(«Международное публичное и частное право», 2006, N 2)
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ТРАНСПАРЕНТНОСТИ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
С. В. РОМАНЮК
В настоящее время во многих странах мира в целях обеспечения транспарентности (прозрачности) деятельности государственной власти предпринимаются различные меры, направленные на совершенствование информационного взаимодействия государства и гражданского общества. Приведенные ниже примеры призваны проиллюстрировать разнообразие предпринимаемых мер, используемых зарубежными государствами в своей практике. В какой-то степени эти меры отражают спектр различных механизмов повышения уровня толерантности, которые может использовать Российское государство в своей практике.
Общие меры обеспечения транспарентности органов
государственной власти, используемые в странах мира
Меры законодательного характера. Практически во всех развитых странах мира транспарентность отношений государства и гражданского общества координируется и регулируется специальным законодательством. Требования к построению транспарентных отношений между этими двумя субъектами политики возникли как ответная реакция на углубление процессов демократизации общества в направлении практической реализации права на свободу информации.
Впервые законы о свободе информации (Freedom of Information Act) стали приниматься в наиболее развитых государствах с начала 80-х гг. Первопроходцами в этой области являются такие страны, как Норвегия, Австралия и Нидерланды. В Норвегии основной целью соответствующего закона является предоставление СМИ дополнительных возможностей по ознакомлению с мерами, проводимыми государством. Законодательством этой страны предусматривается ряд конкретных мер по информированию граждан о функционировании системы государственных органов, а также предусматриваются меры о возможности участия СМИ в принятии властных решений разного уровня. Основной принцип, на котором основан норвежский закон, подразумевает открытость для гражданского общества всех документов государственных органов власти, за исключениями документов, которые составляют государственную, служебную и конфиденциальную тайну, предусмотренную законодательством страны.
Аналогичный Закон был принят в Австралии в 1982 г. Он дает гражданам право доступа ко всем открытым документам министерств и департаментов. В Нидерландах согласно закону о свободе информации в каждом министерстве должны быть служащие, ответственные за организацию отношений с общественностью и отдельными гражданами. В Швеции аналогичные положения закреплены в Законе о Свободе Прессы (Freedom of Press Act).
Закон об официальной информации (Official Information Act) также был принят в Новой Зеландии в 1983 г. По своему содержанию он близок к законам о свободе информации в перечисленных выше странах и предполагает беспрепятственный доступ граждан ко всем видам официальных документов, которые принимаются в государственном ведомстве. Согласно этому Закону ограничения доступа граждан к той или иной информации должно быть аргументировано в особом порядке. Законом определен исчерпывающий перечень оснований для этого. Кроме того, Закон предполагает создание отдельного ведомства — Управления официальной информацией (Directory of Official Infromation), в полномочия которого входит информирование граждан о том, какую информацию и где они вправе получить. В Испании право граждан на ознакомление с официальными документами ограничено только в трех случаях: если сведения касаются государственной безопасности и обороны, судебных расследований и частной жизни граждан. Эти положения закреплены в Конституции. А более детальные меры регламентируются отраслевым законодательством.
Помимо законодательных мер для повышения уровня транспарентности во многих странах используются меры организационного характера.
Меры организационного характера реализуются через создание специальных структурных подразделений для организации информационных потоков между различными государственными органами, а также между государством и гражданами. При этом в зависимости от конкретной страны они могут быть официальными информационными службами или же иметь статус консультативных советов, различных комитетов и прочее.
Центральные информационные службы (Central Information Service) обычно имеют достаточно широкий набор функций в сфере сбора информации, ее обобщения и структуризации, выделения целевых коммуникативных групп и распространения информации. В Норвегии и Дании, где подобные службы функционируют на постоянной основе с конца 80-х гг., они оказывают дополнительные услуги органам государственной власти и местного самоуправления по организации локальных информационных потоков. Во Франции кроме Управлений по связям с общественностью, которые есть во многих министерствах, действуют специальные технические комитеты, состоящие из государственных служащих и представителей определенных групп граждан. Примером может служить технический комитет, созданный при Министерстве экономики, финансов и приватизации. В него входят специалисты Министерства, представитель налоговых служб, а также 8 — 10 представителей сельскохозяйственных предприятий. Четыре раза в год комитет собирается на заседания, которые проходят в форме «круглого стола». По результатам заседаний составляется отчет, который подлежит публикации и широкому распространению среди заинтересованных лиц.
