К ВОПРОСУ О ПРАВОВЫХ ПОДХОДАХ К ЗАЩИТЕ ФИНАНСОВОЙ ИНФОРМАЦИИ <*>
К. Е. ЛУКИЧЕВ
——————————— <*> Lukichev K. E. On the issue of legal approaches to protection of financial information.
Лукичев Константин Евгеньевич, доцент кафедры налогового права Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.
Информация всегда рассматривалась как некий ресурс, имеющий свою стоимостную оценку. В свете все набирающего обороты роста объемов информационных массивов появляются определенные виды информации, ценность которых для собственника настолько велика, что он готов вкладывать огромные ресурсы в их защиту от несанкционированного распространения. А что готово предложить государство для защиты информационных потоков, опосредующих все финансово-правовые отношения?
Always information was considered as some asset having valuation base. In the light of increased information flow volume there are some forms of information the value of which is so important for the owner that he is ready to put up huge resources to protect them against unauthorized dissemination. What can the state propose for protection of the information flows mediating all financial and legal relations?
Key words: information, security, financial relations, information resource.
Создание современных сложных информационных технологий нового поколения обусловило почти безграничные возможности общества и государства в получении и использовании информации. В связи с этим информация неуклонно превращается в важнейший ресурс государства, рациональное и четкое управление которым оказывает огромное влияние на реализацию государством своих основных функций. Значение и роль информации в деятельности государственных органов на сегодняшний день изучены крайне слабо, однако то, что информация оказывает огромное влияние на результативность, эффективность, вектор их деятельности, не вызывает сомнений. Объем, достоверность и качество получаемой информации обеспечивают выполнение закрепленных за органами государственной власти функций и задач, которые, в свою очередь, напрямую коррелируют с достижением основных целей их функционирования. Слово «информация» происходит от латинского слова informatio, означающего «излагать», «разъяснять», «знакомиться». С учетом повсеместного применения данного слова в повседневной жизни на сегодняшний день существует множество определений понятия «информация». Вместе с тем для корректного регулирования общественных отношений, связанных с оборотом информации, нам важно понять, что сам законодатель вкладывает в содержание данного термина. Первое российское легальное закрепление понятия «информация» было дано в Законе «Об информации, информатизации и защите информации» <1> от 1995 г., в ст. 2 которого отмечалось, что информация — это сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их предоставления. В ныне действующем Федеральном законе от 27.07.2006 N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <2> определение информации значительно расширено, теперь под ней понимаются сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 8. Ст. 609. <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3448.
На наш взгляд, интересное определение информации дается философской наукой, где сложилась устойчивая традиция рассмотрения информации на основе философских категорий отражения и различия (разнообразия). Информация не существует без отражения, как и отражение — без информации. Свойство отражения заключается в способности любого объекта воспроизводить некоторые особенности воздействующих на него объектов. Однако для определения понятия информации одной категории отражения недостаточно. Информация имеет место только там, где среди некоторого тождества существует определенное различие. Единицей измерения информации может считаться элементарное различие, т. е. различие между двумя объектами в каком-либо одном фиксированном свойстве. Чем больше в совокупности отличных друг от друга элементов, тем больше эта совокупность содержит информации. Таким образом, информация в философии определяется как отраженное разнообразие, а именно разнообразие, которое отражающий объект содержит об отражаемом <3>. ——————————— <3> Ковалева Н. Н. Информационное право России: Учебное пособие. М.: Дашков и К, 2007. С. 7.
В рамках заявленной темы необходимо особо оговориться, что же нами понимается под финансовой информацией. Как мы знаем, финансовые правоотношения — это своеобразный синтез правовых и экономических материй, выражающийся в экономико-правовых общественных отношениях, урегулированных нормами финансового права, имеющих властно-имущественный характер и выражающих публичные интересы. Государство (или муниципальное образование) в интересах общества организует финансовую деятельность: обеспечивает поступление денежных средств в различные государственные (муниципальные) денежные фонды, распределяет и в дальнейшем использует их на социально-экономические программы и иные общественно востребованные потребности. Вообще, любое правоотношение — это взаимная правовая связь двух и более участников, которая осуществляется посредством информационного обмена, с учетом чего те информационные потоки, которые опосредуют взаимодействие субъектов финансовых правоотношений, мы и будем рассматривать как финансовую информацию. Как уже отмечалось, государство неоднократно обращалось к вопросу упорядочивания информационной сферы. За последнее десятилетие разработано более 50 различных концепций, которые ждали своей реализации в правовой практике <4>. Вместе с тем единого основополагающего источника в информационной области до сих пор принято не было. ——————————— <4> Баранов В. М. Концепция законопроекта: Учебное пособие. Н. Новгород, 2003. С. 11 — 12.
В Указе Президента Российской Федерации от 28 июня 1993 г. N 966 «О Концепции правовой информатизации России» отмечается: «Стремительное качественное обновление общества, становление рыночной экономики, построение демократического правового государства — эти и многие другие проблемы выдвигают на первый план решение глобальной задачи — формирования в России единого информационно-правового пространства, обеспечивающего правовую информированность всех структур общества и каждого гражданина в отдельности, ибо правовая образованность необходима, чтобы расти в условиях демократии. Удобное распределение и использование информации для удовлетворения социальных потребностей является едва ли не главнейшим достоинством в окружающем нас мире, и, как следствие, в результате совершенствования информационных коммуникаций внутри и между различными социальными группами общество может развиваться более динамично» <5>. ——————————— <5> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 27. Ст. 2521.
В 2008 г. Президентом Российской Федерации утверждается Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации <6>, основным лейтмотивом которой звучала необходимость развития информационных технологий, которые обозначались локомотивом социально-экономического развития. И это лишь небольшой блок задач, которые государству необходимо решать в информационном пространстве наряду с такими, как развитие информационных контактов; развитие образования, науки, техники и культуры; беспрепятственное распространение открытой информации о деятельности государства в лице своих органов; обеспечение свободного доступа к государственным информационным ресурсам и проч. ——————————— <6> Российская газета. 2008. 16 февраля. N 34.
Вместе с тем на сегодняшний день также действуют концептуальные и доктринальные акты, направленные на решение проблем информационной безопасности. В преамбуле Доктрины информационной безопасности Российской Федерации <7> закреплено, что «настоящая Доктрина служит основой для: ——————————— <7> Российская газета. 2000. 28 сентября. N 187.
— формирования государственной политики в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации; — подготовки предложений по совершенствованию правового, методического, научно-технического и организационного обеспечения информационной безопасности Российской Федерации; — разработки целевых программ обеспечения информационной безопасности Российской Федерации». Распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. N 1815-р утверждена государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011 — 2020 годы)» <8>. ——————————— <8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 46. Ст. 6026.
Программа сформирована в соответствии с инновационным сценарием социально-экономического развития Российской Федерации, определенным Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р <9>. Приоритеты Программы определены Концепцией и Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. N Пр-212 <10>. ——————————— <9> Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 47. Ст. 5489. <10> Российская газета. 2008. 16 февраля. N 34.
