(Ермакова В. В.) («Информационное право», 2010, N 4)
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИНФОРМАЦИОННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВ — ЧЛЕНОВ ТАМОЖЕННОГО СОЮЗА В РАМКАХ ЕВРАЗЭС
В. В. ЕРМАКОВА
Ермакова Валерия Валерьевна, главный государственный таможенный инспектор Главного управления информационных технологий Федеральной таможенной службы (ФТС России), кандидат экономических наук.
Рецензент — доктор юридических наук Рыльская М. А.
В статье рассмотрены нормативные правовые основы осуществления информационного взаимодействия таможенных служб Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан в рамках Таможенного союза. Сформулированы предложения по совершенствованию нормативного правового регулирования вопросов владения и пользования компонентами межгосударственных информационных систем.
Ключевые слова: Таможенный союз, информационное взаимодействие, Комиссия Таможенного союза, единая автоматизированная система таможенных органов, Интегрированная информационная система внешней и взаимной торговли Таможенного союза (ИИСВВТ), временная технология.
Legal Fundamentals of Informational Influence of the States — Members of the Customs Union within the Frames of the EurAsEC V. V. Ermakova
In article standard legal bases of realization of information interaction of customs services of the Russian Federation, Byelorussia and Republic Kazakhstan within the limits of the Customs union are considered. The author gives offers on perfection of standard legal regulation of questions of possession and using components of interstate information systems.
Key words: the customs union, information interaction, the Commission of the customs union, the uniform automated system of the customs bodies, the Integrated information system of external and mutual trade of the customs union (IISEMT), temporary technology.
Таможенный союз, как этап интеграционного объединения, предполагает создание развитой системы межгосударственных органов, которые координируют проведение согласованной внешней политики <1>. Межгосударственным органам для исполнения полномочий по регулированию внешней торговли требуется информация от различных министерств и ведомств, входящих в таможенный союз государств. Для этой цели между межгосударственными органами и министерствами и ведомствами государств — членов Таможенного союза необходима организация информационного взаимодействия. Однако следует отметить, что между некоторыми министерствами и ведомствами государств — членов таможенного союза уже могут существовать определенные информационные обмены (взаимодействия). В этих условиях встает вопрос определения концепции дальнейшего развития информационного взаимодействия между министерствами и ведомствами государств — членов Таможенного союза с включением в него межгосударственных органов и создания нормативных правовых основ его осуществления. ——————————— <1> Воронцова Н. А. Правовые основы создания и функционирования межгосударственного механизма интеграционных процессов в Евразийском экономическом сообществе: Монография. М.: РИО РТА, 2003. С. 13.
Рассмотрим нормативное правовое регулирование текущего состояния информационного взаимодействия государств — членов Таможенного союза, сформированного в рамках Евразийского экономического сообщества. К формированию Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества (далее — ЕврАзЭС) Российская Федерация, Республика Беларусь и Республика Казахстан перешли в 2007 г., подписав соответствующий Договор <2> и утвердив План действий <3> (далее — План). ——————————— <2> Договор о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза (г. Душанбе, 06.10.2007) // Сборник базовых документов Евразийского экономического сообщества. 2-е изд. М.: Интеграционный комитет Евразийского экономического сообщества. 2008, С. 447 — 450. <3> План действий по формированию Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества (утвержден Решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС (высшего органа Таможенного союза) от 6 октября 2007 г. N 1) // Сборник базовых документов Евразийского экономического сообщества. 2-е изд. М.: Интеграционный комитет Евразийского экономического сообщества. 2008, С. 457 — 461.
