(Просвирнин Ю. Г.) («Журнал российского права», N 3, 2002)
ИНФОРМАЦИОННАЯ ФУНКЦИЯ ГОСУДАРСТВА
Ю. Г. ПРОСВИРНИН
Просвирнин Юрий Георгиевич — директор Воронежского филиала Всероссийского заочного финансово — экономического института, кандидат юридических наук, доцент.
Современный этап развития общества характеризуется возрастающей ролью информационной сферы, представляющей совокупность информации, информационной инфраструктуры, субъектов, осуществляющих сбор, формирование, распространение и использование информации, а также системы регулирования возникающих при этом общественных отношений. «Информационная сфера, являясь системообразующим фактором жизни общества, активно влияет на состояние политической, экономической, оборонной и других составляющих безопасности Российской Федерации. Национальная безопасность Российской Федерации существенным образом зависит от обеспечения информационной безопасности, и в ходе технического прогресса эта зависимость будет возрастать» <*>. ——————————— <*> Доктрина информационной безопасности Российской Федерации. Утверждена Президентом РФ 9 сентября 2000 года N Пр-1895 // Российская газета. 2000. 28 сент.
Распределение и использование информации для удовлетворения социальных потребностей является едва ли не главнейшей задачей государства на любом этапе развития. С момента возникновения государство осуществляло сбор, хранение, обработку и распределение информации по различным направлениям деятельности: для принятия управленческих решений, проведения бюджетной и налоговой политики, осуществления разведывательной и контрразведывательной деятельности, охраны правопорядка и т. п. Все это осуществлялось, как правило, специально предназначенными для тех или иных целей органами. Таким образом, информационная функция всегда существовала как функция государственных органов, то есть как реализация компетенции, прав и обязанностей отдельных органов в соответствии с их местом и назначением в государственном механизме и политической системе общества. «Если сказать, что информатизация является совершенно новой предметной сферой правового регулирования, то это не будет правильно. Информация, средства связи, научно — технические разработки в этих областях всегда привлекали внимание права» <*>. ——————————— <*> Бачило И. Л. Глобальная информатизация и право. Http:// www. fact. ru /num05/batchilo. html.
До самого последнего времени проблеме информационной функции в работах ученых по теории государства и права не уделялось внимания, и в трудах Н. Г. Александрова, М. И. Байтина, А. И. Денисова, Л. И. Загайнова, А. П. Косицына, Г. Н. Манова, Н. П. Фарберова, Н. В. Черноголовкина и др., посвященных этой проблематике, рассматривались основные функции государства без выделения информационной. Лишь недавно Л. А. Морозова поставила этот вопрос и констатировала, что «на функции государства воздействуют также процессы информатизации общества, создание общепланетарного информационного пространства» <*>. Она отметила информационную функцию в качестве основной функции государства. Однако подробного развития этот тезис не получил. ——————————— <*> Теория государства и права / Под ред. В. К. Бабаева. М., 2001. С. 72.
А. Б. Венгеров также выделил информационную функцию государства, «которая характеризует деятельность четвертой власти — средств массовой информации», и расширил ее до информационного обслуживания (библиотечного, справочного, кодификационного), дополняемого «на современном этапе информатизацией на базе ЭВМ (компьютеризацией), что ведет к созданию в стране условий для сбора и обработки всех видов информации» <*>. ——————————— <*> Венгеров А. Б. Теория государства и права. М., 2000. С. 152 — 153, 239.
