своих функций требует организации обмена информацией. В одних случаях — это обмен информацией ежеквартально. К такому обмену относится обмен статистической информацией о взаимной торговле государств — участников СНГ <1>. Этот обмен осуществляется путем передачи информации на материальных носителях и по сети Интернет. Информация данного вида является открытой. Она публикуется в официальных изданиях и размещается в сети Интернет. В результате ее использования не наступает никаких юридических последствий, и в связи с этим ее защита не требуется. В других случаях — оперативный обмен информацией. К нему можно отнести реализацию Протокола об обмене предварительной информацией о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенные границы государств — участников Содружества Независимых Государств <2>. Передача такой информации требует специальных информационных систем и специальной защиты, так как она может быть использована в процессе таможенного оформления. Данная информация является юридически значимой. ——————————— <1> В настоящее время обмен данными таможенной статистики взаимной торговли осуществляется в соответствии с Протоколом о взаимодействии таможенных служб государств — участников Содружества Независимых Государств в сфере таможенной статистики взаимной торговли от 9 июня 2011 г. <2> Протокол об обмене предварительной информацией о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенные границы государств — участников Содружества Независимых Государств от 21 ноября 2008 г. // Сборник материалов Совета руководителей таможенных служб государств — участников Содружества Независимых Государств 2008 — 2009 гг. Т. 7 / Под ред. С. А. Коноваленко. М., 2010. С. 129 — 131.
Принцип принятия решений в рамках интеграционного объединения СНГ не способствует принятию решений всеми государствами — участниками СНГ, в случае если решение не является актуальным для всех. Таможенные службы решения Совета руководителей таможенных служб государств — участников Содружества Независимых Государств подписывают выборочно и стараются избегать подписания решений по ключевым вопросам, а также содержащих вопросы совместного финансирования мероприятий <3>. ——————————— <3> Воронцова Н. А. Правовые основы становления и функционирования межгосударственного механизма интеграционных процессов в Евразийском экономическом сообществе: Дис. … д-ра юрид. наук. М.: Московский государственный институт (университет) международных отношений Министерства иностранных дел Российской Федерации, 2004.
В результате недостижения договоренностей, например, вопросы совместного финансирования затрат на разработку, развитие и совершенствование единого программного обеспечения ввода и контроля таможенных деклараций; создания Таможенной единой автоматизированной информационной системы государств — участников СНГ; реализации Программы мероприятий по созданию единого информационного пространства таможенных служб государств — участников СНГ, по сути, так и не были решены. Каждый раз ставились сроки определения порядка совместного финансирования затрат, однако все работы в итоге проводились за счет средств таможенной службы Российской Федерации (затраты по разработке, развитию и совершенствованию единого программного обеспечения в 1995 г., опытно-конструкторская работа «Содружество» и т. д.) или предлагалось передавать готовое программное обеспечение на безвозмездной основе, что и делала таможенная служба Российской Федерации. В частности, Единый порядок взаимодействия таможенных служб государств — участников СНГ по вопросу разработки программного обеспечения рассматривал варианты передачи программных продуктов: на коммерческой основе, безвозмездной и другие виды договоренности. Дальше разработка вопроса совместного финансирования не проводилась. Организация экспериментального информационного обмена в рамках единого информационного пространства таможенных служб государств — участников СНГ в 2004 г. так и не началась ввиду отсутствия предложений от таможенных служб об участии в эксперименте с долевым его финансированием. Исполнительный комитет СНГ, имея среди своих задач задачу формирования общих информационных систем заинтересованных государств СНГ, также не принял участия ни в финансировании совместных проектов по становлению информационного взаимодействия в рамках государств — участников СНГ, ни в организации работ по формированию бюджета государств — участников СНГ в целях финансирования работ по организации информационного взаимодействия государств — участников СНГ. Проблема совместного долевого финансирования не решена и на сегодняшний день. Использование жестких норм принятия и исполнения решений, как это определено в Европейском союзе (далее — ЕС), в рамках СНГ недопустимо. Основываясь на этом, автор предлагает весь обмен информацией и все информационное взаимодействие в рамках СНГ строить на основе двусторонних договоренностей — на основе подписания сторонами двусторонних соглашений. При такой организации обмена информацией или информационного взаимодействия любые два государства подписывают двустороннее соглашение и начинают обмен информацией. Однако автор рекомендует использовать следующее правило. Если соглашение по реализации общего таможенного процесса, например таможенного транзита, уже подписано двумя другими государствами, то государства, подписывающие аналогичное соглашение, должны использовать правила информационного обмена или взаимодействия, которые применяются государствами, подписавшими такое соглашение ранее, или просто присоединиться к нему <4>. ——————————— <4> Проблемам концептуального подхода к созданию межгосударственных информационных систем, основанного на создании унифицированных систем по общим таможенным процессам с возможностью увеличения количества участников информационного обмена (взаимодействия) посвящена статья: Ермакова В. В. Информационное взаимодействие таможенных служб в рамках интеграционных объединений на пространстве СНГ // Закон и право. 2010. N 11. С. 95 — 98.
