СПЕЦИАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ
Г. В. АЛЕКСЕЕВ
Алексеев Г. В., доцент кафедры предпринимательского права и экономической безопасности СПб ГИЭУ, кандидат юридических наук, доцент.
Средства массовой информации являются предприятиями, созданными для постоянной открытой передачи сведений по неопределенному кругу лиц. Они образуют автономную систему взаимодействия профессиональных участников рынка: государства, коммерсантов, редакций, журналистов и их объединений, использующих информационную инфраструктуру для воздействия на общество с определенной целью. В начале девяностых годов перед политической системой России стояла задача по формированию автономных от государства редакций средств массовой информации и самостоятельного журналистского сообщества. Успешное решение этой задачи уже спустя десять лет поставило российское общество перед лицом проблемы ангажированности средств массовой информации, недоверия к ним, использования информационной инфраструктуры против интересов государства <1>. ——————————— <1> Смирнова Е. Г. Средства массовой информации в социально-экономической и политической жизни Российской Федерации (1992 — 2004 гг.): Автореф. дис. д. и.н. Московский педагогический государственный университет. М., 2008. С. 4 — 8.
Профессор М. А. Федотов отмечает, что «свобода печати, трансформировавшаяся с развитием новых средств коммуникации в свободу массовой информации, по праву считается главным принципом функционирования печати, радио, телевидения в правовом государстве. Она является обязательным элементом режима демократии и необходимым условием для индивидов и их объединений политического плюрализма и культурного многообразия» <2>. ——————————— <2> Федотов М. А. Грани свободы // Законодательство о средствах массовой информации: Учебно-практические материалы. М.: Центр «Право и СМИ», 1999. С. 9.
Закрепление свободы массовой информации в качестве основополагающего начала правового регулирования в информационной сфере резко повысило роль и значение так называемых легализующих способов административно-правового регулирования <3>. Вместе с тем нельзя полностью согласиться с тезисом о том, что «правовой механизм осуществления государственной разрешительной политики в области массовой информации полностью определен в существующем законодательстве и является весьма эффективным» <4>. В информационном законодательстве до сих пор остается некоторая неопределенность относительно объективности средств массовой информации и гарантий недопустимости злоупотребления их свободой со стороны редакций и журналистов. ——————————— <3> Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М.: Юринформцентр, 1998. С. 381. <4> Балытников В. В. Административно-правовое регулирование в области массовой информации: Автореф. дис. к. ю.н. Московская государственная юридическая академия. М., 2001.
В условиях правового государства свобода деятельности средств массовой информации обеспечивает реализацию широкого спектра личных и политических прав и свобод граждан, является эффективным средством обеспечения социального контроля над деятельностью государственных органов, и вместе с тем злоупотребление такой свободой подрывает авторитет демократических институтов и несет в себе угрозу безопасности страны <5>. ——————————— <5> Лукашук И. И. Средства массовой информации, государство, право. М.: Стольный град, 2001. С. 14 — 15.
В Законе Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» <6> (далее — Закон «О средствах массовой информации») под массовой информацией понимаются предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы, а под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации. ——————————— <6> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 7. Ст. 300.
Правовой режим средств массовой информации изначально зависит от объективных факторов, таких, как форма распространения, место производства, основная тематика. В задачи юридической науки входит создание эффективной модели регулирования деятельности журналистов и редакций с учетом таких факторов. В частности, средства массовой информации в законодательстве подразделяются по форме распространения на периодические печатные издания, телерадиопрограммы и компьютерные издания. Компьютерные издания выделяются в самостоятельную группу благодаря административной правоприменительной практике. Компьютерные издания распространяются на машинных носителях и по сетям связи общего пользования, в том числе в сети Интернет. К компьютерным средствам массовой информации применяются нормы законодательства с учетом их специфической формы внешнего выражения. Систематическое толкование российского информационного законодательства позволяет выделить по форме организации работы информационные агентства в особую категорию средств массовой информации. Для регистрации информационных агентств и распространения их продукции законом установлены специальные требования и правила. Специфика деятельности информационных агентств заключается в том, что информацию они распространяют в виде отдельных сообщений по мере поступления новостей. Федеральный закон от 1 декабря 1995 г. N 191-ФЗ «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации», утративший силу с 1 января 2005 г. <7>, определял информационное агентство как организацию, осуществляющую сбор и оперативное распространение информации. ——————————— <7> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 49. Ст. 4698; Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 35. Ст. 3607.
В отношении информационных агентств в соответствии со ст. 23 Закона «О средствах массовой информации» одновременно распространяются статус редакции, издателя, распространителя и правовой режим средства массовой информации. Бюллетень, вестник, иное издание или программа с постоянным названием, учреждаемые информационным агентством, регистрируются в общем порядке. Сообщения и материалы информационного агентства должны сопровождаться его названием. При распространении сообщений и материалов информационного агентства другим средством массовой информации ссылка на информационное агентство обязательна, и такая ссылка освобождает редакцию и журналиста от ответственности за недостоверность сообщения, полученного от информационного агентства. Основными потребителями продукции информационных агентств являются журналисты <8>. ——————————— <8> Тимошенко В. А., Смушкин А. Б. Комментарий к Закону РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» // Система «Гарант». 2008.
По мнению В. Н. Монахова, причины, вынуждающие законодателя выделять информационные агентства в особую группу субъектов, заключаются в особых принципах распространения ими информационных сообщений и материалов, отличных от принципов распространения остальных средств массовой информации: постоянное оперативное информирование по мере поступления новостей и их обработки; распространение информации по каналам связи; специфичная аудитория потребителей информации — редакции других средств массовой информации <9>. ——————————— <9> Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации» / Под ред. В. Н. Монахова. Галерея, 2001.
Средства массовой информации, как и любые другие предприятия, могут находиться в частной, муниципальной и государственной собственности. Государственные и муниципальные средства массовой информации выполняют публично-правовую функцию по информированию населения о содержании и особенностях проводимой учредителями политики. Частные средства массовой информации создаются как с экономическими, так и с социально-политическими целями. Информирование аудитории средства массовой информации о личности его владельца является важным элементом в обеспечении социальной открытости и доверия. По месту производства и распространения продукции средства массовой информации подразделяются на национальные, зарубежные и международные. Статьей 54 Закона «О средствах массовой информации» гражданам России гарантируется беспрепятственный доступ к сообщениям и материалам зарубежных средств массовой информации. Однако для распространения продукции зарубежного периодического печатного издания, т. е. не зарегистрированного в Российской Федерации и имеющего место постоянного пребывания учредителя или редакции вне ее пределов, а равно финансируемого иностранными государствами, юридическими лицами или гражданами, необходимо получить разрешение. Порядок выдачи разрешений на распространение продукции зарубежных периодических печатных изданий на территории Российской Федерации утвержден Приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 21 декабря 2004 г. N 115 <10> и является нормативно-явочным с минимальным набором документов, необходимых для ознакомления с изданием. ——————————— <10> Приказ Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 21 декабря 2004 г. N 115 «О выдаче разрешений на распространение продукции зарубежных периодических печатных изданий на территории Российской Федерации». