ОСОБЕННОСТИ РАСХОДОВАНИЯ ПУБЛИЧНЫХ ФИНАНСОВ ПРИ ОБЕСПЕЧЕНИИ ЗАЩИТЫ ИНФОРМАЦИОННЫХ РЕСУРСОВ ОГРАНИЧЕННОГО ДОСТУПА <*>
К. Е. ЛУКИЧЕВ
——————————— <*> Lukichev K. E. Peculiarities of expenditure of public finances in provision of protection of resources of limited access.
Лукичев Константин Евгеньевич, доцент кафедры финансового и налогового права ВГНА Минфина России, кандидат юридических наук.
В статье проводится исследование особенностей расходования публичных финансов при обеспечении защиты государственной тайны. Автором проводится анализ Закона «О государственной тайне».
Ключевые слова: государственная тайна, информация, публичные финансы, расходы, бюджет.
The article makes a research of peculiarities of expenditure of public finances in provision of protection of state secret. The author analyses Federal Law «On State Secret».
Key words: state secret, information, public finances, expenditures, budget.
Выполняя важные функции по обеспечению социума сведениями и знаниями, информация в то же время может причинить ему определенный ущерб. Опасные информационные воздействия могут быть двух видов. Первый связан с утратой ценной информации, что либо снижает эффективность собственной деятельности, либо повышает эффективность деятельности противника, конкурента. Второй вид информационного воздействия связан с внедрением негативной информации, что может не только привести к опасным ошибочным решениям, но и заставить действовать во вред, например подвести личность к самоубийству, а общество — к катастрофе. Так и возникает проблема информационной безопасности, которая включает два аспекта: блокирование негативной информации и защита (поддержание параметров качества) самой информации. В этой связи образуется определенный род информационных ресурсов, которые их собственник так или иначе сознательно ограничивает в обороте. Участие в правоотношениях, связанных с использованием такой информации, обязывает их участников соблюдать определенные правила обращения с данной информацией, обеспечивать соответствующий уровень мер, направленных на ее защиту, и… платить. Лексическое значение слова «тайна» — то, что неизвестно, не стало еще доступным познанию, нечто непонятное, неразгаданное и при этом также то, что скрывается от других, что известно не всем, секрет <1>. ——————————— <1> Городов О. А. Основы информационного права России: Учебное пособие. СПб., 2003. С. 20.
В российском законодательстве можно столкнуться с огромным количеством различных видов тайн, среди которых: государственная тайна, адвокатская тайна, нотариальная тайна, налоговая тайна, врачебная тайна, военная тайна, тайна усыновления, тайна следствия, банковская тайна, тайна голосования, производственная тайна, профессиональная тайна, коммерческая тайна, личная тайна и т. д. Наиболее регламентированным на законодательном уровне институтом на сегодняшний день представляется государственная тайна, на примере которой и попробуем разобраться: в чем же особенность расходования публичных финансов в этой сфере? Источником финансирования мероприятий по защите государственной тайны могут выступать как средства, аккумулируемые на казначейских счетах трехуровневой российской бюджетной системы, так и финансовые активы хозяйствующего субъекта. Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне» <2> содержит раздел, регламентирующий финансирование мероприятий по защите государственной тайны. ——————————— <2> Собрание законодательства РФ. 13.10.1997. N 41. С. 8220 — 8235.
Так, финансирование деятельности органов государственной власти, бюджетных предприятий, учреждений и организаций и их структурных подразделений по защите государственной тайны, а также социальных гарантий, связанных с допуском к государственной тайне, осуществляется за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов. Финансирование остальных предприятий, учреждений и организаций происходит за счет средств, получаемых от их основной деятельности при выполнении работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну. Федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, органов местного самоуправления должны содержать расходные статьи, а предприятия, учреждения, организации должны предусматривать расходы на финансирование следующих мероприятий: — обеспечение защиты переданных им другими органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями сведений, составляющих государственную тайну, а также сведений, засекречиваемых ими; — обеспечение защиты государственной тайны на подведомственных им предприятиях, в учреждениях и организациях в соответствии с требованиями актов законодательства Российской Федерации; — установление размеров предоставляемых социальных гарантий гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны на подведомственных им предприятиях, в учреждениях и организациях; — обеспечение в пределах своей компетенции проведения проверочных мероприятий в отношении граждан, допускаемых к государственной тайне; — реализацию предусмотренных законодательством меры по ограничению прав граждан и предоставлению социальных гарантий лицам, имеющим либо имевшим доступ к сведениям, составляющим государственную тайну <3>. ——————————— <3> Комментарий к Закону Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне» (постатейный) / Тимошенко В. А., Козлов С. С. // СПС «КонсультантПлюс».
Редакция Закона «О государственной тайне» оставляет возможность и целевого финансирования за счет средств федерального бюджета. Так, впервые в 1996 г. была разработана и утверждена Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 1996 г. N 346 государственная программа в области защиты государственной тайны на 1996 — 1997 гг. Поскольку в указанный период финансирование было проведено не в полном объеме, Президентом Российской Федерации было принято решение о продлении срока реализации программы и на 1998 г. А уже в 2001 г. Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 октября 2001 г. N 701 была утверждена Программа обеспечения защиты государственной тайны в Российской Федерации на период до 2005 года. Отмеченные в ст. 29 «Финансирование мероприятий по защите государственной тайны» вышеуказанного Закона источники финансирования деятельности органов государственной власти, предприятий, учреждений, организаций и их структурных подразделений нашли свою конкретизацию в тексте Постановления Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2006 г. N 573 «О предоставлении социальных гарантий гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны» <4>. ——————————— <4> Собрание законодательства РФ. 25.09.2006. N 39. Ст. 4083.
