А. Михайлов, помощник Новгородского прокурора по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях.
Необходимость соблюдения прав человека и гражданина ни у кого не вызывает сомнения. Дискуссия на эту тему в большинстве случаев сводится к спору о приоритете интересов личности над интересами государства, и наоборот. Но государство, помимо всего прочего, защищает как интересы отдельных граждан, так и интересы общества в целом. Поэтому зачастую трудно расставить приоритеты.
В этой связи показательно предвзятое освещение в средствах массовой информации Постановления Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре от 18 февраля 2000 г. Согласно этому пункту прокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять последние кому бы то ни было для ознакомления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством.
В резолютивной части Постановления Конституционный Суд, с одной стороны, признает этот пункт не соответствующим Конституции РФ, поскольку органы прокуратуры не вправе во всех без исключения случаях отказывать в предоставлении гражданину возможности ознакомиться с материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (иначе это было бы равносильно отрицанию конституционной нормы, зафиксированной в ч. 2 ст. 24). С другой стороны, Конституционный Суд указывает, что п. 2 ст. 5 не противоречит Конституции РФ, поскольку является гарантией независимости деятельности прокуратуры.
Это постановление неоднократно находило отражение в ряде передач, где в рубрике «Советы адвоката» с безапелляционностью утверждалось, что Конституционный Суд признал п. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре не соответствующим Конституции и что прокурор, ведущий прокурорскую проверку в отношении гражданина, должен знакомить последнего с материалами проверки, не дожидаясь ее окончания. Таким образом, из двоякого толкования было выбрано то, что выгодно гражданам, в отношении которых ведется проверка.
Между тем, вынося Постановление, Конституционный Суд исходил из потребности защиты и частных, и публичных интересов.
Согласно ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ права граждан могут быть ограничены исключительно федеральным законом. Причем законодатель обязан гарантировать соразмерность такого ограничения конституционно признаваемым целям его введения. Из этого требования следует, что в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения доступа к государственной информации, законодатель не может использовать способы регулирования, которые посягали бы на существо этого права.
Публичные интересы, перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод только в том случае, когда эти ограничения адекватны социально необходимому результату. Основанием для ограничения прав и свобод не может служить цель одной только рациональной организации деятельности органов власти.
Информация, доступ к которой не ограничен законом, в силу прямого действия ч. 2 ст. 24 Конституции РФ должна быть доступна гражданину.
Отсутствие закрепленных законом оснований, по которым государственные органы были бы вправе отказать гражданину в ознакомлении с непосредственно затрагивающими его права и свободы сведениями, исключает возможность проверки в судебном порядке законности самого отказа. Это ведет к нарушению не только конституционного права на доступ к информации, но и конституционного права на судебную защиту.
Поэтому можно констатировать, что выяснение приоритета прав отдельного человека перед государством ведет в тупик: праву одного человека государство всегда может противопоставить право другого человека. Нормы Конституции устанавливают баланс интересов между правом гражданина свободно искать и получать информацию и заинтересованностью других субъектов права в неразглашении информации, поскольку последнее может нанести им ущерб, затронет их права и законные интересы. Возникающие проблемы могут быть решены только при условии выбора критерия, который выражал бы насущный общественный интерес.
Обеспечение правового режима свободы информации предполагает решение вопроса о «прозрачности» деятельности государственных и частных организаций — т. е. вопроса о доступе к информации, имеющейся в этих организациях.
Всеобщая информированность позволяет обходиться меньшим правоохранительным аппаратом, добиваясь при этом снижения числа правонарушений. При таком подходе каждый гражданин становится в некотором роде полицейским, способным самостоятельно, без помощи государства отыскивать в открытой для доступа информации свидетельства недостойного поведения потенциальных контрагентов. Акционерное ли это общество или президентская администрация, партия или религиозная секта — деятельность любой организации в информационном обществе должна быть для граждан «прозрачной» в пределах, ограниченных законом. Мировая тенденция имеет направленность к максимальному раскрытию публичной информации при максимальной закрытости частной. Проведение четкой границы между этими двумя типами информации не представляется возможным, поскольку организацию составляет коллектив конкретных людей. Например, частной или публичной информацией является биография лидера секты?
Выделяют две концепции построения национальной системы сбора и распространения раскрываемой информации. Первая основана на принципе детального раскрытия, когда структура информации, которую обязана сообщить о себе организация, нормативно утверждается изначально (американская система, основой которой является Акт о свободе информации 1966 г.); вторая — на принципе «полного и справедливого» раскрытия информации. При этом подразумевается, что организация сама определяет, какая информация может заинтересовать общество, и добровольно и своевременно ее предоставляет (такой подход заложен в проекте федерального закона «О праве на информацию», принятом Государственной Думой в первом чтении).
Конституция России (ч. 2 ст. 24) с достаточной определенностью закрепила только право доступа гражданина к государственной информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. В ч. 3 ст. 15 установлено, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Таким образом, в действующей Конституции речь идет только о доступе к информации государственных организаций. Однако перед обязанностью раскрывать информацию государственные и частные организации должны быть равны: решения руководящих лиц всех этих организаций затрагивают интересы многих граждан. По мере общественного развития информация частных коммерческих и некоммерческих организаций должна раскрываться в силу переноса акцента с внешнего государственного регулирования потенциальной возможности обмана одних граждан другими — на саморегулирование. Любой гражданин должен иметь возможность узнать, куда пошли деньги, собранные религиозной организацией «на храм», какие мероприятия финансируются из кассы политической партии и как используются инвестиции в акционерное общество.
Упоминаемое в ст. 15 Конституции понятие «публикации» уже понятия «раскрытие информации», которое означает обеспечение возможности нахождения конкретной информации, а также публичного и свободного доступа к ней в регламентированное время и с регламентированной стоимостью.
Нормативное определение понятия «раскрытие информации» дано в ст. 30 Федерального закона «О рынке ценных бумаг». Согласно ему, под раскрытием информации понимается обеспечение ее доступности всем заинтересованным в этом лицам независимо от целей получения данной информации по процедуре, гарантирующей ее нахождение и получение.
