(Зубарев С. М.) («Административное право и процесс», 2006, N 3)
УЧАСТИЕ СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В КОНТРОЛЕ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ПЕРСОНАЛА ПЕНИТЕНЦИАРНОЙ СИСТЕМЫ
С. М. ЗУБАРЕВ
Зубарев С. М., кандидат юридических наук, доцент.
Проблема общественного контроля за деятельностью персонала пенитенциарных учреждений связана с активным приведением в действие всех инструментов и средств демократии. В этой связи возрастает роль различных институтов гражданского общества, и в первую очередь средств массовой информации. Усиление роли и значения средств массовой информации в современном обществе во многом определяется тем обстоятельством, что «они служат мощным и относительно самостоятельным средством коммуникационной связи между всеми другими элементами, государственными органами, общественными организациями» <*>. ——————————— <*> Наумкин Ю. В. Средства массовой информации и правоохранительная деятельность органов внутренних дел: проблемы и перспективы взаимодействия // Вестник Московского университета МВД России. 2003. N 1. С. 63.
Средства массовой информации влияют на общественное мнение, формируют позицию граждан в оценках деятельности правоохранительных органов, в том числе учреждений и органов, исполняющих наказания, развивают правосознание и правовую культуру населения. По данным ВЦИОМ, доверяют средствам массовой информации 51% опрошенных россиян, не доверяют — 36%. Эксперты отмечают, что год назад соотношение оценок было примерно таким же: тогда со знаком плюс оценили деятельность СМИ 48%, со знаком минус — 37%. Таким образом, «СМИ — единственный институт, чья работа постоянно получает одобрение не менее половины россиян» <*>. ——————————— <*> Зубченко Е., Магомедова М. Беспартийная Россия // Новые известия. 2006. 7 февр.
Большое значение имеет деятельность средств массовой информации в обеспечении прозрачности процесса исполнения уголовных наказаний, в объективном отображении условий содержания осужденных, выполнения персоналом исправительных учреждений своих служебных обязанностей. Не случайно реальное участие средств массовой информации в контроле за деятельностью персонала пенитенциарной системы признали 14,5% опрошенных нами осужденных, более половины респондентов (54,2%) отметили необходимость расширения такого вида контроля. Все больше возрастает роль СМИ в доведении до населения информации о нарушениях прав и законных интересов осужденных в местах лишения свободы, обнародовании фактов злоупотреблений и грубых упущений в деятельности персонала пенитенциарной системы. Представители средств массовой информации в этом случае предают гласности не только сведения, полученные в результате их профессиональной деятельности, но и информацию, поступившую от иных субъектов контроля, тем самым усиливая их контрольное воздействие. Сотрудники учреждений и органов, исполняющих наказания, видят в средствах массовой информации оценку своей работы, те позитивные и негативные моменты, которые формируют общественное мнение об их деятельности. При этом доминирует критическая направленность материалов. По данным Ю. В. Наумкина, критические публикации о работе правоохранительных органов на страницах центральных и региональных газет появляются примерно в 1,5 раза чаще, чем положительно оценивающие их работу <*>. ——————————— <*> Наумкин Ю. В. Указ. соч. С. 65.
Однако, несмотря на не всегда первое положительное восприятие критических материалов, размещенных в печати, на радио и телевидении, в целом вмешательство средств массовой информации руководством и сотрудниками пенитенциарной системы оценивается позитивно. Оно помогает оперативно реагировать на критику, активно работать над устранением имеющихся недостатков, повышает ответственность персонала за реализацию возложенных на него задач. Правовые основы участия средств массовой информации в общественном контроле за деятельностью персонала пенитенциарной системы достаточно полно закреплены в действующем законодательстве. Конституция РФ гарантирует каждому свободу мысли и слова (ч. 1 ст. 29). Эта общая гарантия конкретизируется в нормах о праве свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29), а также о свободе бесцензурной деятельности средств массовой информации (ч. 5 ст. 29). Положения, сформулированные в ст. 29 Конституции, нашли дальнейшее развитие и детализацию в целом ряде иных нормативных правовых актов. В соответствии со ст. 2 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 (в ред. от 21 июля 2005 г.) «О средствах массовой информации» <*> (далее — Закон о СМИ) к ним относятся периодические печатные издания, радио-, теле-, видеопрограммы, кинохроникальные программы, иные формы периодического распространения массовой информации, т. е. печатных, аудио-, аудиовизуальных и иных сообщений и материалов, предназначенных для неограниченного круга лиц. ——————————— <*> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 7. Ст. 300.
Применительно к теме нашего исследования можно выделить две группы средств массовой информации, назовем их общими и специальными. К общим необходимо отнести периодические печатные издания, радио-, теле-, видеопрограммы, которые от случая к случаю размещают информацию о состоянии дел в пенитенциарной системе. К специальным можно причислить средства массовой информации, регулярно отражающие вопросы соблюдения прав человека в пенитенциарной системе, условия содержания осужденных, деятельность персонала учреждений и органов, исполняющих наказания. Средства массовой информации общей направленности, как правило, размещают материалы, посвященные пенитенциарной проблематике, в случаях, когда имеет место массовое нарушение прав осужденных либо «тюремное» событие получает широкий общественный резонанс. Зачастую такие выступления побуждают компетентные государственные органы к проведению собственных контрольных мероприятий и принятию адекватных мер. Например, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации инициативно были приняты к рассмотрению опубликованные в средствах массовой информации 25 февраля 2004 г. сведения о массовом отказе от приема пищи осужденных и заключенных под стражу в исправительных учреждениях и следственных изоляторах г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области и проведена их проверка с выездом на место сотрудников аппарата. По ее результатам была проведена рабочая встреча с руководством Минюста России, а материалы проверки направлены в Генеральную прокуратуру РФ <*>. Органами прокуратуры в отношении ряда должностных лиц учреждений и органов, исполняющих наказания, было возбуждено уголовное дело, а также внесены представления об устранении нарушений уголовно-исполнительного законодательства. ——————————— <*> Доклад Уполномоченного по правам человека за 2004 год. С. 190 — 191.
Другой пример: после публикации в «Российской газете» 19 октября 2004 г. статьи «Пытки скрытой камерой» <*> о грубейших нарушениях прав осужденных в исправительных колониях Вологодской области и Красноярского края в отношении большинства виновных должностных лиц были приняты крайние меры дисциплинарного взыскания — увольнение из уголовно-исполнительной системы. Хотя до опубликования критического материала те же лица «отделались» выговорами и предупреждениями о неполном служебном соответствии. ——————————— <*> Нечаев В. Пытки скрытой камерой // Российская газета. 2004. 19 окт.
Об эпизодичном обращении СМИ к проблемам пенитенциарной системы убедительно говорят данные мониторинга прессы о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, подготовленных отделом пресс-службы Уполномоченного по правам человека в РФ и опубликованных на его сайте в сети Интернет <*>. Так, в течение 2005 г. в центральной прессе ежемесячно было опубликовано в среднем около пяти материалов о нарушениях прав лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы, что составляло 1,1% от всех публикаций о нарушениях прав граждан, о правозащитной деятельности и деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации <**>. Исключение составляет только июль 2005 г., когда было 16 публикаций (4,2%) о нарушениях прав осужденных к лишению свободы, в основном они связаны с событиями в Льговской колонии (Курская область). ——————————— <*> http://www. ombudsmanrf. ru. <**> Ежедневно осуществляется мониторинг 27 центральных газет и журналов: «Аргументы и факты», «Ваше право», «Русский курьер», «Советская Россия», «Известия», «Коммерсантъ», «Комсомольская правда», «Независимая газета», «Новая газета», «Новые известия», «Парламентская газета», «Российская газета», «Труд», «Законность», «Итоги», «Журналист», «Российская Федерация сегодня» и др.
Специальные средства массовой информации, учредителями которых являются, как правило, правозащитные организации. К ним можно отнести журналы: «Правозащитник» (ежеквартальный журнал для неправительственных организаций, учрежденный Международной неправительственной ассоциацией «Дорога свободы»), «Российский бюллетень по правам человека» (издается Институтом прав человека), газеты: «За права человека» (учредитель — Общероссийское общественное движение «За права человека»), «Личное дело» (газета Пермского регионального правозащитного Центра (ПРПЦ) и Пермской гражданской палаты), «Правозащитный вестник» (Правозащитный центр города Казани), «Право и достоинство» (Межрегиональная правозащитная группа г. Воронеж) и др. Практически каждый номер подобного издания содержит критический материал о деятельности персонала пенитенциарной системы, информацию о нарушениях прав осужденных либо о помощи правозащитников в их восстановлении. К сожалению, ввиду небольшого тиража правозащитных изданий (например, «Российский бюллетень по правам человека» имеет тираж 2000 экз., «Личное дело» — 5000 экз.) информация, содержащаяся в них, не становится известной широкому кругу общественности, не в полной мере выполняет свои контрольно-предупредительную и восстановительную функции. Особое место в системе средств массовой информации занимают интернет-издания и иные информационные ресурсы в Интернете <*>. В настоящее время большинство ведущих правозащитных организаций имеют свои сайты <**> в Интернете, на которых размещается периодически обновляемая информация о нарушениях прав осужденных к лишению свободы. Кроме того, Общественная организация «Центр содействия проведению исследований проблем гражданского общества» ежедневно рассылает заинтересованным организациям материалы мониторинга материалов электронных информационных ресурсов по вопросам нарушения прав и свобод человека и гражданина, в том числе и осужденных. ——————————— <*> В письме от 18 ноября 2002 г. N 18/14-16380/18-11218 МПТР РФ подчеркивается, что информационный ресурс Интернета может считаться средством массовой информации, если отвечает установленным Законом о СМИ требованиям. <**> См., например: сайты Московской Хельсинкской группы — http://www. mhg. ru; Общественного центра содействия реформе уголовного правосудия — http://www. prison. ru и др.
