ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОБЛАСТИ КАБЕЛЬНОГО ТЕЛЕВИДЕНИЯ
А. В. МАРКИНА
Маркина А. В., аспирант кафедры гражданского и трудового права Самарской государственной экономической академии, юрисконсульт ОАО «АВТОВАЗ».
В начале 90-х гг. XX в. на рынке услуг появился новый вид деятельности в области электросвязи <*> — это деятельность, связанная с предоставлением операторами связи услуг кабельного телевидения. Услуги кабельного телевидения Общероссийским классификатором услуг населению N ОК 002-93 отнесены к услугам связи <**>. ——————————— <*> В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ «О связи» электросвязь — любые излучение, передача или прием знаков, сигналов, голосовой информации, письменного текста, изображения, звуков или сообщений любого рода по радиосистеме, проводной, оптической и другим электромагнитным системам // Новые законы и нормативные акты. Приложение к Российской газете. 2003. N 29. С. 41. <**> Общероссийский классификатор услуг населению N ОК 002-93, утвержденный Постановлением Госстандарта России от 28 июня 1993 г. N 163 // Справочная правовая система.
Появление новых видов услуг связи на рынке услуг связано с потребностью общества получать полную информацию обо всех процессах и явлениях, происходящих в государстве и обществе. Основным источником такой информации для населения являются средства массовой информации. К числу же способов доведения до общества продукции средств массовой информации, широко используемых в настоящее время операторами связи, следует отнести кабельное телевидение. Как показывает анализ рынка услуг связи в области телерадиовещания, за период 2003 — 2015 гг. доля пользователей эфирного телерадиовещания в значительной мере снизится, в то же время повысится доля пользователей кабельного телевидения <*>. ——————————— <*> «Концепция развития рынка услуг связи в области телерадиовещания в РФ на период до 2010 года в перспективе до 2015 года», утв. Постановлением Коллегии Министерства РФ по связи и информатизации от 2 сентября 2003 г. N 12-1 // Информационно-правовая система.
Постепенное покрытие всей территории Российской Федерации сетями кабельного телевидения напрямую связано с техническими возможностями кабельного телевидения, заключающимися в предоставлении потребителю целого спектра различных услуг связи. Это услуги по приему и передаче по кабелю общероссийских, государственных региональных, местных и других телевизионных программ; интерактивные и мультимедийные услуги; услуги по передаче данных, сигналов факсимильных сообщений, электронной почты и Интернета; услуги местной телефонной связи с выходом на сети связи общего пользования, междугородные и международные сети и другие услуги. Для успешного развития деятельности в области кабельного телевидения на территории России необходимо эффективное законодательное регулирование деятельности всех участников, задействованных в процессе предоставления услуг кабельного телевидения. Правовое регулирование деятельности в области кабельного телевидения должно осуществляться в двух направлениях: государственное и договорное. Сегодня уже практически ни у кого не вызывает сомнения роль государства в становлении и регулировании рынка. Контроль государства за состоянием и развитием рынка предполагает регулирование хозяйственной деятельности самостоятельных предпринимателей, определение оснований и пределов публичного вмешательства в нее <*>. ——————————— <*> Голубцов В. Г. Государственное регулирование экономики: правовые формы реализации // СПС.
В то же время договор должен стать основным регулятором тех сфер правоотношений, складывающихся между субъектами деятельности в области кабельного телевидения, в которых отсутствует государственное регулирование. В настоящее время нормативной базой для осуществления деятельности в области связи, в том числе и в области кабельного телевидения, является Федеральный закон «О связи», устанавливающий правовые основы деятельности в области связи на территории РФ и на находящихся под юрисдикцией РФ территориях, определяющий полномочия органов государственной власти в области связи, а также права и обязанности лиц, участвующих в указанной деятельности или пользующихся услугами связи <*>. ——————————— <*> Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ «О связи» // Новые законы и нормативные акты. Приложение к Российской газете. 2003. N 29. С. 38.
Анализируя положения действующего Федерального закона «О связи», можно утверждать, что Закон не устанавливает все особенности деятельности кабельных операторов по предоставлению услуг телевидения. Здесь достаточно ярко прослеживается направленность законодателя в регулировании правоотношений в области телефонной, телеграфной и почтовой связи, а не в сфере кабельного телевидения. На мой взгляд, законодатель должен пойти по пути создания специальной нормативной базы для кабельных операторов, определяющей понятийный аппарат в сфере кабельного телевидения, правовое положение всех субъектов этой деятельности и особенности их деятельности, как это имеет место в области почтовой связи. Так, законодатель, учитывая специфический характер данных правоотношений, определяет особенности деятельности в области почтовой связи в отдельном Федеральном законе «О почтовой связи» от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ <*>. ——————————— <*> Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ «О почтовой связи» (с изменениями от 7 июля 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г.) // СПС.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона «О связи» регулирование отношений, складывающихся между сторонами договора оказания услуг связи, не урегулированные Законом о связи, должно осуществляться в соответствии с другими федеральными законами, иными нормативными актами, принятыми в области связи и отражающими всю специфику отношений в данной области. Таким образом, законодатель не исключает возможность регулирования правоотношений, имеющих специфический характер, на уровне отдельного федерального закона. Из-за недостаточного законодательного регулирования деятельности по предоставлению услуг кабельного телевидения возникает ряд вопросов, не нашедших своего разрешения в действующем законодательстве РФ, но требующих детального и обстоятельного решения. В действующем законодательстве Российской Федерации отсутствует понятийный аппарат, определяющий значение терминов, используемых в деятельности в области кабельного телевидения. Большинство терминов, употребляемых на практике, либо вообще не имеют нормативного закрепления, либо их значения дают возможность неоднозначного толкования. Так, например, отсутствуют значения таких понятий, как «кабельное телевидение», «услуги кабельного телевидения», «ретрансляция», «трансляция», «телевизионное вещание», «кабельный оператор», «вещатель», «абонент кабельного телевидения». В действующем Законе РФ «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 под распространением продукции средств массовой информации понимается в том числе трансляция радио-, телепрограмм (вещание) <*>. Отсюда следует, что законодатель не делает различий между «вещанием» и «трансляцией» и не дает развернутого значения этих понятий, а также не называет в числе способов распространения продукции средств массовой информации ретрансляцию телепрограмм. ——————————— <*> Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» // Обсуждение проектов закона о СМИ. М.: Институт проблем информационного права, 2003. Серия «Журналистика и право». Вып. 33. С. 432.
Термин «ретрансляция» упоминается только в Положении о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации, но и его значения законодатель не приводит <*>. ——————————— <*> Положение о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 г. N 1359 // Справочная правовая система.
Следствием этого является неправильная квалификация деятельности кабельного оператора как деятельности по предоставлению услуг по трансляции (вещанию) телепрограмм по сети кабельного телевидения. Отсутствие значений понятий «трансляция», «ретрансляция», «телевещание» приводит к неопределенному правовому положению кабельного оператора и вещателя, а также к стиранию различий между двумя видами деятельности: телевизионным вещанием, осуществляемым вещателем, и деятельностью по предоставлению услуг кабельного телевидения, осуществляемой кабельным оператором. На мой взгляд, термин «распространение продукции средства массовой информации» можно толковать более широко, а именно подразумевая под ним не только как первоначальную передачу вещателем сигнала телепрограмм в эфир, через спутник (трансляцию), но и прием, и одновременную передачу кабельным оператором сигнала телепрограмм по сети кабельного телевидения для приема населением (ретрансляцию). Значения терминов «трансляция», «ретрансляция», «вещатель» приводятся в Европейской конвенции по трансграничному телевидению <*>. Однако Россия не является участником данной Конвенции. ——————————— <*> Европейская конвенция по трансграничному телевидению в редакции от 9 сентября 1998 г. // Перспективы лицензирования телерадиовещания в России: правовой аспект. М.: Институт проблем информационного права, 2004. Серия «Журналистика и право». Вып. 37. С. 10.
Еще одной немаловажной проблемой правового регулирования деятельности в области кабельного телевидения является отсутствие четких границ ответственности кабельного оператора и вещателя за нарушения действующего законодательства РФ о рекламе. В соответствии с Федеральным законом «О рекламе» рекламораспространитель — это юридическое или физическое лицо, осуществляющее размещение и (или) распространение рекламной информации путем предоставления и (или) использования имущества, в том числе технических средств радиовещания, телевизионного вещания, а также каналов связи, эфирного времени и иными способами <*>. ——————————— <*> Федеральный закон от 18 июля 1995 г. N 108-ФЗ «О рекламе» (с изменен. на 9 мая 2005 г.) // Информационно-правовая система.