Согласно п. 5.6 Плана деятельность таможенных служб Российской Федерации Республики Беларусь и Республики Казахстан в рамках Таможенного союза должна была обеспечивать введенная в эксплуатацию в 2009 г. единая автоматизированная система таможенных органов. В феврале 2009 г. в ходе рассмотрения состояния дел в сфере разработки и реализации межгосударственных и национальных программ создания информационных автоматизированных систем таможенных органов государств — членов Таможенного союза Комиссией Таможенного союза (далее — Комиссия) было принято решение <4> о подготовке предложений по реализации п. 5.6 Плана о введении единой автоматизированной информационной системы таможенных органов и предложений по ускорению создания интегрированной автоматизированной информационной системы таможенных органов государств, формирующих Таможенный союз. ——————————— <4> Решение Комиссии Таможенного союза от 26 февраля 2009 г. N 21 «О состоянии дел в сфере разработки и реализации межгосударственных и национальных программ создания информационных автоматизированных систем таможенных органов Сторон». URL: http:// www. tsouz. ru/ KTS/ meeting2/ Pages/ default. aspx (дата обращения: 26 сентября 2010 г.).
Во исполнение этого решения был проведен анализ состояния дел в сфере разработки и реализации межгосударственных и национальных программ создания информационных автоматизированных систем таможенных, налоговых и иных контролирующих органов государств — членов Таможенного союза и развития национальных информационных систем, направленных на информатизацию внешней и взаимной торговли и состояния дел по созданию единой автоматизированной системы таможенных органов. Он показал следующее. В рамках ЕврАзЭС осуществляются мероприятия, связанные с планированием разработки ряда информационных систем в соответствии с отдельными проектами Межгосударственных целевых программ ЕврАзЭС, непосредственно или косвенно связанных с регулированием внешней торговли <5>. ——————————— <5> В настоящее время на различных стадиях разработки находится более 15 программ, предусматривающих создание информационных систем в рамках ЕврАзЭС.
С 1 января 2006 г. функционирует единая автоматизированная информационная система Таможенного комитета Союзного государства Беларуси и России, выполняющая функции информационного обеспечения таможенных служб двух государств. В конце 2010 г. заканчивается реализация программы Союзного государства «Реализация информационных технологий общих таможенных процессов на территориях государств — участников Союзного государства» на 2008 — 2010 гг. В 2007 — 2008 гг. усилия таможенных служб были сосредоточены на разработке и согласовании инициативного предложения, концепции и проекта Межгосударственной целевой программы по созданию автоматизированной системы контроля таможенного транзита государств — членов ЕврАзЭС <6>, которая должна была стать частью единой автоматизированной информационной системы таможенных органов. В начале 2009 г. руководители таможенных служб Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан представили информацию по вопросу разработки и создания единой автоматизированной информационной системы таможенных органов, из которой следовало, что ее создание в поставленные сроки в соответствии с Порядком разработки и реализации межгосударственных целевых программ Евразийского экономического сообщества невозможно. ——————————— <6> Реализация программы предполагается в 2012 — 2014 гг. По состоянию на 1 сентября 2010 г. проект программы не утвержден.
Государственный таможенный комитет Республики Беларусь внедряет автоматизированную систему электронного декларирования в рамках государственной программы «Электронная Беларусь». ФТС России реализует (при поддержке Всемирного банка) проект «Модернизация информационной системы таможенных органов». В 2008 г. начата реализация аналогичного проекта таможенной службой Республики Казахстан. В России ведутся работы, связанные с созданием Межведомственной интегрированной автоматизированной информационной системой федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации (МИАИС). Аналогичные системы разрабатываются в Республике Беларусь и Республике Казахстан. Из полученного анализа следует, что создание информационных систем требует координации, а это свидетельствует о необходимости разработки концепции дальнейшего развития информатизации внешней и взаимной торговли государств — членов Таможенного союза. Исходя из этого Комиссией принимается решение о необходимости разработки проекта Комплекса мероприятий по созданию интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли и разработки его плана-графика <7>. В июне 2009 г. в соответствии с очередным решением Комиссии данный Комплекс мероприятий приобретает вид Концепции создания интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли <8> (далее — Концепция Информационной системы Таможенного союза), которая должна содержать в том числе этапы, мероприятия, сроки, предполагаемые источники финансирования <9>. ——————————— <7> Решение Комиссии Таможенного союза от 29 мая 2009 г. N 49 «О разработке Комплекса мероприятий по созданию интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли». URL: http:// www. tsouz. ru/ KTS/ meeting5/ Pages/ default. aspx (дата обращения: 26 сентября 2010 г.). <8> Решение Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества (высшего органа Таможенного союза) на уровне глав государств N 22 от 27 ноября 2009 г. «Об Интегрированной информационной системе внешней и взаимной торговли таможенного союза» вместе с Концепцией создания Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли // URL: http:// www. tsouz. ru/ MGS/ Pages/ mgs091127_gg. aspx (дата обращения: 26 сентября 2010 г.). <9> Решения Комиссии Таможенного союза от 25 июня 2009 г. N 61 «О разработке Комплекса мероприятий по созданию интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли». URL: http:// www. tsouz. ru/ KTS/ meeting6/ Pages/ default. aspx (дата обращения: 26 сентября 2010 г.).
Разработанная концепция включает в себя цели, задачи, подходы и принципы создания информационной системы и правовые основы интеграции национальных информационных систем контролирующих органов государств — членов Таможенного союза и поддержки функционирования и эксплуатации национальных интеграционных сегментов. Информационная система Таможенного союза предполагает наличие центрального узла Комиссии и территориально распределенных национальных информационных ресурсов и систем контролирующих органов, объединенных интеграционными сегментами. Она призвана обеспечить формирование и использование нормативно-справочной информации Комиссии и Таможенного союза; сбор и обработку информации, предназначенной для обеспечения деятельности Комиссии и реализацию «общих процессов Таможенного союза» по направлениям государственного контроля в области внешней и взаимной торговли. Унификацию организационных и технических решений по созданию и развитию Информационной системы Таможенного союза и ее компонент, обеспечение необходимого уровня защиты информации планируется осуществить путем разработки соответствующих технологических нормативных правовых актов. Правовые положения, определяющие полномочия и распределение функций по созданию Информационной системы Таможенного союза между Комиссией, ее Секретариатом и государствами — членами Таможенного союза, содержит Соглашение о создании, функционировании и развитии интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза (далее — Соглашение о создании Информационной системы Таможенного союза) <10>. ——————————— <10> Соглашение о создании, функционировании и развитии Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза. URL: http:// www. tsouz. ru/ KTS/ meeting10/ Pages/ kts10_121.aspx (дата обращения: 19.09.2010).
Согласно ему Комиссия нормативно закреплена как собственник интеграционного сегмента и своих информационных систем и ресурсов, а за государствами — членами Таможенного союза нормативно закреплены равные права на их использование. Право собственника (который осуществляет права и несет обязанности по созданию, обеспечению функционирования и развития) национального интеграционного сегмента принадлежит каждому государству — члену Таможенного союза соответственно. Согласно этому соглашению Секретариат имеет право представлять Комиссию и осуществлять координацию работ по созданию Информационной системы Таможенного союза, а также обеспечению ее функционирования и развития; выступать в качестве заказчика товаров (работ, услуг) и приобретать имущественные права в отношении ее составляющих, собственником которых является Комиссия; организовывать разработку проектов технологических документов, проектирование, разработку, внедрение, прием результатов работ и дальнейшее сопровождение ее составляющих, принадлежащих Комиссии. Кроме того, названное Соглашение содержит нормативные положения относительно финансирования создания, развития и функционирования, составляющих Информационной системы Таможенного союза, являющихся собственностью Комиссии и национальных информационных ресурсов и систем государственных органов государств — членов Таможенного союза, регулирующих внешнюю и взаимную торговлю, и их интеграционных сегментов. Нормативные правовые основы формирования общего подхода к применению электронных документов и применению единых правил электронного документооборота при осуществлении внешней и взаимной торговле на единой таможенной территории Таможенного союза закреплены в Соглашении о применении информационных технологий при обмене электронными документами во внешней и взаимной торговле на таможенной территории Таможенного союза (далее — Соглашение о применении информационных технологий) <11>. ——————————— <11> Распоряжение Правительства РФ от 13.05.2010 N 722-р «О подписании Соглашения о применении информационных технологий при обмене электронными документами во внешней и взаимной торговле на единой таможенной территории Таможенного союза» // Собрание законодательства РФ. 17.05.2010. N 20. Ст. 2523.