Кроме организационных мер особое внимание в некоторых странах уделяется совершенствованию форм информационного влияния власти на общество.
Формы информационного влияния власти на общество представляют собой организованные информационные действия государства, направленные на информирование граждан о деятельности государства и отдельных органов власти. Особо следует выделить некоторые из них. Информационные кампании в средствах массмедиа. В Канаде информационные кампании в средствах массмедиа использовались для пиаровского освещения предоставляемых государством услуг. Например, в интересах реализации государственной программы Citizen Information Initiative информационная кампания проводилась в несколько этапов посредством размещения рекламы в национальных СМИ (преимущественно на телевидении и радио), рекламных объявлений в местной прессе, кампаний по рассылке электронных писем по Интернету (direct mail) и т. п.
По результатам работы программы Citizen Information Initiative были проведены социологические исследования на предмет, насколько данная программа была эффективна. Как выяснилось из исследований, в целом канадцы остались довольны информацией, предоставляемой органами государственной власти, и считают вполне приемлемым «государственную рекламу» в СМИ (по мнению граждан, реклама такого рода полезна и не является пустой тратой денег налогоплательщиков). В Соединенных Штатах Америки Неделя государственной службы (Public Service Recognition Week) представляет собой важное мероприятие. Она начинается с каждого первого понедельника мая ежегодно (традиция идет с 1985 г.). В течение всей недели государственные служащие США рассказывают рядовым гражданам о государственной службе и о том, каким образом органы власти работают для улучшения жизни общества в целом.
На территории всей страны проводятся специальные мероприятия по празднованию Недели государственной службы: всевозможные фестивали, ярмарки, парады, дни открытых дверей, сбор средств для благотворительности и т. д. — все мероприятия планируются таким образом, чтобы граждане могли свободно пообщаться с государственными служащими. Один из дней недели всегда посвящается студентам и молодежи: в этот день государственные агентства проводят специальные образовательные мероприятия на предмет обучения граждан информационному общению с государством. Национальные недели государственной службы. В Канаде начиная с 1992 г. парламент проводит третью по счету национальную неделю государственной службы. В течение всей недели проводятся мероприятия, призванные подчеркнуть профессионализм государственных служб, их инициативность и положительную роль, которую они играют в жизни своих сограждан. Целевой аудиторией в данном случае являются не только сами государственные служащие и граждане Канады, но и международное сообщество. Спектр мероприятий, входящих в Национальную неделю государственной службы, достаточно широк, от шуточных игр и конкурсов до вполне серьезных призов и наград лучшим государственным служащим по итогам года.
Продвижение и реклама Национальной недели государственной службы осуществляются не только через целенаправленную работу со СМИ, но и с использованием внутренних возможностей. На сайте www. snfp. gov. ca любой государственный служащий может получить цветной плакат, посвященный Неделе, который рекомендуется разместить в своем учреждении.
Кампании по «электоральному образованию» граждан и их привлечению к выборам. Эта форма достаточно распространена в развитых государствах. Например, в Австралии проводятся регулярные программы информирования граждан об их избирательных правах. В рамках этих кампаний помимо информационных сообщений в различных типах СМИ организуются информационные телефонные линии. Приоритетными целевыми группами для электоральных образовательных кампаний в Австралии являются неанглоговорящее население, аборигенное население, а также молодежь.