Согласно ст. 30 Федерального закона «О рекламе» рекламораспространитель несет ответственность за нарушение законодательства РФ о рекламе в части, касающейся времени, места и средств размещения рекламы. Учитывая, что для передачи телепрограмм и рекламных материалов, размещенных в телепрограммах вещателя, кабельный оператор использует собственные технические средства или технические средства, приобретенные на ином законном основании, то кабельный оператор автоматически приобретает статус рекламораспространителя. Но, на мой взгляд, данное в Законе о рекламе определение «рекламораспространителя» также позволяет признать вещателя рекламораспространителем, поскольку и он использует технические средства для первоначальной передачи телевизионного сигнала на спутник, то есть трансляции. Необходимо отметить, что кабельный оператор не участвует в процессе размещения рекламы на телевизионном канале, поскольку именно вещатель осуществляет компоновку и монтаж рекламных материалов, а также осуществляет первый этап их распространения (трансляцию). Следовательно, субъектом ответственности за распространение рекламных материалов, размещенных в телевизионных программах, следует признать вещателя — лицо, формирующее и выпускающее телепрограмму, а не кабельного оператора. Однако из этого общего правила об ответственности вещателя за распространение рекламных материалов в сети кабельного телевидения с нарушением действующего законодательства РФ о средствах массовой информации и рекламе, на мой взгляд, есть исключение. Это исключение касается распространения рекламы и телепрограмм с нарушением кабельным оператором временных ограничений, установленных законом в отношении отдельных видов товаров и телепрограмм определенного содержания. Так, основаниями для привлечения кабельного оператора к ответственности может послужить нарушение кабельным оператором условий договора, выразившееся в приеме телевизионного сигнала со спутника, не заявленного в договоре с вещателем, а также бездействие кабельного оператора, выразившееся в том, что он был надлежащим образом извещен вещателем о смене спутника, но в то же время продолжает осуществлять прием сигнала с ненадлежащего спутника, что повлекло за собой нарушение временных ограничений, установленных действующим законодательством РФ. Отсутствие понятийного аппарата в сфере кабельного телевидения порождает проблемы в лицензировании деятельности в области кабельного телевидения. Лицензирование, как известно, является одним из способов государственного контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов. В то же время установленные государством правила лицензирования не должны создавать препятствия для прогрессивного развития любого вида деятельности, в том числе и для кабельного телевидения. Определение правового положения всех участников деятельности в области кабельного телевидения повлечет за собой в первую очередь изменение формы лицензии как для кабельных операторов, так и для вещателей. На сегодня согласно действующему законодательству РФ — Закону РФ «О средствах массовой информации», Федеральному закону «О связи», Положению о лицензировании телевизионного вещания — кабельные операторы для осуществления деятельности по предоставлению услуг кабельного телевидения обязаны получить две лицензии, выдаваемые разными государственными органами. Одна лицензия выдается на осуществление телевизионного вещания, а другая — на предоставление услуг кабельного телевидения. Различные условия лицензирования, установленные законодателем в области телевизионного вещания и связи, во многом затрудняют деятельность кабельных операторов и не соответствуют их интересам. Исходя из положений ст. 31 Закона РФ «О средствах массовой информации», предусматривающей, что выдача лицензии на вещание дает ее держателю право, используя технические средства эфирного, проводного или кабельного телерадиовещания, в том числе находящиеся в его собственности, осуществлять с соблюдением лицензионных условий распространение продукции средств массовой информации, следует, что лицензия на деятельность в области связи полагается тому, кто имеет лицензию на вещание. Закон о связи 2003 г. сохранил действующую систему двойного лицензирования деятельности кабельных операторов. Об этом свидетельствует ст. 30 Федерального закона «О связи», устанавливающая требования к заявлению о предоставлении лицензии. Так, в п. 4 ст. 30 Закона предусмотрено, что для получения лицензии на оказание услуг связи для целей телевизионного вещания соискателем лицензии также предоставляется нотариально заверенная копия лицензии на вещание. Таким образом, получение кабельным оператором лицензии на осуществление телевизионного вещания в качестве необходимого условия для получения затем лицензии на деятельность в области связи вновь получило свое законодательное закрепление, несмотря на то что до настоящего времени эта процедура для кабельных операторов носила просто формальный характер, поскольку для предоставления услуг кабельного телевидения не предполагается использование кабельным оператором общего (эфирного) радиочастотного ресурса. Для осуществления деятельности по предоставлению услуг кабельного телевидения достаточно получения лицензии на деятельность в области связи. Поскольку деятельность кабельных операторов заключается в ретрансляции телевизионных программ по сети кабельного телевидения на основании договоров, заключенных с лицами, осуществляющими их выпуск, именуемыми вещателями. Кабельные операторы не занимаются производством и выпуском телевизионных программ. Это означает, что основания для получения