Таким образом, вопросы нормативного правового регулирования создания, функционирования, развития Информационной системы Таможенного союза и использования электронных документов во внешней и взаимной торговле на единой таможенной территории Таможенного союза урегулированы. Однако в связи с тем, что создание Информационной системы Таможенного союза требует значительных временных затрат, а отмена с 1 июля 2010 г. таможенного оформления на казахстанско-российской границе требует организации контроля общих таможенных процессов на территориях трех государств, Комиссией было принято решение: «Просить Стороны обеспечить в первоочередном порядке организацию информационного взаимодействия таможенных служб при контроле… общих таможенных процессов государств — членов Таможенного союза.» <12>. ——————————— <12> Решение Комиссии Таможенного союза от 27 января 2010 г. N 159 «О мерах по обеспечению отмены таможенного оформления на казахстанско-российской границе с 1 июля 2010 года при сохранении таможенного контроля в сроки, указанные в Этапах и сроках формирования единой таможенной территории таможенного союза». URL: http:// www. tsouz. ru/ KTS/ KTS_13/ Pages/ Reshenie_159.aspx (дата обращения: 26 сентября 2010 г.).
Во исполнение этого решения руководителями таможенных органов государств — членов Таможенного союза была согласована Временная технология информационного взаимодействия таможенных органов государств — членов Таможенного союза при контроле за перевозками товаров по таможенной территории Таможенного союза в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита, и утверждены План реализации Временной технологии информационного взаимодействия, Временная схема информационного взаимодействия таможенных служб государств-участников Таможенного союза (далее — Временная схема информационного взаимодействия), Временная техническая схема организации информационного обмена в рамках Таможенного союза на 2010 г. <13>, и подписаны «Технические условия информационного взаимодействия между ФТС России, Государственным таможенным комитетом Республики Беларусь и Комитетом таможенного контроля Министерства финансов Республики Казахстан в части реализации Процесса контроля за перевозками товаров в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита». ——————————— <13> Решение Комиссии Таможенного союза от 16 апреля 2010 г. N 218 «Об организации информационного взаимодействия таможенных органов государств — членов Таможенного союза». URL: http:// www. tsouz. ru/ KTS/ KTS15/ Pages/ R_218.aspx (дата обращения: 26 сентября 2010 г.).
Таким образом, была создана правовая основа осуществления информационного обмена между таможенными службами государств — членов Таможенного союза. Временная технология информационного взаимодействия в своей основе имеет технологические решения, полученные в результате реализации программы Союзного государства «Создание единой автоматизированной информационной системы Таможенного комитета Союзного государства на 2003 — 2005 годы» (далее — Информационная система Таможенного комитета Союзного государства). Иными словами, компоненты Информационной системы Таможенного комитета Союзного государства будут использованы таможенными службами трех государств при обеспечении их информационного взаимодействия на период до создания Информационной системы Таможенного союза и автоматизированной системы контроля таможенного транзита государств — членов ЕврАзЭС. Компоненты Информационной системы Таможенного комитета Союзного государства разрабатывались при долевом финансировании Российской Федерации и Республики Беларусь, и, соответственно, права владения и пользования принадлежат только им. Однако в информационный обмен включается и таможенная служба Республики Казахстан. Рассмотрим, каким образом будут соблюдаться права владения и пользования при осуществлении информационного обмена с таможенной службой Республики Казахстан. В соответствии с Временной схемой информационного взаимодействия интеграционные компоненты Информационной системы Таможенного комитета Союзного государства, обеспечивающие информационное взаимодействие с таможенной службой Республики Казахстан, установлены в Представительстве таможенной службы Российской Федерации при таможенной службе Республики Казахстан. Из этого следует, что фактически права пользования и владения интеграционными компонентами Информационной системы Таможенного комитета Союзного государства не нарушены и обмен с таможенной службой Республики Казахстан организован. По мнению И. Л. Бачило, такое решение вопроса в сфере прав собственности на компоненты межгосударственной информационной системы является не вполне корректным <14>. ——————————— <14> Бачило И. Л. Право собственности на информационные ресурсы // Информационные ресурсы России. 2001. N 2. С. 29 — 33.
