(Зыкова И. В.) («Законодательство и экономика», N 11, 2001)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «О ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ»: НАДЕЖДЫ И РЕАЛЬНОСТЬ
И. В. ЗЫКОВА
И. В. Зыкова, юрисконсульт ООО «Статус — XXI», аспирантка Московского военного института Федеральной пограничной службы России.
13 июля 2001 г. Государственной Думой был принят, 20 июля одобрен Советом Федерации и 8 августа подписан Президентом долгожданный Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц» <*> N 129-ФЗ. Его издание было предусмотрено еще шесть лет назад п. 1 ст. 51 ГК РФ, в то время как необходимость жесткого правового регулирования данной сферы общественных отношений остро ощущается специалистами, работающими в этой сфере. ——————————— <*> Российская газета. 2001. 10 авг.
Процесс разработки и принятия Закона был долгим и трудным. Первая попытка была предпринята еще в 1995 г., в декабре того же года он был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации, но отклонен Президентом. Основаниями отклонения законопроекта послужили декларативность его характера, внутренние противоречия содержащихся в нем норм, и их несоответствие Основному закону — Конституции Российской Федерации. После этого в течение четырех лет велась кропотливая работа по доработке для внесения на повторное рассмотрение Государственной Думы нового варианта Закона. Несмотря на многолетний труд высококвалифицированных юристов и экспертов в области регистрации юридических лиц, проект был снят с рассмотрения. Спустя некоторое время работа по подготовке законодательного акта о государственной регистрации юридических лиц была начата заново и на этот раз закончилась успешно. Анализируя Закон о государственной регистрации, следует отметить четкость и лаконичность содержащихся в нем норм. Вместе с тем возложенных на него надежд он не оправдал. Специалистам, работающим в области регистрации юридических лиц, был необходим нормативно-правовой акт, четко определяющий: 1. Единый орган, осуществляющий деятельность в области государственной регистрации юридических лиц. Говоря об этом, следует отметить, что в настоящий момент регистрирующих органов множество: Министерство юстиции Российской Федерации регистрирует общественные и религиозные объединения, действующие на территории Российской Федерации или за ее пределами; органы юстиции в субъектах Российской Федерации регистрируют общественные и религиозные объединения, действующие на территории одного или нескольких (менее половины) субъектов Российской Федерации <*>; Министерство по делам печати, телерадиовещанию и средств массовых коммуникаций (средства массовой информации) <**>; Центральный банк Российской Федерации (кредитные организации) <***>; Государственная регистрационная палата при Министерстве юстиции Российской Федерации (предприятия с иностранными инвестициями нефтегазодобывающей, нефтегазоперерабатывающей и угледобывающей отраслей, независимо от величины уставного капитала, предприятия с иностранными инвестициями, объем которых превышает 100 тысяч рублей); регистрационные палаты, созданные администрациями субъектов Российской Федерации или специальные подразделения в администрациях субъектов Российской Федерации (остальные юридические лица на территории Российской Федерации); ——————————— <*> Статья 21 Федерального закона «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями). <**> Статья 8 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. (с последующими изменениями и дополнениями). <***> Статья 12 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» от 2 декабря 1990 г. (с последующими изменениями и дополнениями).
2. Единый порядок государственной регистрации независимо от региона и объекта регистрации. Сейчас перечень предоставляемых для государственной регистрации документов различен, причем не только на территории разных субъектов, но даже в пределах одного субъекта. Так, наряду со «стандартным» пакетом документов в одном филиале Московской регистрационной Палаты потребуют документы, подтверждающие адрес места нахождения организации <*>, в другом — сведения об учредителях на отдельном листе. ——————————— <*> Что, кстати, противоречит нормам действующего законодательства (п. 4 Положения «О порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности», утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 8 июля 1994 г. N 1482).