Таким образом, финансирование расходов на выплату ежемесячных процентных надбавок к должностному окладу (тарифной ставке) граждан, допущенных к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудников структурных подразделений по защите государственной тайны в организациях, подведомственных федеральным органам государственной власти, предписано осуществлять за счет средств федерального бюджета, предусмотренного главным распорядителем средств федерального бюджета на соответствующий год. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления соответственно предусматривают средства на выплату надбавок в бюджетах субъектов и местных бюджетах. Сотрудникам же, работающим в организациях, не имеющих ведомственной принадлежности и осуществляющих в установленном порядке работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну, надбавки выплачиваются за счет средств, получаемых от основной деятельности этих организаций. При этом необходимо помнить, что российский Закон «О государственной тайне» в императивном порядке предусматривает допуск к государственной тайне — специальную процедуру оформления разрешения на доступ гражданина к сведениям, отнесенным к государственной тайне, а для предприятий — оформление лицензии на проведение работ с использованием таких сведений. Секретность не даруется бесплатно и требует соответствующих затрат, представляющих собой затраты на обеспечение режимных мероприятий, а также потери от ограничений в пользовании засекреченной информацией. Информационные ресурсы на сегодняшний день все больше и больше переходят в экономическую категорию. Вопросы полезности и ценности информации, т. е. ее значение для конкретных лиц и общества в целом, решаются, как правило, на прагматическом уровне. В практике социальных отношений информация является ресурсом управления, тем ресурсом, на основе которого принимаются те или иные решения. Полезность информации состоит в том, что она создает субъекту выгодные условия для принятия оперативного решения и получения эффективного результата. С прагматических позиций в рамках решения управленческих задач к информации могут быть применимы различные критерии, например: важность, полнота, адекватность и др. Одной из характеристик информации как ресурса является ее целевое предназначение. Вместе с тем одни и те же данные могут быть использованы в самых разных целях, для решения разных задач <5>. ——————————— <5> Мамиконов А. Г. Принятие решений и информация. М., 1983. С. 110.
Государственная тайна является неотъемлемой составляющей суверенитета и системы управления. При этом отмечается постоянное нарастание и расширение угрозы агентурного и оперативно-технического проникновения в Россию иностранных разведок. Объектами их деятельности становятся государственные органы власти и управления, политические партии, финансово-промышленные группы, научно-исследовательские организации. В сферу заинтересованности разведки все в большей мере вовлекаются вопросы финансов, торговли и ресурсов. Представляется, что нарастающий интерес к сфере оборота финансов связан с вложением огромных ресурсов (денежных, людских, информационных, временных, технологических и проч.) в разработки, которые после создания защищаются режимом секретности. На протяжении всей истории общества было дешевле украсть у соседа, нежели вкладывать огромные средства в создание своего продукта с нуля. Вообще, институт государственной тайны — чрезвычайно дорогое удовольствие: «первые» отделы, службы безопасности, штат делопроизводителей, обустроенные помещения, надбавки, льготы и т. д. Как же осуществляется оценка «рентабельности»? Ценность защищаемого информационного ресурса определяется государством исходя из установленных законодательством Российской Федерации критериев засекречивания информации. При этом исполнителю работ, как правило, цена неизвестна, и к тому же сама цена и может составлять секрет, раскрывающий приоритеты обеспечения безопасности государства. Требуемый уровень защиты, императивно устанавливаемый в отношении государственной тайны, на практике подводится под максимальную шкалу, и в итоге затраты на защиту определяются безусловной необходимостью обеспечения уровня защиты информации, требуемого нормативными документами <6>. ——————————— <6> Государственная тайна и ее защита в Российской Федерации / Под ред. М. А. Вуса и А. В. Федорова. СПб.: Юридический центр Пресс, 2007.
По общему правилу стоимость мероприятий по защите не должна превышать ценности самой защищаемой информации, а затраты на защиту информации не должны превышать предотвращенный ущерб от ее разглашения. Необходимо иметь в виду и срок (продолжительность) засекречивания (защиты информации), который утверждается законодателем. Говорить о мобильности и индивидуальном подходе к отдельно взятому виду информации при необходимости пересмотра сроков рассекречивания данных, составивших гостайну, на сегодняшний день сложно. Исчерпывающий перечень оснований для рассекречивания определен на федеральном уровне, так же как и соответствующий механизм реализации, предусматривающий еще и громоздкую процедуру согласования снятия секретности. В итоге мы имеем обязанность пересмотра содержания действующих Перечней сведений, подлежащих засекречиванию, только один раз в пять лет и, как следствие, обязанность платить за тайну, которая уже таковой может и не являться. С другой стороны, не следует забывать, что в области защиты государственной тайны в расчет принимаются не только финансовые факторы при осуществлении ее защиты. Зачастую на передний план выступают политические, военные, дипломатические, гуманитарные и т. д. потребности, не имеющие материального эквивалента. Хотя в любом случае бремя расходов по обслуживанию оборота государственной тайны лежит на плечах налогоплательщиков. В этой связи задачей первостепенной важности представляется теоретическая и практическая разработка вопросов применения экономических критериев для определения целесообразности защиты информации, содержащей тайну, и оперативное внедрение ее результатов в повседневную практику для оптимизации финансовой нагрузки.