Программы по привлечению молодежи на государственную службу являются традиционными для Австралии. Они во многом способствуют информированию граждан о деятельности власти. Например, в 1985 г. впервые была запущена программа «Приоритет номер один» (Priority One). Данная программа помимо решения задач повышения престижа государственной службы среди молодежи ставит более широкий спектр проблем, в том числе общие вопросы образования и трудоустройства. Организация непосредственных встреч между государственными служащими и гражданами. В Австралии только Департамент Труда Южной Австралии на базе учебных заведений и общественных организаций ежегодно проводит более 100 презентаций, направленных на информирование граждан о деятельности властных структур. Судьи и прокуроры читают лекции и отвечают на вопросы учащихся средних школ в рамках специальных курсов, посвященных системе правосудия. Здесь также проводятся различные тематические встречи между чиновниками и представителями бизнес-сообщества. В Великобритании сотрудники Департамента здоровья и социальной защиты (Department of Health and Social Security) проводят регулярные встречи с членами профсоюзных организаций, лидерами религиозных групп, представителями этнических сообществ. В Ирландии работники Департамента общественного благосостояния (Department of Social Welfare) принимают участие в тематических семинарах и образовательных программах, организованных банками или некоммерческими организациями с тем, чтобы поделиться своим практическим опытом.
Дни открытых дверей играют важную роль в повышении транспарентности органов государственной власти. Практика организации специальных дней, когда любой гражданин может ознакомиться с деятельностью того или иного органа государственной власти, была позаимствована из системы образования. Впервые дни открытых дверей были введены в Австралии в конце 80-х гг. В настоящее время уже во многих государствах (в т. ч. Франция, США и др.) введены специальные дни, в которые граждане могут посетить интересующий его орган власти и непосредственно получить информацию о его работе.
Развитие отношений государства со СМИ является одной из действенных форм повышения транспарентности государственной власти, в том числе выпуск газетных и журнальных статей, написанных государственными служащими, где представители власти сами ставят наиболее актуальные проблемы в их деятельности. Например, во Франции в одном из департаментов Управляющий государственными финансами инициировал выход в местной газете колонки, статьи в которой публиковали различные финансовые ведомства. В Великобритании Служба здоровья и социальной защиты (Health and Social Security Service) согласилась принять на время в штатное расписание журналиста для подготовки репортажей о своей деятельности. В результате такого решения проблемы государственной службы были профессионально освещены в СМИ.
Рекламные технологии информирования граждан. Есть примеры применения рекламных технологий для повышения прозрачности деятельности власти. Так, Департамент общественного благосостояния (Department of Social Welfare) Ирландии активно использует рекламные ролики на радио и телевидении, а также объявления в прессе для доведения до сведения граждан инноваций, касающихся их. Публикация сведений о новых муниципальных программах в Швеции также часто осуществляется в виде еженедельных объявлений в СМИ.
Целевое распространение информации. В последнее время все большее распространение получает целевое распространение информации. Декомпозиция общества на ряд целевых аудиторий позволяет более эффективно информировать население о деятельности государства и воздействовать на восприятие ими государственной службы за счет выбора соответствующего канала распространения информации и формы ее подачи. Примерами такого точечного распространения информации могут служить «информационные письма», которые рассылаются в Нидерландах предприятиям относительно касающихся их инноваций — новых регулятивных мер, изменения отраслевого законодательства, введения новых процедур.
Организация презентаций, передвижных стендов, участие в выставках является достаточно распространенной формой информирования граждан о деятельности власти. Например, местные подразделения Службы здоровья и социальной защиты (Health and Social Security Service) Великобритании совместно с местными властями организуют выставки, отражающие деятельность их ведомства и виды услуг, которые они оказывают гражданам. Обычно установка стендов происходит с участием добровольцев от местного самоуправления, а дежурства у стендов обеспечивают государственные служащие. Как показывает опыт, успех такого рода мероприятий в большой степени зависит от качества предварительной рекламной кампании.