Все это «разнообразие» означает потерю времени, а следовательно, в условиях рыночной экономики — и потерю денег. Именно длительность процедуры создания и приводит к появлению так называемых «готовых компаний» — весьма удобной вещи для делового человека, которому срочно нужно заключать контракты и переводить деньги (то есть нужна печать и разблокированный расчетный счет). Готовая компания — организация, прошедшая все этапы, предусмотренные действующим законодательством для начала полноценного осуществления своей деятельности, т. е. полностью готовая к «использованию». «Изготовлением» компаний занимаются специализированные юридические организации. В современной деловой жизни России существуют две разновидности названных компаний. Первая — организация, рассчитанная на непосредственную работу, когда необходимость ее «приобретения» вызвана жестким временным ограничением. Первоначально учредителем в такой организации является сотрудник юридической компании, непосредственно «изготавливающий» подобные компании, или юридическое лицо, а после «продажи» производится смена учредителей. Вторая разновидность представляет собой организацию, не рассчитанную на длительное существование, предназначенную для проведения каких-либо счетов или операций. Учредителем и руководителем здесь выступают, как правило, подставные лица. «Готовые компании» наносят значительный ущерб государственному механизму, регулирующему вопросы регистрации и деятельности юридических лиц. Ведь, когда предприниматель подбирает себе организацию для осуществления необходимой деятельности, у него есть определенные пожелания относительно названия организации, видов осуществляемой деятельности, налоговой инспекции, в которой она состоит на учете, и т. д. Совершенно логично, что в такой ситуации фирмы, занимающиеся «готовками», имеют в «ассортименте» не один десяток их, а то и не одну сотню. В свою очередь, это приводит к появлению большого количества юридических лиц, значительная часть которых находится в «замороженном» (недействующем) состоянии и ждет своего часа. Тем не менее работа по их регистрации, учету, контролю государственными органами ведется, а это, разумеется, приводит к очередям и еще больше затягивает и без того длительную процедуру создания юридического лица. К сожалению, обозначенные проблемы принятый Закон не решает. Определение органа, осуществляющего государственную регистрацию юридических лиц, в ст. 2 Закона расплывчато — указывается на то, что регистрация «осуществляется органом исполнительной власти», без уточнения, каким именно. «Государственная регистрация осуществляется федеральным органом исполнительной власти (далее — регистрирующий орган), уполномоченным в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». Более того, ст. 10 Закона содержит положение, в соответствии с которым федеральными законами может быть установлен специальный порядок регистрации отдельных видов юридических лиц. Таким образом, мы возвращаемся к прежнему наличию множественности регистрирующих органов (а точнее — остаемся с ним). Одновременно с этим п. п. 1, 2 ст. 26 Закона явно свидетельствуют о намерении законодателя все-таки создать единый регистрирующий орган. Остается только надеяться на то, что до вступления Закона в силу, то есть до 1 июля 2002 г. (п. 1 ст. 27), Правительством Российской Федерации будет принят нормативный акт, более четко определяющий данный вопрос. Что же касается самой процедуры регистрации, то здесь возникает еще больше спорных моментов. Пункт 1 ст. 8 Закона устанавливает максимальный срок для государственной регистрации: пять рабочих дней с момента подачи документов в регистрирующий орган. Отметим, что сейчас установлен трехдневный срок <*>, хотя на практике получается до шести рабочих дней со дня подачи документов. ——————————— <*> П. 5 Положения «О порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности», утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 8 июля 1994 г. N 1482.
Существенным нововведением Закона является положение о нотариальном удостоверении подписи на заявлении о государственной регистрации юридического лица (п. 1 ст. 9). Форма заявления о государственной регистрации будет утверждена Правительством Российской Федерации. Законом установлено, что в заявлении должно быть подтверждено, что представленные учредительные документы соответствуют установленным требованиям законодательства, содержащиеся в документах сведения достоверны, а при создании юридического лица соблюден установленный порядок. Смысл этого новшества неясен. Аналогичное положение существует, например, в Великобритании, но это вызвано другой спецификой процедуры регистрации. В частности, форма и содержание предоставленных на регистрацию документов не проверяется, процедура регистрации максимально упрощена и основана на доверии. Однако регистратором регулярно проводятся выборочные проверки документов зарегистрированных юридических лиц, и при выявлении несоответствий в отношении такого юридического лица начинается процедура исключения из Единого реестра. Поскольку учредители расформированной компании по английскому законодательству не вправе учреждать другие компании, к подготовке документов они относятся очень ответственно. Видимо, российский законодатель решил частично позаимствовать этот порядок. Так, в соответствии с п. 1 ст. 23 Закона отказ в государственной регистрации возможен лишь в двух случаях: непредставления определенных этим Законом документов или же при предоставлении документов в ненадлежащий регистрирующий орган. Одновременно с этим п. 2 ст. 25 установлено, что «регистрирующий орган вправе обратиться в суд с требованием о ликвидации юридического лица в случае допущенных при создании такого юридического лица грубых нарушений закона или иных правовых актов, если эти нарушения носят неустранимый характер, а также в случае неоднократных либо грубых нарушений законов или иных нормативных актов о государственной регистрации юридических лиц». Эти нормы напоминают положения английского законодательства (правда, совершенно непонятно, почему в случае обнаружения неустранимых нарушений законодательства при регистрации регистрирующий орган имеет право, а не обязан добиваться ликвидации организации-нарушителя). Рассмотрим их применительно к нашему государству. Если исходить из смысла вышеизложенных пунктов, получается, что в случае предоставления в надлежащий регистрирующий