Сложившаяся практика такова, что права пользования и владения на создаваемые компоненты межгосударственных информационных систем распределяются в соответствии с их финансированием государствами — участниками проектов и определяются в соответствующих межгосударственных программах. Это верно, если смотреть со стороны финансирования создания компонент межгосударственных информационных систем. Однако при возникновении необходимости присоединения к межгосударственному информационному обмену, а точнее, к межгосударственной информационной системе еще одного участника информационного взаимодействия, как в нашем случае, встает вопрос отсутствия у него прав пользования и владения на компоненты системы. Вопрос может быть решен либо путем разработки еще одной аналогичной системы, но уже при участии в финансировании нового участника информационного обмена, что может привести к абсурду из-за нагромождения информационных систем, реализующих одни и те же процессы, но в рамках разных объединений государств, либо путем наделения его каким-либо образом правами пользования в отношении компонент уже существующей информационной системы. В соглашении о создании Информационной системы Таможенного союза содержится положение относительно прав пользования Сторонами составляющих названной системы, в отношении которых Комиссия осуществляет права и несет обязанности собственника. Это положение было бы универсальным, если бы под Сторонами понимались все члены Таможенного союза — и настоящие, и будущие. Однако в преамбуле Стороны перечислены — ими являются правительства Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации. Присоединение к Таможенному союзу еще одного участника поставит также вопрос относительно прав использования им составляющих Информационной системы Таможенного союза. На наш взгляд, решение данного вопроса видится в разработке рамочного международного договора. Он должен содержать положения, согласно которым компоненты межгосударственной информационной системы, разработанные группой государств, которые в отношении их имеют права пользования и владения, могут также предоставляться в пользование таможенным службам других государств, не участвовавших в разработке названной системы и не имеющих прав пользования и владения, при организации информационного взаимодействия с ними. Иными словами, такие положения должны позволять присоединяться к уже существующим межгосударственным информационным системам новым участникам информационного обмена (взаимодействия). Это позволит решить вопрос использования таможенной службой Республики Казахстан компонента Информационной системы Таможенного комитета Союзного государства. Информационная система Таможенного комитета Союзного государства в своем составе содержит шесть подсистем, реализующих совместные технологии информационного взаимодействия по ключевым направлениям таможенного администрирования. Исходя из того, что присоединение нового участника к информационному обмену (взаимодействию) может потребоваться не по всем направлениям таможенного администрирования, а также разным подсистемам может потребоваться модернизация не одновременно, то логично предложить выделить каждую подсистему в отдельную межгосударственную информационную систему. Тогда одна межгосударственная информационная система будет реализовывать один общий таможенный процесс. Положения же предложенного автором международного договора позволят наращивать количество участников информационного обмена (взаимодействия) в соответствии с возникшей потребностью, не нарушая прав владения и пользования компонентами информационной системы. Такой концептуальный подход к развитию информационного обмена и взаимодействия позволит исключить дублирование работ в рамках разных интеграционных объединений. Таким образом, автоматизированная система контроля таможенного транзита государств — членов ЕврАзЭС может разрабатываться как отдельная система, реализующая один общий таможенный процесс, а не являться частью единой автоматизированной информационной системы таможенных органов. Предложенный международный договор создаст правовую основу для присоединения в дальнейшем к информационному обмену (взаимодействию), организованному названной системой контроля таможенного транзита, и таможенных служб иных государств — членов СНГ. Аналогично создание Межведомственной интегрированной автоматизированной информационной системой федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, и соответствующие проекты Республики Беларусь и Республики Казахстан могут быть объединены в один проект и разрабатываться как компоненты одной системы, также реализующей общий таможенный процесс на границе Таможенного союза.