Публикация разного рода информации о деятельности государственной власти является достаточно значимой формой повышения транспарентности государственной власти. В развитых государствах уже давно практикуется публикация и бесплатное распространение большого количества книг, брошюр, отчетов и т. д. С распространением информационных технологий все большее значение приобретает электронная публикация документов как более эффективный и дешевый канал распространения информации. Отдельный информационный продукт представляют собой так называемые обзоры (guide), брошюры, содержащие общую информацию о государственном устройстве и правах граждан. Это может быть общий обзор прав граждан или отдельных категорий (инвалиды, ветераны войны, жертвы репрессий и т. д.), особенности некоторых административных процедур (уплаты налогов, поступления на государственную службу), тематические обзоры (например, во Франции была издана специальная информационная брошюра для экспортеров вина). В некоторых странах в связи с обилием информационных материалов публикуются также «Обзоры обзоров», содержащие информацию по всем ранее изданным публикациям, в том числе и ту, как и где можно получить ту или иную информацию (во Франции такой обзор представляет собой более чем двухсотстраничную книгу). Говоря о такой форме обеспечения транспарентности органов государственной власти, необходимо обратить внимание на выпуск печатных изданий, публикуемых государством, в первую очередь на официальные периодические издания. Официальная газета или журнал может включать не только новое законодательство, но и более широкий спектр информации. Так, например, в Дании издается ежедневная газета, содержащая достаточно широкий спектр информации: о вакансиях на государственной службе, назначениях на должности и увольнениях, продажах государственной недвижимости и новостях ипотеки и т. д.
Предоставление гражданам различной информации, которую они используют в повседневной жизни. Это могут быть бесплатные телефонные справочные службы (Австрия), юридические базы данных (например, www. legifrance. gouv. fr во Франции), тематические справочные службы (например, справочные службы по налоговой системе в Нидерландах, Ирландии, Франции) или просто библиотеки полезной информации (статистические данные, географические карты, туристическая информация). Следует заметить, что транспарентность предполагает движение информации от государства к обществу и наличие обратной информационной связи — от общества к государству.
Меры по обеспечению обратной связи с гражданами. Обратная связь позволяет властям не только отслеживать результат своей информационной политики, но и, в более общем плане, лучше соответствовать ожиданиям граждан. Спектр конкретных мер, которые предпринимаются государствами для налаживания обратной связи, может быть достаточно широким. Например, в Швеции время от времени проводятся социологические исследования восприятия гражданами деятельности органов государственной власти с тем, чтобы вовремя реагировать на изменение общественного мнения. Традиционно опросы общественного мнения распространены во Франции, однако в связи с сомнением в их достоверности результаты опросов проверяются через другие формы реализации обратной связи (контент-анализ СМИ, деятельность консультативных учреждений при правительстве). Достаточно широко распространены меры, предусматривающие прямое общение между гражданами и органами государственной власти в форме консультаций, реакции на те или иные действия. Так, Отделом по информации и коммуникации Департамента по делам молодежи и общественности Нового Южного Уэльса Австралии проводятся не только исследования общественного мнения, но и общественные дебаты, которые активно рекламируются в СМИ. Правительство обязано отсылать копию большинства законопроектов в специальные консультативные органы, своеобразные институты гражданского общества, представляющие мнение общественности. Во Франции Правительство организует специальные информационные мероприятия, так называемые дни информации, в течение которых происходит диалог между представителями гражданского общества и государственными чиновниками на определенную заранее фиксированную тему (например, введение новых регулятивных мер). Этот механизм позволяет улучшить взаимопонимание между гражданами и чиновниками, разрушить существующие предрассудки и слухи, а также в тестовом режиме опробовать те или иные инновации.
В Чехии для того, чтобы повысить транспарентность государственной власти, провели ряд мероприятий, направленных на вовлечение ряда граждан в процесс государственного управления, увеличение обмена информацией между гражданами и государственными органами, а также на улучшение качества предоставления государственных услуг. Более 70 городов были вовлечены в эту акцию, которая впервые была опробована в 1996 г. в городе Жихлава с населением 56 тысяч человек. Сущность чешских мероприятий заключалась в том, что муниципальные власти создали Консультативный Комитет Проекта (Project Advisory Committee), который проводил исследования, как граждане воспринимают государственную власть и как государственные служащие воспринимают потребности граждан. На основании проведенных исследований Комитет разработал план действий совместно с представителями населения и средств массовой информации. При реализации этого плана были проведены конкретные мероприятия, которые существенно повысили уровень информационной прозрачности власти, и, как следствие — поднялось доверие граждан к государству. Так, были проведены городские собрания-семинары по данной проблематике, создан пресс-центр, изготовлен информационный проспект для граждан города, организована еженедельная программа на радио (жители города могли дозвониться и задать свои вопросы), было также организовано ежегодное празднование Дня города «Jihlava Day», выделены средства на деятельность негосударственных организаций. Были организованы городские премии для выдающихся жителей города.