кабельными операторами лицензии на осуществление телевещания отсутствуют. Следует также отметить, что, несмотря на то что с 1 января 2004 г. действует новый Федеральный закон «О связи», который достаточно четко и подробно прописывает всю процедуру лицензирования деятельности в области оказания услуг связи, Положение о лицензировании деятельности в области связи 1994 г. продолжает действовать и сегодня. Однако данный нормативный акт не приведен в соответствие с положениями нового Закона о связи. Имеются расхождения в положениях Федерального закона «О связи» и Положения о лицензировании по сроку действия лицензии, перечню документов, необходимых для получения лицензии, основаниям отказа в выдаче лицензии, основаниям приостановления действия лицензии и аннулирования лицензии. Действующая для кабельных операторов система двойного лицензирования имеет множество правовых пробелов. В первую очередь это касается сроков действия лицензий. Так, Положение о лицензировании телевизионного вещания устанавливает, что лицензия на вещание выдается на срок от трех до пяти лет, если меньший срок не указан в заявлении на получение лицензии <*>. Тогда как Федеральный закон «О связи» предусматривает возможность выдачи лицензии на деятельность в области оказания услуг связи сроком от 3 до 25 лет <**>. ——————————— <*> См.: Положение о лицензировании деятельности в области связи в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 июня 1994 г. N 642 (с изменен. на 3 октября 2002 г.) // Справочная правовая система. <**> Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ «О связи» // Информационно-правовая система.
Учитывая, что выдача лицензии на деятельность в области связи для целей телевещания ставится напрямую в зависимость от наличия лицензии на вещание, можно сделать вывод, что окончание срока действия лицензии на вещание или ее аннулирование лицензирующим органом должно повлечь за собой автоматически аннулирование действия лицензии на оказание услуг связи даже при условии, если лицензия была выдана на более длительный срок. В то же время в числе оснований для аннулирования лицензии на деятельность в области оказания услуг связи такое основание, как прекращение срока действия лицензии на телевизионное вещание или ее аннулирование, в Законе о связи отсутствует. Кроме того, не получил своего разрешения в законодательстве РФ вопрос о возможности или невозможности оказания услуг связи кабельным оператором в период, когда лицензия на осуществление телевещания находится в стадии переоформления или лицензирующим органом принимается решение о пролонгации (отказе в пролонгации) действия лицензии или выдаче (отказе) новой лицензии на вещание. Обязан ли кабельный оператор приостановить оказание услуг связи на этот период или он вправе продолжить оказание услуг? На сегодня, учитывая действующую систему двойного лицензирования и во избежание создания такой ситуации единственным, но, подчеркнем, временным выходом для лицензирующих органов являлась бы выдача лицензии на деятельность по оказанию услуг связи на тот же срок, на который выдана лицензия на вещание. Однако Федеральный закон «О связи» предусматривает, что лицензия на срок менее чем три года может выдаваться только по заявлению соискателя лицензии. Здесь не указано, что выдача лицензии лицензирующим органом на срок менее трех лет возможна также в случае, если срок действия лицензии на вещание составляет менее трех лет. Кроме того, лицензирующий орган устанавливает срок действия лицензии на деятельность в области связи с учетом определенных обстоятельств, перечень которых перечислен в законе и является исчерпывающим. Но в числе этих обстоятельств не названо такое обстоятельство, как с учетом срока действия лицензии на вещание. Проблемы лицензирования деятельности кабельных операторов вызваны в первую очередь тем, что нормативная база, которая была сформирована еще в начале 90-х гг., устарела и требует кардинальных изменений. Для создания эффективной и качественной правовой базы для деятельности кабельных операторов необходимо разграничить статусы «кабельный оператор» и «вещатель». Определение статуса этих непосредственных участников данного вида деятельности должно повлечь за собой изменение формы лицензии как для кабельных операторов, так и для вещателей и четкое определение круга прав и обязанностей каждого участника. Так, деятельность кабельных операторов, не осуществляющих выпуск собственных телевизионных программ, следует квалифицировать как деятельность по предоставлению услуг кабельного телевидения, а не как телевизионное вещание. Необходимо разграничить два вида деятельности: телевизионное вещание и деятельность по предоставлению услуг кабельного телевидения. Это станет возможным только после законодательного закрепления определений этих видов деятельности. Кабельные операторы имеют технологические возможности для одновременного распространения нескольких телевизионных программ на одну и ту же территорию. В то же время п. 13 Положения о лицензировании телевизионного вещания устанавливает, что ни одно юридическое лицо не может получить лицензии на осуществление теле — (или) радиовещания более чем по двум каналам вещания на одну и ту же территорию, если зоны обслуживания совпадают полностью или более чем на две трети. Норма, первоначально рассчитанная на предотвращение монополизации в эфирном телевидении, в настоящее время препятствует развитию прогрессивных систем телерадиовещания <*>. ——————————— <*> См.: Правовые проблемы индустрии средств массовой информации // Законодательство и практика масс-медиа. 2002. N 6. С. 3 — 8.