В случае если требуется информационное взаимодействие с использованием информационной системы, то государства, заключившие соглашение, создают ее. Вначале в создании системы будут участвовать два государства, а затем после подписания аналогичных соглашений возможно присоединение к ней (к процессу создания, если она еще не создана и к информационному взаимодействию, организованному посредством информационной системы, после того как она будет создана) иных участников взаимодействия. Предыдущий опыт становления информационного взаимодействия таможенных служб государств — участников СНГ можно условно разделить на три этапа: первый этап — разработка, развитие и совершенствование единого программного обеспечения ввода и контроля таможенных деклараций; второй этап — создание Таможенной единой автоматизированной информационной системы государств — участников СНГ; третий этап — создание единого информационного пространства таможенных служб государств — участников СНГ. Вне зависимости от этапа, по сути, была сделана попытка организации полномасштабного информационного взаимодействия по всем направлениям таможенной деятельности, создания единой автоматизированной информационной системы таможенных служб государств — участников СНГ. На современном этапе автор не поддерживает такой подход к созданию информационных систем <5>. ——————————— <5> О проблемах создания единой информационной системы и перспективах создании комплекса взаимосвязанных информационных систем автором было доложено на I международной научно-практической конференции «Информационные системы и технологии в таможенной сфере» 21 — 22 декабря 2009 г. в г. Баку. См.: О проблемах становления информационного взаимодействия государств — участников СНГ // Материалы I международной научно-практической конференции 21 — 22 декабря 2009 г. в г. Баку «Информационные системы и технологии в таможенной сфере». Баку, 2010. С. 42 — 44.
По мнению автора, во-первых, необходима реализация принципа поэтапности в организации информационного взаимодействия «от простого — к сложному». Вначале организация информационного взаимодействия должна быть осуществлена по какому-либо одному общему таможенному процессу <6>. После отработки всех нюансов организации взаимодействия на его примере, возможно, будет распространение опыта на другие общие таможенные процессы. Этапность должна определяться не по степени усложнения и масштабности информационного взаимодействия, а по пути наращивания количества общих таможенных процессов. Во-вторых, логично использовать положительный опыт ЕС <7> по организации информационного взаимодействия <8> и создавать комплекс взаимосвязанных электронных таможенных систем <9>, действующих на всей территории СНГ независимо от национальных таможенных систем <10>. В-третьих, право собственности на информационную систему не может быть распределенным, оно должно принадлежать одному «субъекту», который будет ее создавать, сопровождать, развивать и модернизировать, т. е. иметь финансовые средства и право принятия решений. В этом случае система будет развиваться в заданном направлении и удастся избежать принятия решений с использованием одной или несколькими таможенными службами государств — участников СНГ принципа неучастия или незаинтересованности. Иначе, как видно из предыдущего опыта, при коллективном владении информационной системой вопросы ее сопровождения, развития и модернизации, скорее всего, никогда не будут решены. ——————————— <6> Проблемы создания, развития и модернизации информационных систем по реализации отдельных таможенных информационных технологий проанализированы в статье: Кротов И. Е., Ермакова В. В. Об опыте внедрения информационных таможенных систем в Республике Корея // Вестник Российской таможенной академии. 2010. N 3. С. 24 — 30. <7> Кротов И. Е. Управление проектом «Электронная таможня» в Европейском союзе // Материалы I международной научно-практической конференции 21 — 22 декабря 2009 г. в г. Баку «Информационные системы и технологии в таможенной сфере». Баку, 2010. С. 81 — 82. <8> Ермакова В. В. Использование опыта применения информационных таможенных технологий Европейского союза при осуществлении таможенного оформления и контроля в Российской Федерации // Ученые записки Санкт-Петербургского филиала РТА. 2004. N 2 (22). С. 135 — 139. <9> Проблемы развития информационного пространства рассмотрены на примере информационного пространства Таможенного союза в статье: Ермакова В. В. Вопросы стратегии развития информационного пространства Таможенного союза на основе интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза // Право и государство: теория и практика. 2011. N 11. С. 140 — 146. <10> Проблемам формирования информационного пространства интеграционного союза посвящена статья: Ермакова В. В. О подходе к созданию информационного пространства Таможенного союза, сформированного в рамках ЕврАзЭС // Пробелы в российском законодательстве. 2011. N 3. С. 284 — 288.