В результате проделанной работы значительно улучшились коммуникации между гражданами и государственными служащими — этот факт признали и городские СМИ. Осведомленность городских жителей о деятельности властей заметно выросла и как итог — улучшилось восприятие ими деятельности власти в целом. Данная практика работы стала заимствоваться сначала близлежащими городами, а затем была распространена на территории практически всей страны.
Другими формами обратной связи могут быть книги жалоб и предложений. В Испании во многих ведомствах всем посетителям предлагается внести свои замечания в такую книгу. В Норвегии для получения обратной связи от граждан в государственных органах введена стандартизованная система карточек, которые могут быть заполнены при выходе из здания или отосланы позже по почте (бесплатно).
Особенно эффективным механизмом налаживания обратной связи являются специальные телефонные линии. В Австрии многие министры устанавливают определенные часы, в которые с ними можно связаться по телефону, чтобы изложить свои жалобы и предложения. Например, Министр внутренних дел принимает звонки граждан с 9.00 до 10.00. В Норвегии открытая телефонная линия Министра по проблемам потребителей и организации работы Правительства работает по вторникам с 8.00 до 10.00. «Горячие линии» существуют с середины 80-х гг. и в Испании. В то же время в Германии Правительство предлагает гражданам использовать почту для изложения своих жалоб. Практически во всех развитых государствах любой желающий может связаться с правительством напрямую по электронной почте. Важным направлением в обеспечении толерантности власти является институализация процесса информирования граждан о деятельности властных структур. Институализация процесса информирования граждан о деятельности властных структур предусматривает создание государственных и гражданских институтов, деятельность которых направлена на совершенствование информационного взаимодействия между властными структурами и одновременно с этим поддержание эффективного информационного взаимодействия государства и гражданского общества.
В Канаде для реализации этого направления предусматривается создание специального органа государственной власти по коммуникациям — Департамента по коммуникациям Правительства Канады (Communication Canada). Он был создан 1 сентября 2001 г. при объединении двух департаментов — бывшего Отдела информации Канады (Canada Information Office) и Подразделения по координации коммуникации с общественным сектором (Communications Coordination Services Branch of Public Works and Government Services). При создании Департамента Communication Canada преследовались конкретные цели — объединить усилия по продвижению нескольких коммуникационных программ, включая программу «горячей» телефонной линии «1800 O-Canada», веб-сайта канадского Правительства, спонсорских программ, правительственных публикаций, ярмарок и торгово-промышленных выставок, государственных информационных пропагандистских кампаний. Уникальность нового департамента заключается в том, что только он мог предоставлять доступ к правительственной информации посредством сразу трех каналов коммуникации — по телефону, через Интернет и в личном порядке. Фактически именно Communication Canada связывает канадских граждан с органами государственной власти. Это достигается путем тесного взаимодействия данного Департамента с другими органами государственной власти, некоммерческими и неправительственными организациями, а также кооперацией с бизнес-сектором.
В Великобритании для предоставления информации о деятельности государственных органов и помощи в проведении информационных кампаний существует специальный государственный орган власти — Служба государственной информации и коммуникаций (Government Information and Communication Service, GICS). Данная служба выполняет примерно ту же работу, что и Департамент по коммуникациям Правительства Канады: предоставляет все типы государственной информации, вырабатывает единые стандарты в области предоставления коммуникации, организует пиар-акции и информационные кампании в прессе и т. п. Однако в реальности основной частью деятельности данной службы является рекрутирование и тренинг специалистов по информационным коммуникациям для разных министерств и ведомств Великобритании, как центральных, так и региональных. Поэтому, несмотря на сам факт существования такого рода службы, по сути, единый информационный центр по предоставлению информации о государственных программах и услугах отсутствует.