В отношении информационной отрасли Концепция определяет такие цели, как повышение качества жизни граждан, развитие экономической, социально-политической и культурной сфер жизни общества, а также совершенствование системы государственного управления. Концепция определяет 5 приоритетных направлений развития информационных технологий: — формирование современной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, обеспечение высокого уровня ее доступности, предоставление на ее основе качественных услуг; — повышение качества образования, медицинского обслуживания, социальной защиты населения, содействие развитию культуры и средств массовой информации на основе информационных технологий; — обеспечение конкурентоспособности и технологического развития информационных технологий; — повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления, взаимодействия гражданского общества и коммерческих организаций с органами государственной власти; — противодействие использованию информационных технологий в целях угрозы национальным интересам России, включая обеспечение безопасности функционирования информационно-телекоммуникационной инфраструктуры и информационных и телекоммуникационных систем. Согласно Стратегии целью формирования и развития информационного общества в Российской Федерации является повышение качества жизни граждан, обеспечение конкурентоспособности России, развитие экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, а также совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных технологий. Особый интерес для нас представляет часть программы «Информационное общество (2011 — 2020 годы)», в которой рассматриваются вопросы безопасности в информационном обществе. Ее реализация в первую очередь нацелена: — на снижение количества компьютерных преступлений, роста их корыстной направленности, а также на минимизацию размера наносимого материального ущерба; — на создание необходимой инфраструктуры, обеспечивающей информационную безопасность электронных форм взаимодействия органов государственной власти между собой, с населением и организациями, отсутствие доступных механизмов обеспечения доверия к электронной подписи. В соответствии с заданными приоритетами определены и задачи подпрограммы: 1. Обеспечение контроля и надзора в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, осуществление разрешительной и регистрационной деятельности в этой сфере. 2. Обеспечение безопасности функционирования информационных и телекоммуникационных систем. 3. Развитие технологий защиты информации, обеспечивающих неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, безопасность информации ограниченного доступа. 4. Противодействие распространению идеологии терроризма, экстремизма, пропаганды насилия. Одной из основных особенностей финансовых правоотношений является то, что одним из его субъектов всегда выступает управомоченный орган государства. Оставив рассмотрение правового статуса Президента Российской Федерации и Государственной Думы вне нашего внимания, отметим лишь наличие специфических полномочий у Правительства Российской Федерации, которое осуществляет их в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» <11>. ——————————— <11> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 51. Ст. 5712.
Помимо этого, государством сформирована система органов управления, для которых сама финансовая деятельность — основная, определяющая содержание их компетенции. Это система финансово-кредитных органов, специально созданных для управления финансами и осуществления контроля в этой сфере как его неотъемлемой функции. Данные органы охватывают своим воздействием все звенья финансовой системы — бюджет, целевые внебюджетные фонды, кредит, страхование, финансы предприятий, организаций, учреждений: — Министерство финансов Российской Федерации; — Федеральное казначейство Российской Федерации; — Федеральная налоговая служба Российской Федерации; — Центральный банк Российской Федерации (Банк России). В деятельности органов, осуществляющих государственное администрирование в финансовой сфере, информация приобретает особое значение, поскольку позволяет не только получать количественные данные, раскрывающие содержание финансовых потоков, но и, собственно, обеспечивает возможность реализации государственных функций. Выполняя важные задачи по обеспечению социума сведениями и знаниями, информация в то же время может причинить ему и значительный ущерб, при этом опасные информационные воздействия могут быть двух видов. Первый связан с утратой ценной информации, что либо снижает эффективность собственной деятельности, либо повышает эффективность деятельности конкурента. Второй вид информационного воздействия связан с внедрением негативной информации, что зачастую не только приводит к ошибочным управленческим решениям, но и наносит прямой вред. Это и определяет постановку задачи по обеспечению информационной безопасности, которая включает в себя два аспекта: блокирование негативной информации и защита самой информации (поддержание параметров ее качества). В рамках решения данной задачи образуется массив информационных ресурсов, которые их собственник так или иначе сознательно ограничивает в обороте и вводит строго регламентированные правила их обращения и защиты. Ценность информационных ресурсов рассматривается как некий комплексный показатель качества, мера пригодности для принятия решений в конкретной сфере: достоверность, полнота, полезность, своевременность. Вместе с тем человечество на протяжении всей своей истории выходило на обсуждение вопросов, связанных со свободой. При этом признанные свободы человека, личности и гражданина — экономическая, политическая, социальная — во все времена подвергались глубокому анализу, но всегда с оглядкой на государственный строй и с учетом исторических аспектов. Не последнюю роль в проходящих по этому поводу дискуссиях занимает свобода человека на получение и распространение информации, из которой проистекает право на информацию, его трактовка и исполнение. Статьей 19 Всеобщей декларации прав человека <12>, принятой 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН, установлено, что каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ. ——————————— <12> Российская газета. 1995. 5 апреля. N 67.