орган всех предусмотренных Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц» документов, орган регистрации обязан зарегистрировать создаваемую организацию даже при несоответствии поданных документов нормам российского законодательства. А вот уже после государственной регистрации регистрирующий орган может обратиться (или, по своему усмотрению, не обратиться) в суд с требованием о ликвидации этого юридического лица, и то только в случае, если эти нарушения неустранимы. Тут возникает вопрос о критериях этой «неустранимости» и о субъекте, их определяющем. К сожалению, законодателем этот вопрос обойден. Говоря о представляемых на регистрацию документах, следует отметить, что за исключением новшества с заявлением существенных изменений внесено не было. Из действующего в настоящий момент перечня документов, предусмотренного п. 1 Положения «О порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности», утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 8 июля 1994 г. (заявление, решение о создании, учредительные документы, документ об оплате 50% уставного капитала, документа об оплате государственной пошлины), исключен документ, подтверждающий оплату 50% уставного капитала. Кроме того, ст. 12 Закона вводит положение о том, что при создании юридического лица, учредителем которого выступает иностранное юридическое лицо, необходимо предоставить выписку из реестра иностранных юридических лиц страны его происхождения или иное равное по юридической силе доказательство его юридического статуса. Сам порядок регистрации Законом детально не регламентируется. Следует предположить, что более подробно он будет разработан Правительством и непосредственно регистрирующим органом. Следует отметить отсутствие каких-либо существенных новшеств в вопросе регулирования реорганизации юридических лиц. Обращает на себя внимание некоторое несоответствие положений, содержащихся в главе V Закона («Государственная регистрация юридических лиц, создаваемых путем реорганизации»). Так, например, п. 1 ст. 14 перечисляет следующие формы реорганизации юридического лица: преобразование, слияние, разделение, выделение. В данном перечне отсутствует такая форма реорганизации, как присоединение, предусмотренная п. 1 ст. 57 Гражданского кодекса. Вместе с тем в п. 5 ст. 16 Закона упоминается реорганизация юридического лица в форме присоединения. Думается, здесь имеет место техническая ошибка, хотя, учитывая тщательность в порядке принятия законодательных актов в Российской Федерации (три чтения в Государственной Думе, одобрение Совета Федерации, подписание Президентом), вполне можно было рассчитывать и на отсутствие таких противоречий. Более четко проработана в Законе государственная регистрация ликвидации юридических лиц. Глава VII, посвященная государственной регистрации юридического лица в связи с его ликвидацией, обобщает ряд положений, применяемых в настоящий момент и содержащихся в различных нормативных актах. Четкая регламентация как самой ликвидации, так и процедуры ее регистрации очень важна, учитывая процветающую практику «ликвидации без ликвидации». Например, очень распространен такой способ ликвидации, как «смена учредителей». С правовой точки зрения ликвидацией это не является. Фактически это представляет собой «списание» организации на подставных лиц (на те же самые «готовые компании»), то есть проводится смена учредителей и руководителя. После государственной регистрации изменений осуществление какой-либо деятельности фирмой прекращается, равно как и прекращается сдача балансов и иных отчетов. Юридически же эта организация продолжает существовать (значиться в государственном реестре). Аналогичным способом фактической ликвидации является и реорганизация (в форме сияния, присоединения). Особое внимание следует уделить положениям, относящимся к государственному реестру, содержащему сведения о юридических лицах Российской Федерации. Глава II, посвященная государственному реестру, устанавливает принципы его ведения (ст. 4) и содержание (ст. 5), порядок и условия предоставления сведений, содержащихся в нем (ст. ст. 6, 7). К таким сведениям, в частности, относятся: наименование юридического лица, организационно-правовая форма; адрес (место нахождения); способ образования; сведения об учредителях; копии учредительных документов; сведения о правопреемстве (если оно имело место); дата регистрации внесенных изменений; способ прекращения деятельности юридического лица; размер уставного капитала; фамилия, имя, отчество, должность и данные документа, удостоверяющего личность, лица, имеющего право без доверенности действовать от имени юридического лица; сведения о полученных юридическим лицом лицензиях. Примечательно в этой главе то, что в соответствии с п. 4 ст. 5 Закона на юридическое лицо возложена обязанность в течение трех дней информировать регистрирующий орган об изменении перечисленных сведений (за исключением предоставления сведений о лицензиях — данная обязанность возложена на орган, ее выдавший). Из этих положений следует, к примеру, что генеральный директор юридического лица, наделенный, в соответствии с Уставом, полномочиями действовать от имени организации без доверенности, сменив, допустим, паспорт (утеря, смена фамилии и т. д.), обязан в течение трех дней (календарных, а не рабочих!) уведомить об этом регистрирующий орган. А как быть в случае, если паспорт получен, например, в пятницу вечером? Остается всего лишь два дня для представления изменившихся данных, иначе, в соответствии с п. 1 ст. 25 Закона, юридическое лицо понесет «ответственность, установленную законодательством Российской Федерации». Кроме того, Законом не указан порядок представления этих данных: их нужно представлять лично или же можно отправить по почте, аналогично документам, предоставляемым для государственной регистрации юридического лица? Конечно, оценивая регулирование государственной регистрации юридических лиц, окончательный итог подводить пока рано. К сожалению, Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц» оставил некоторые вопросы регламентации данной сферы без должного внимания, но до вступления его в силу п. 2 ст. 27 Закона на Правительство Российской Федерации возложена обязанность принять ряд предусмотренных им нормативных актов. Остается надеяться на то, что уже эти акты будут более совершенны как с точки зрения теории, так и при применении их на практике.