Однако в настоящее время Правительство Великобритании серьезно озабочено проблемами транспарентности власти в целом, т. к. согласно исследованиям специалистов данной службы, в настоящее время практически любая информация, поступающая от органов государственной власти, подвергается серьезному сомнению. Восприятие государственных органов в целом очень негативное, даже если деятельность чиновников объективно носит созидательный, положительный характер. В связи с этим коммуникационная стратегия государства находится на пороге пересмотра и серьезной реорганизации. Существующая в настоящее время Government Information and Communication Service не может в силу своих полномочий и статуса обеспечить качественное «корпоративное» предоставление информации — Служба не вовлечена в ежедневную подготовку информационных мероприятий и не может контролировать информационную деятельность министерств и департаментов Правительства. В результате отсутствует единый подход к коммуникативным стратегиям исполнительной государственной власти, поэтому каждое министерство проводит собственную информационную политику.
Для улучшения коммуникаций между государственной службой и гражданами предполагается усовершенствовать Government Information and Communication Service и придать ей новые полномочия. В США сформирован Государственный Департамент совершенствования системы управления. Данный Департамент занимает особое место в системе государственных органов США и во многом является уникальным в системе государственной власти даже для развитых западных стран. Council of Excellence in Government был создан в 1982 г., основной задачей его является «улучшение деятельности государственных органов на всех уровнях», немалая часть активности этого Департамента приходится на повышение прозрачности деятельности органов государственной власти, улучшение восприятия гражданами государственной власти и повышение престижа государственной службы. Департамент помогает повысить уровень транспарентности органов государственной власти, а также способствует вовлечению граждан в процесс государственного управления.
Использование коммерческих и некоммерческих организаций. Повышением уровня транспарентности государства занимаются не только сами государственные органы, но активно привлекаются и коммерческие и некоммерческие компании. Так, в США в 1997 г. был разработан проект в форме некоммерческой организации «Партнерство по повышению доверия к государственной власти» фонд Partnership for trust in Government. Проект Partnership for trust in Government был первоначально инициирован Фондом Форда и государственным Департаментом Council for Excellence in Government. В настоящее время в партнерство входят 34 организации, лидеры промышленности, СМИ и некоммерческого сектора. Они совместно работают по обеспечению конструктивного информационного взаимодействия государства и гражданского общества, разрабатывая образовательные программы, повышая общий уровень осведомленности о деятельности государственных органов и вовлекая граждан в процесс государственного управления. Каждая организация, входящая в Партнерство, собственными средствами пытается донести до граждан информацию об инновационных и удачных проектах в работе государственных органов.
Опыт многих стран показывает, что там, где правительством принимаются серьезные меры повышения уровня транспарентности власти, наблюдается снижение коррумпированности среди государственных чиновников, повышается доверие населения к государственной службе, снижается уровень напряженности в обществе, а власть становится более компетентной в потребностях граждан. В результате всего этого существенно повышается эффективность управленческих решений, способствующих процветанию нации. Видимо, именно поэтому многие другие страны мира сегодня включились в процесс повышения уровня транспарентности власти.
Таким образом, анализ состояния дел в западных странах по вопросам повышения уровня транспарентности в отношениях государства и гражданского общества позволяет говорить о том, что в мире данному вопросу уделяется большое внимание, особенно это касается экономически развитых стран. Спектр предпринимаемых ими мер достаточно широк и предполагает использование многочисленных механизмов реализации идеи транспарентности. Очевидно, что правительства многих стран вполне сознают, что без построения транспарентных отношений власти и общества невозможно эффективно противостоять коррупции, вызвать доверие населения страны к органам власти (т. е. создать ее положительный имидж), эффективно управлять государственным сектором и регулировать общественные отношения, сделать страну инвестиционно привлекательной. Поэтому правительства этих стран напрямую связывают будущий расцвет государства с решением проблемы прозрачности властных структур.