Итак, в процессе развития общества появились определенные факторы, которые привели к возрастанию роли информации, а следовательно, к более четкому выделению информационной функции государства. К таким факторам можно отнести: 1) формирование единого мирового информационного пространства и углубление процессов информационной интеграции; повышение уровня доступности, распространения и использования информации, ее реальное обеспечение техническими средствами; 2) возрастание роли информационно — коммуникационной инфраструктуры в системе общественного производства; 3) становление и в последующем доминирование в экономике новых технологических укладов, базирующихся на массовом использовании информационных технологий, средств вычислительной техники и телекоммуникаций; производство информации в объемах, необходимых и достаточных для обеспечения жизнедеятельности и развития общества во всех его частях и направлениях; 4) повышение уровня образования, научно — технического и культурного развития за счет расширения возможностей систем информационного обмена на международном, национальном и региональном уровнях и, соответственно, увеличение роли квалификации работников, их профессионализма и способностей к творчеству; 5) усиление значимости проблем обеспечения информационной безопасности личности, общества и государства. Речь идет о некоторой новой, информационной, стадии развития общества, которое может быть названо информационным обществом, где основным предметом труда большей части людей являются информация и знания, а орудием труда — информационные технологии. Существующие общественные отношения во многом определяются именно этим обстоятельством. Соответственно, экономика общества ориентирована на производство прежде всего продуктов информационной и интеллектуальной деятельности, связанных с получением новой информации и новых знаний, и реализацией этих продуктов. А государственные структуры призваны решать задачи по созданию эффективной системы обеспечения прав граждан и социальных институтов на свободное получение, распространение и использование информации как важнейшего условия демократического развития, улучшение взаимодействия населения с органами власти. Указанные факторы привели к новой эволюции функций государства, к повышенному интересу к этой сфере деятельности государства. Не случайно в последние годы появился ряд исследований, в которых предпринимались попытки изучить информационную политику государства <*>. ——————————— <*> См.: Мелюхин И. С. Проблемы развития информационной политики // Научно — техническая информация. Сер. 1. 1996. N 8. С. 27; Его же. Информационное общество и государство. Http:// www. medialaw. ru/publications/zip/30/society. html от 10 ноября 1998 года; Тихомиров Ю. А. Правовой режим информационных процессов. Национальное законодательство и международное сотрудничество // Научно — техническая информация. Сер. 1. 1993. N 7. С. 3 — 4.
Политика тесно связана с функциями государства. С помощью функций представляется возможным с достаточно высокой точностью определить ее характер, правильность выбора государством приоритетов на том или ином этапе развития, уровень его организованности и эффективности. Для проведения анализа роли информационной функции, определения ее особенностей необходимо сопоставить эту функцию с основными положениями о функциях государства, выработанными в общей теории государства и права. Известно, что основные функции государства — это наиболее общие, важнейшие направления его деятельности по осуществлению коренных стратегических задач и целей, стоящих перед ним в определенный исторический период. Сообразно с этим основные функции государства группируют по наиболее важным направлениям его воздействия на общественные отношения. В отличие от многочисленных неосновных государственных функций, осуществляемых, как правило, специально предназначенными для этого органами (например, здравоохранение, социальное обеспечение, высшее образование, внешняя торговля и т. д.), основные функции относятся к деятельности государства в целом, выполняются, хотя и в разной мере, всеми или многими звеньями государственного аппарата. Они носят комплексный, собирательный характер, воплощают сосредоточение усилий государства на решающих, генеральных направлениях его внутренней или внешней деятельности. Их объектом является широкий круг обладающих известным сходством социальных отношений в какой-то определенной крупномасштабной области социальной жизни. Эволюция основных функций может быть раскрыта через соотношение категорий «цель» — «задачи» — «функции»: в формулировании определенной цели государства проявляется его социальное назначение, для ее достижения объективно необходимо решение конкретных задач, что, в свою очередь, обусловлено осуществлением соответствующих функций <*>. ——————————— <*> Подробнее см.: Комаров С. А. Общая теория государства и права. 6-е изд., доп. СПб., 2001. С. 74.
Целью современного российского государства является формирование гражданского общества. В Конституции РФ определено, что политика государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Одним из таких условий является информатизация общества и государства. Под информатизацией в широком смысле понимается реализация комплекса мер, направленных на обеспечение полного и своевременного использования достоверных знаний во всех общественно значимых видах человеческой деятельности. С правовой точки зрения — это организационный, социально — экономический и научно — технический процесс создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования информационных ресурсов <*>. ——————————— <*> См.: Статья 2 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 года N 24-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 609.