Современное законодательство содержит очень важное для участия средств массовой информации в контроле за деятельностью персонала пенитенциарной системы положение о том, что в Российской Федерации поиск, получение, производство и распространение массовой информации могут быть ограничены только законодательством о средствах массовой информации (ст. 1 Закона о СМИ). Это означает, что получение и распространение информации о положении дел в пенитенциарной сфере могут быть ограничены только в случаях, предусмотренных ст. 4 Закона о СМИ. Прежде всего когда средства массовой информации используются в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для осуществления экстремистской деятельности, а также для распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости. Указанные ограничения введены в интересах обеспечения общественной безопасности и общественного порядка, нравственности и здоровья населения. Здесь надо отметить тот факт, что в отличие от советского периода круг сведений о деятельности персонала пенитенциарной системы, составляющих государственную тайну, четко определен в Законе РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 (ред. от 22 августа 2004 г.) «О государственной тайне» <*> и Указе Президента РФ от 30 ноября 1995 г. (ред. от 11 февраля 2006 г.) «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» <**>. ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 4673. <**> См.: СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4775.
При этом ограничение распространяется не на суждения и мнения, а лишь на получение и распространение фактической информации, составляющей «защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации (ст. 2 Закона о государственной тайне)» <*>. ——————————— <*> Энтин В. Л. Комментарий к ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Комментарий к Конвенции о защите прав человека и основных свобод и практике ее применения / Под общ. ред. В. А. Туманова и Л. М. Энтина. М.: Изд-во «НОРМА», 2002. С. 175.
Статья 5 Закона о государственной тайне и Перечень, утвержденный Президентом РФ, содержат достаточно обширный перечень сведений, составляющих государственную тайну в пенитенциарной сфере. Например, к ним отнесена вся информация, касающаяся оперативно-розыскной деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания. Наряду с этим Перечнем в ст. 7 Закона также предусмотрен перечень сведений, которые не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию, в том числе сведения: о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях; о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности; о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям; о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина; о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами. В соответствии с действующим законодательством представители СМИ могут получить практически всю необходимую информацию о соблюдении прав и свобод осужденных, условиях их содержания, деятельности персонала по реализации возложенных на него задач и функций по исполнению уголовных наказаний в виде лишения свободы. Вместе с тем согласно ст. 33 Закона РФ от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» в интересах обеспечения личной безопасности сотрудников уголовно-исполнительной системы и членов их семей не допускается обнародование в средствах массовой информации сведений о месте жительства сотрудников уголовно-исполнительной системы. Сведения о прохождении службы сотрудниками уголовно-исполнительной системы могут предоставляться только с разрешения начальников учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов. Для получения и распространения массовой информации согласно ст. 47 Закона о СМИ журналисты <*> наделены определенными правами. Среди них применительно к рассматриваемой нами общественной сфере следует выделить следующие правомочия: искать, запрашивать, получать и распространять информацию; посещать органы и учреждения, исполняющие наказания, либо их пресс-службы; быть принятым должностными лицами в связи с запросом информации; получать доступ к документам и материалам, за исключением их фрагментов, содержащих сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну; производить записи, в том числе с использованием средств аудио — и видеотехники, кино — и фотосъемки; посещать специально охраняемые места стихийных бедствий, аварий и катастроф, массовых беспорядков и массовых скоплений граждан, а также местности, в которых объявлено чрезвычайное положение; проверять достоверность сообщаемой ему информации; излагать свои личные суждения и оценки в сообщениях и материалах, предназначенных для распространения за его подписью; отказаться от подготовки за своей подписью сообщения или материала, противоречащего его убеждениям, и др. ——————————— <*> В соответствии со ст. 2 Закона о СМИ под журналистом понимается лицо, занимающееся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для редакции зарегистрированного средства массовой информации, связанное с ней трудовыми или иными договорными отношениями либо занимающееся такой деятельностью по ее уполномочию.