По мнению автора, реализация Протокола об обмене предварительной информацией о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенные границы государств — участников СНГ, вначале на двусторонней основе, а затем и на многосторонней может стать первым общим таможенным процессом, по которому будет организовано информационное взаимодействие государств — участников СНГ. На современном этапе организация обмена предварительной информацией крайне необходима для каждой таможенной службы в отдельности и для всех, вместе взятых <11>. В связи с этим, может быть, удастся придать новый импульс процессу становления информационного взаимодействия государств — участников СНГ. ——————————— <11> Шипилов Д. Предварительное информирование о прибытии товаров, перемещаемых морским транспортом. Текущее состояние и перспективы // URL: http://www. alta. ru/faq. php? id=364.
Следующим общим таможенным процессом может стать контроль таможенного транзита. В настоящее время в рамках ЕврАзЭС создается Единая автоматизированная информационная система контроля таможенного транзита государств — членов Евразийского экономического сообщества, которая призвана его автоматизировать. После того как названная информационная система будет введена в эксплуатацию в рамках ЕврАзЭС, необходимо рассмотрение вопроса о присоединении к ней таможенных служб иных государств — участников СНГ. Создание информационной системы таможенных органов в рамках СНГ в соответствии с Порядком разработки, реализации и финансирования межгосударственных целевых программ Содружества Независимых Государств <12> автор считает невозможным или практически невозможным. Создание информационной системы по контролю таможенного транзита в рамках ЕврАзЭС в соответствии с аналогичным порядком <13> только в рамках иного интеграционного объединения тех же государств может занять более 12 лет <14>. В рамках СНГ намного больше проблемных областей в сфере разработки и реализации межгосударственных целевых программ, чем в рамках ЕврАзЭС (принцип принятия решений, необходимость согласования с большим количеством участников и т. д.). ——————————— <12> Решение Совета глав правительств Содружества Независимых Государств «О Порядке разработки, реализации и финансирования межгосударственных целевых программ Содружества Независимых Государств» вместе с «Порядком разработки, реализации и финансирования межгосударственных целевых программ Содружества Независимых Государств», «Системой программных мероприятий…», «Паспортом программы» принято в г. Чолпон-Ате 16 апреля 2004 г.) // Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 2004. N 1 (44). С. 165 — 175. <13> Решение Межгосударственного совета ЕврАзЭС от 19 декабря 2011 г. N 590 «О Порядке разработки и реализации межгосударственных целевых программ ЕврАзЭС» // URL: http:// www. economy. gov. by/ ru/ f_economic/ pravovaya_osnova/ normative-legal-acts-regulating-activities. <14> Создание единой автоматизированной информационной системы таможенных служб государств — членов ЕврАзЭС было поручено Межгосударственным советом ЕврАзЭС в сентябре 2002 г. Согласно решению Межгосударственного совета ЕврАзЭС от 19 ноября 2010 г. N 515 только одна из ее подсистем — ЕАИС КТТ ЕврАзЭС должна быть создана к концу 2014 г.
Автор предлагает следующий порядок разработки и создания информационных систем в рамках СНГ. Таможенными службами — инициаторами создания информационной системы, реализующей один общий таможенный процесс, готовится Предложение о разработке информационной системы (это могут быть две таможенные службы или больше) и направляется в Исполнительный комитет СНГ. Исполнительный комитет СНГ разрабатывает концепцию и программу создания информационной системы <15>. В этих целях он формирует специальное подразделение <16> по разработке, созданию и сопровождению информационной системы и экспертно-координационную группу <17> из специалистов заинтересованных министерств и ведомств государств — инициаторов создания системы. В состав специалистов заинтересованных министерств и ведомств должны войти представители от всех министерств и ведомств государств, с которыми необходимо согласование концепции и проекта программы создания информационной системы и перед которыми в каждом государстве данная группа будет отчитываться по результатам создания системы. Такой подход к разработке концепции и проекта программы позволит учесть все нюансы национальных законодательств государств — инициаторов разработки информационной системы и позволит избежать нескольких итераций согласования названных документов. Заседания экспертно-координационной группы должны проводиться по мере необходимости разработки документов, координации реализации мероприятий программы, подготовки отчетов и проведения отчетных мероприятий. Заседания в зависимости от видов предстоящих работ могут быть проведены как при личном присутствии специалистов, так и в виде видеоконференций. ——————————— <15> Проблемам распределения функций по созданию межгосударственных информационных систем посвящена статья: Ермакова В. В. Проблемы правового регулирования межгосударственного информационного обмена в СНГ // Информационное право. 2011. N 4. С. 21 — 25. <16> Проблемам координации работ по созданию информационной системы посредством создания в структуре наднационального органа специального подразделения посвящена статья: Ермакова В. В., Кротов И. Е. Система органов управления Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества // Бизнес в законе. 2011. N 3. С. 113 — 117. <17> Организационно-правовые проблемы разработки межгосударственных целевых программ отражены автором в статье: Ермакова В. В. Нормативное правовое регулирование разработки и реализации межгосударственных программ на пространстве СНГ // Пробелы в российском законодательстве. 2010. N 4. С. 324 — 328.