Информатизация предполагает преобразование всего комплекса способов и условий развития информационных процессов, создание соответствующей технической базы и необходимого государственно — правового обеспечения. Иными словами, процесс информатизации можно воспринимать как совокупность действий и мер по формированию и реализации материальной основы развития информационного общества. В Конституции Российской Федерации содержится ряд статей, регулирующих эту сферу как прямо, так и косвенно. В ней непосредственно закрепляются основные права и обязанности субъектов в сфере информационных отношений, базирующиеся на свободе личности и презумпции открытости информации (ст. 23, 24, 29, 41, 42). Отношения в сфере информатизации, в области производства и применения новых информационных технологий Конституция закрепляет косвенно, создавая предпосылки для такого регулирования в текущем законодательстве (ст. 15, 33, 45, 46 и др.). Главными целями российского государства в сфере информатизации являются информационное обеспечение деятельности органов государства; информационное обеспечение внешних по отношению к государственным органам субъектов, в том числе физических лиц; сохранение и структурирование информационного пространства. Эти цели закреплены рядом нормативных правовых актов <*>, в которых устанавливается, что деятельность государства в рассматриваемой области направлена на создание условий действенного и оперативного информационного обслуживания общества, государства, граждан, предприятий, коммерческих структур и иных субъектов информационных отношений; соблюдение конституционных прав и свобод граждан в области получения информации и пользования ею, развитие современных телекоммуникационных технологий, защиту государственных информационных ресурсов от несанкционированного доступа. ——————————— <*> См.: Указы Президента Российской Федерации: «Об основах государственной политики в области информатизации» от 20 января 1994 года N 170 (в ред. от 9 июля 1997 года) // САПП РФ. 1994. N 4. Ст. 305; СЗ РФ. 1997. N 28. Ст. 3422; «О Концепции правовой информатизации России» от 28 июня 1993 года N 966 // САПП РФ. 1993. N 27. Ст. 2521; Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента РФ от 10 января 2000 года N 24 // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 170.
С точки зрения этих целей основные задачи государства в сфере информатизации состоят в построении единой информационной системы, охватывающей все регионы, высшие государственные органы власти и управления, правоохранительные органы, органы местного самоуправления; в обеспечении реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации; в совершенствовании и защите отечественной информационной инфраструктуры, интеграции России в мировое информационное пространство. На каждом этапе развития указанные задачи конкретизируются. Так, в современный период усилия государства сосредоточены на создании благоприятной правовой среды для развития информационных технологий и электронной торговли; стимулировании развития отраслей экономики, связанных с информационными технологиями; интеграции России в глобальное информационное сообщество; расширении использования новых информационных технологий в государственном управлении и государственном секторе экономики; распространении информационных технологий в обществе; поддержке научных исследований в области информационных технологий <*>. ——————————— <*> См.: Программа социально — экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 — 2004 годы). Утверждена распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2001 года N 910-р // СЗ РФ. 2001. N 31. Ст. 3295.
Для правового регулирования этих задач необходимо определить те государственные органы, которые будут отвечать за формирование и курирование различных государственных информационных ресурсов; обеспечение полноты, точности, достоверности и своевременности предоставления информации организациям и гражданам независимо от их территориального размещения; установление прав и обязанностей соответствующих субъектов в информационных отношениях. Эти задачи государства в сфере информатизации являются основой для определения содержания его информационной функции. Сложность нынешней ситуации в сфере информатизации российского государства обусловлена противоречивыми моментами. С одной стороны, кардинальные политические, экономические и социальные изменения в обществе порождают повышенный спрос на информацию, информационные продукты и услуги. С другой — наблюдаются негативные тенденции в создании отечественных средств информатизации, уменьшаются финансовые возможности потенциальных потребителей этих средств и государственная поддержка основных направлений работ. В сложившихся условиях важность разработки эффективной долгосрочной стратегии государственного регулирования очевидна. Одной из форм участия государства в этом процессе является формирование и реализация федеральных программ в сфере информатизации по различным направлениям <*>. ——————————— <*> См., например: Федеральная целевая программа «Развитие единой образовательной среды (2001 — 2005 годы)». Утверждена Постановлением Правительства РФ от 28 августа 2001 года N 630 // СЗ РФ. 2001. N 36. Ст. 3578; Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 16 апреля 1999 года N 3892-II ГД «О мерах по развитию электронно — вычислительной техники и информационных технологий в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. N 17. Ст. 2105; распоряжение Правительства РФ от 12 февраля 2001 года N 207-р «О проекте Федеральной целевой программы «Электронная Россия» на 2002 — 2010 годы» // СЗ РФ. 2001. N 8. Ст. 770.