Среди перечисленных прав с точки зрения общественного контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы наиболее важными представляются права на запрос информации и посещение исправительных учреждений. В соответствии со ст. 39 Закона о СМИ редакция имеет право запрашивать информацию о деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, их должностных лиц. Осуществляя запрос тех или иных сведений, редакция не обязана обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации. Каких-либо особых требований к оформлению запроса редакции (например, чтобы он обязательно был выполнен на официальном бланке и заверен печатью) Закон о СМИ не устанавливает. Более того, статья предусматривает возможность осуществлять запрос информации не только в письменной, но и в устной форме. Обязанность по предоставлению информации, запрашиваемой редакциями СМИ, в семидневный срок возложена на руководителей органов и учреждений ФСИН России, их заместителей, сотрудников пресс-служб либо других уполномоченных лиц в пределах их компетенции. Отказ в предоставлении запрашиваемой информации возможен, только если она содержит сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну (ст. 40 Закона о СМИ). Уведомление об отказе вручается представителю редакции в трехдневный срок со дня получения письменного запроса информации. Отказ в предоставлении запрашиваемой информации или предоставление заведомо недостоверной информации могут быть обжалованы в судебном порядке. Особенности реализации права журналистов на посещение пенитенциарных учреждений, а также на осуществление там кино-, фото — и видеосъемки определены в УИК РФ, часть 3 ст. 24 которого определяет, что представители средств массовой информации и иные лица имеют право посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, по специальному разрешению администрации этих учреждений и органов либо вышестоящих органов. Изучение данного вопроса на практике показало, что журналисты в основном посещают исправительные учреждения для освещения каких-либо позитивных событий, происходящих в них. При этом инициатива, как правило, исходит от пресс-служб и руководства учреждений и органов, исполняющих наказания. Очень редки случаи, когда журналисты работают в пенитенциарных учреждениях по заданию редакций. В последнее время представители средств массовой информации стали принимать участие в визитировании исправительных учреждений. Информационная поддержка посещений, например, в Пермском крае осуществляется следующим образом. За несколько дней до посещения краткая информация об этом помещается на официальном сайте Пермского регионального правозащитного центра. В учреждениях через руководство оповещаются сотрудники и осужденные. После посещения краткая информация об общих итогах помещается на сайте ПРПЦ. При необходимости публикуются материалы в газете «Личное дело» (газета, издаваемая Пермским региональным правозащитным центром и Пермской гражданской палатой) или в других изданиях Пермского края. В некоторых случаях информация может быть представлена на радио или телевизионные каналы. Однако во многих регионах информационное сопровождение посещений еще не отлажено. Более того, практика свидетельствует, что информация о посещениях, а тем более критические материалы зачастую могут поступить в СМИ только после согласования с руководителями или иными должностными лицами пенитенциарной системы. В том же Пермском крае после визита обо всех обнаруженных недостатках правозащитники должны полностью информировать руководство ГУФСИН России и посещенных исправительных учреждений, а материалы, которые направляются в прессу (тем более если это не просто информация, а критический материал), должны согласовываться с руководством ГУФСИН. Без согласования правозащитники имеют право передавать материал только в том случае, если руководство главка не принимает мер по устранению выявленных недостатков. Аналогичное согласование должно осуществляться в Республике Марий Эл и других регионах. Указанный порядок можно рассматривать как некий компромисс между правозащитниками и персоналом пенитенциарной системы, обеспечивающий доступ в учреждения и органы, исполняющие наказания, но вместе с тем нужно говорить об ограничении деятельности средств массовой информации, что противоречит законодательным положениям. Статья 24 УИК РФ содержит две нормы, конкретизирующие условия выполнения журналистами своих профессиональных обязанностей внутри исправительных учреждений. Согласно первой кино-, фото — и видеосъемка осужденных, их интервьюирование осуществляются с согласия в письменной форме самих осужденных. Указанное положение призвано обеспечить неприкосновенность частной жизни осужденных, гарантированное им Конституцией РФ. Вторая норма, определяющая, что кино-, фото — и видеосъемка объектов, обеспечивающих безопасность и охрану осужденных, осуществляется с разрешения в письменной форме администрации учреждения или органа, исполняющего наказания, направлена на предотвращение случаев использования соответствующей информации в противоправных целях. Таким образом, проведенный анализ показал, что действующее законодательство содержит правовые гарантии участия средств массовой информации в общественном контроле за деятельностью органов государственной власти, в том числе и в пенитенциарной сфере. Вместе с тем на практике контрольное воздействие рассматриваемого института гражданского общества не получило достаточного распространения, что во многом связано с позицией руководства учреждений и органов, исполняющих наказания.