Те же тезисы закреплены и в ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ETS N 5) <13>, заключенной в Риме 4 ноября 1950 г. (с изм. и доп. от 19.03.1985): «Каждый человек имеет право на свободу выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ». ——————————— <13> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 2. Ст. 163.
В развитие данных положений основные законы (конституции) практически всех государств содержат нормы, согласно которым человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита этих прав и свобод вменяется в обязанность государства. Однако следует помнить, что при своей реализации права и свободы личности могут быть ограничены правами и свободами других лиц. Возможность такого ограничения четко оговаривается в общепризнанных международных актах. Так, в ст. 19 Международного пакта о политических и гражданских правах <14> указывается, что основания для такого рода ограничений могут быть двух видов: требования обеспечения уважения прав и репутации других лиц и необходимость охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения. Это позволяет определить границу, за пределами которой прекращается действие одного права и начинается действие другого. ——————————— <14> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. N 12.
В любом, даже самом демократическом, государстве устанавливаются границы пользования правами и свободами, нарушение которых ведет к нарушению прав и свобод других лиц. Все вышеприведенное подтверждает общепринятые гарантии свободному и беспрепятственному поиску, получению и распространению информации, однако с тем лишь условием, что эти действия не ограничивают права и свободы иной стороны. В правовом регулировании отношений, касающихся оборота финансовой информации, одной из центральных является проблема организации к ней доступа и, как логическое продолжение, проблема защиты данного вида информации. Требования к уровню защиты информации всегда определялись через показатель ее ценности или важности для собственника. Чем выше степень ограничения доступа к информации заявляется ее собственником, тем более дорогостоящей она становится и, как показывает практика, тем меньший круг субъектов выступает носителем такой информации. В то же время защищаемая информация должна приносить пользу ее собственнику, а не «консервироваться» в информационных массивах. Подводя итог, следует отметить, что на сегодняшний день для формирования подходов к изучению вопроса о защите финансовой информации следует обозначить первоочередные задачи, которые нам представляются в следующих общих чертах: 1. Доктринальное исследование и последующее нормативное закрепление понятия финансовой информации как наиболее ценной в сфере финансовой деятельности государства. 2. Выделение у органов, осуществляющих государственное администрирование в финансовой сфере, самостоятельной функции по организации защищенного обмена и использования финансовой информации с возможным формированием специализированных операторов как важного института по информационному обмену в финансовой сфере. 3. Использование возможности моделирования оборота финансовой информации, заключающейся в предварительной оценке ожидаемых финансовых потоков, их уровня и интенсивности, а также определение зон риска при неправомерном использовании такого вида информации. 4. В целях формирования действенной системы контроля и защиты проведение обязательной систематизации всех ресурсов (баз) финансовой информации и их интеграция в рамках единого информационного пространства.
Литература
1. Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.). 2. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в Риме 04.11.1950 с изм. от 13.05.2004). 3. Международный пакт от 16.12.1966 «О политических и гражданских правах». 4. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993). 5. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». 6. Федеральный закон от 20.02.1995 N 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации». 7. Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». 8. Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 1993 г. N 966 «О Концепции правовой информатизации России». 9. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. N 1815-р «О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011 — 2020 годы)». 10. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (утв. Президентом Российской Федерации 09.09.2000 N Пр-1895). 11. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации (утв. Президентом Российской Федерации 07.02.2008 N Пр-212). 12. Ковалева Н. Н. Информационное право России: Учебное пособие. М.: Дашков и К, 2007. 13. Баранов В. М. Концепция законопроекта: Учебное пособие. Н. Новгород, 2003.