Очевидно, что следование этой норме лишает смысла деятельность кабельных компаний: если эфирный вещатель осуществляет производство и выпуск своей телепрограммы и использует лицензию уже для ее последующего распространения, для кабельной компании именно распространение многообразной информации (то есть большого набора каналов в различных комбинациях) и есть основное средство извлечения прибыли <*>. ——————————— <*> См.: Склярова Я. Новый правовой режим для кабельных операторов // Broadcasting. Телевидение и радиовещание. 2002, март. N 2(22). С. 30 — 33.
Таким образом, даже при наличии у кабельного оператора частотной сетки для нескольких десятков каналов получить лицензию он может не более чем на два из них. В настоящее время единственный выход из создавшегося положения для кабельного оператора — это получение лицензии на вещание самим вещателем, который намерен транслировать свой телевизионный канал в сети кабельного телевидения на территории кабельного оператора. Однако на практике это условие совершенно практически невыполнимо в силу того, что получить лицензию на вещание по каждой кабельной сети и осуществлять контроль за соблюдением кабельным оператором лицензионных условий на каждой территории, где распространяется телевизионный канал, не представляется реальным. Кроме того, некоторым иностранным телевещателям в соответствии с национальным законодательством для осуществления телерадиовещания не требуется наличия лицензии на вещание. В связи с этим возникают сложности с распространением продукции зарубежных вещателей на территории России. Европейская конвенция о трансграничном телевидении не содержит каких-либо прямых указаний относительно правил лицензирования телевизионного вещания в странах — членах Европейского союза. Директива Совета Европейского союза от 3 октября 1989 г. о трансграничном телевидении определяет, что все телевизионные передачи должны отвечать законодательству того государства, из которого они исходят. Кроме того, наличие обязательства государства, ведущего вещание, относительно того, что его телепрограммы будут соответствовать национальному законодательству, является достаточным основанием для обеспечения свободной циркуляции телепрограмм без вторичного контроля в каждом из государств, ведущих прием <*>. Это означает, что государства — члены Европейского союза вправе выбрать любую модель осуществления телевизионного вещания как путем создания системы лицензирования вещания, так и путем неустановления таковых правил. ——————————— <*> См.: Директива Совета Европейского союза 89/552/ЕЕС от 3 октября 1989 г. о трансграничном телевидении // www. medialaw. ru/iaws/other_laws/european/dir_89-552-ec/text. htm.
В первую очередь возникают правовые проблемы с ретрансляцией тех иностранных телевизионных каналов на территории Российской Федерации, для осуществления телевизионного вещания которых в соответствии с национальным законодательством вещателей не требуется получения лицензии на вещание. Таким образом, пробелы в правовом регулировании деятельности в области кабельного телевидения зачастую приводят к открытому противодействию кабельного оператора и абонента — пользователя услугами кабельного телевидения; кабельного оператора и органов государственной власти; а также кабельного оператора и телевещателя — лица, осуществляющего производство и выпуск телевизионных программ, что в конечном счете ведет к нарушению прав и законных интересов всех участников деятельности. Вместе с тем разработка нормативной базы обеспечит защиту прав и законных интересов кабельных операторов, абонентов, телевещателей; четко определит пределы вмешательства государственных органов в данной деятельности; установит гарантии деятельности кабельных операторов.