Правовые акты на разных этапах развития устанавливали различные направления деятельности государства в сфере информатизации. Системный анализ этих актов позволяет выделить следующие: создание и развитие федеральных и региональных систем и сетей информатизации с обеспечением их совместимости и взаимодействия в едином информационном пространстве России; формирование и защита информационных ресурсов и обеспечение интересов национальной безопасности; обеспечение единства государственных стандартов, их соответствие международным рекомендациям и требованиям; разработка и осуществление единой государственной научно — технической и промышленной политики в сфере информатизации, отвечающей современному мировому уровню; поддержка проектов информатизации, способствующих развитию информационных сетей и систем. Все эти направления входят в содержание информационной функции государства, и на основе проведенного анализа можно утверждать, что она обладает всеми существенными признаками основных функций: 1. Она непосредственно выражает и предметно конкретизирует сущность современного государства. Ее содержание учитывает групповые (корпоративные), национальные и частные интересы членов общества. 2. В ней реализуется разносторонняя практическая деятельность в сфере информатизации внутри страны и на международной арене. 3. Данная функция представляет собой уже устойчиво сложившееся основное направление деятельности государства по информатизации общества. 4. В информационной функции государства проявляется и присущая ему на современном этапе развития динамика социально — экономических, политических и духовных преобразований в жизни информационного общества <*>. ——————————— <*> Данные положения корреспондируют с признаками основных функций, выделяемых в литературе. См.: Общая теория государства и права: Академический курс: В 2-х т. / Под ред. М. Н. Марченко. Т. 1. Теория государства. М., 1998. С. 197.
Таким образом, информационная функция государства — это основное направление его деятельности по развитию информационной сферы России, которое охватывает всю совокупность производств и отношений, связанных с созданием, хранением, обработкой, передачей информации во всех ее видах — экономической, правовой, научной, образовательной, управленческой и т. п. Осуществление этой функции предполагает: создание единого информационно — коммуникационного пространства России как части мирового информационного пространства, ее полноправное участие в процессах информационной и экономической интеграции регионов, стран и народов; дальнейшее развитие международного сотрудничества в области формирования и использования информационных ресурсов; обеспечение свободного доступа пользователей к информации путем постоянного ее накопления, обновления и распространения; дальнейшее развитие рынка информации и знаний как факторов производства в дополнение к рынкам природных ресурсов, труда и капитала, переход информационных ресурсов общества в реальный потенциал социально — экономического развития, фактическое удовлетворение потребностей общества в информационных продуктах и услугах; обеспечение координации и поддержки научно — исследовательских работ и производств по созданию новых типов информационных технологий, вычислительных, информационных и телекоммуникационных средств и систем; повышение уровня образования населения и квалификации работников; укрепление материально — технических, финансовых, организационно — правовых, кадровых и научных основ информатизации; организацию единой системы обеспечения защиты информации и информационной безопасности; создание эффективной системы реализации прав граждан и социальных институтов на свободное получение, распространение и использование информации как важнейшего условия демократического развития. Одной из форм осуществления функций государства является правотворчество. За последние годы российское государство уделяло немало внимания регулированию информационных отношений, законодательство в сфере информатизации развивалось наиболее быстрыми темпами. Можно утверждать, что в этой сфере законодательно урегулированы проблемы таких институтов, как информационные ресурсы, системы, технологии и средства их обеспечения; средства массовой информации; реклама; информационная безопасность и защита информации и прав субъектов в области информационных процессов и информатизации. Правовое обеспечение только одного из этих институтов — информационных ресурсов — по состоянию на 1 ноября 2001 года включает 11 федеральных законов, Градостроительный кодекс РФ, шесть указов Президента Российской Федерации, 51 постановление Правительства, 27 приказов и 12 писем министерств и ведомств, четыре постановления (Пенсионного фонда России, Госкомстата, Госкомвуза, Госстандарта) и т. д. Поэтому сегодня государственным органам необходимо систематизировать нормативные акты в сфере информатизации, устранить ряд существующих в них противоречий, упорядочить их количество, поскольку по разным оценкам их насчитывается от 300 (по данным «КонсультантПлюс») до 1800 (по данным НТЦ «Система»). Важнейшими сферами приложения информационной функции государства являются также расширение использования документов в электронной форме; получение необходимой информации из банков данных в информационных сетях; государственная поддержка развития социально значимой информации, которая необходима не только органам государства и местного самоуправления, но и населению (в целях обеспечения конституционного права граждан на информацию). Реализация этой функции позволит также определить цели и разработать государственную политику по отношению к глобальным информационным сетям типа Интернет, другим новым информационным технологиям; будет способствовать формированию информационного общества в России. Особое значение приобретает реализация государством практических мер, обещающих быструю отдачу в таких отраслях, как управление информацией на всех уровнях системы государственной власти; регулирование рынка информационных технологий, продуктов и услуг; формирование демократической системы информирования общества и совершенствование деятельности СМИ; развитие информационных систем образования и науки. Дальнейший анализ информационной функции государства будет способствовать решению задач по разработке и принятию нормативно — правовой базы движения к информационному обществу, охватывающей все области информационного пространства, а также регулированию процессов обработки, распространения и использования информации всеми социальными институтами и гражданами страны.