Разработанная экспертно-координационной группой концепция должна быть согласована с заинтересованными министерствами и ведомствами и одобрена правительствами государств — инициаторов разработки программы и внесена Исполнительным комитетом СНГ на рассмотрение Совета глав государств или Совета глав правительств СНГ для принятия соответствующих решений. После принятия решения о разработке программы по созданию информационной системы экспертно-координационная группа разрабатывает проект программы по созданию информационной системы. Исполнительный комитет СНГ согласовывает проект программы с соответствующими межгосударственными органами и правительствами государств — инициаторов разработки программы, получает одобрение последних и представляет на утверждение Совета глав государств или Совета глав правительств СНГ. Соответственно государства, не принимающие участия в создании информационной системы, используют принцип неучастия в рассмотрении вопроса. Координация реализации мероприятий программы осуществляется экспертно-координационной группой на основании контрактов или договоров, заключенных Исполнительным комитетом СНГ с исполнителями работ, определяемыми на конкурсной основе государствами — участниками программы, на территории которых будут осуществляться работы по выполнению программы. Программа не может быть рассчитана на срок более 2 — 3 лет. Программа реализуется согласно ежегодному графику реализации ее мероприятий. По результатам реализации мероприятий программы за текущий год составляется график на следующий год. Экспертно-координационная группа организует ведение учета и отчетности по реализации программы. Исполнительный комитет СНГ ежегодно докладывает итоги реализации программы в установленном порядке на заседании Совета глав правительств СНГ. При выявлении обстоятельств, требующих внесения изменений в программу, экспертно-координационная группа рассматривает их кардинальность и при их незначительности влияния на конечный результат принимает решение об их внесении. При выявлении обстоятельств, которые могут изменить конечный результат реализации программы, рассмотрение выносится на более высокий уровень. Вопросы собственности на компоненты создаваемой информационной системы регулируются предварительно заключенным соглашением между государствами — инициаторами создания информационной системы и Интеграционным комитетом СНГ. Названное соглашение должно содержать положения, позволяющие присоединение к нему любого государства — участника СНГ, пожелавшего присоединиться к создаваемой или созданной информационной системе, а также условия такого присоединения <18>. ——————————— <18> Проблемам пользования компонентами межгосударственных информационных систем, разработанных группой государств, которые в отношении их имеют права пользования и владения, государствами, не участвовавшими в их разработке, посвящена статья: Ермакова В. В. Правовые основы информационного взаимодействия государств — членов Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС // Информационное право. 2010. N 4. С. 26 — 30.
Межгосударственная информационная система по реализации общего таможенного процесса может по соглашению государств — участников информационного обмена или взаимодействия позволять осуществление информационного обмена электронными документами, как заверенными электронно-цифровой подписью, так и не заверенными <19>. Данный аспект закрепляется положениями соответствующего двустороннего соглашения государств — участников информационного обмена или взаимодействия. ——————————— <19> Проблемам юридической силы электронных документов, имеющих обращение в межгосударственных информационных системах таможенных служб, посвящена статья: Ермакова В. В. Вопросы правового регулирования электронного документооборота в информационных системах таможенных органов // Бизнес в законе. 2010. N 5. С. 39 — 42.
Эксплуатация, развитие и модернизация информационной системы по реализации общего таможенного процесса вне зависимости от количества государств — участников разработки такой системы должна осуществляться специально созданным для этих целей подразделением в структуре Интеграционного комитета СНГ. Вопросы разработки и согласования необходимых нормативных правовых актов, обеспечивающих дальнейший жизненный цикл информационной системы, остаются в сфере компетенции экспертно-координационной группы. В целях создания информационных систем в рамках СНГ должен быть разработан Порядок работы (компетенции и полномочия) экспертно-координационной группы по разработке информационной системы. Предложенные автором основы правовой стратегии развития информационного взаимодействия в рамках СНГ, базирующиеся на организации информационного обмена на двухсторонней основе по одному общему процессу государств (вначале по обмену предварительной информацией о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенные границы государств — участников СНГ) с постепенным добавлением новых общих процессов и увеличением участников информационного обмена, позволит сдвинуть с места процесс становления информационного взаимодействия государств — участников СНГ и создания единого информационного пространства его таможенных служб.
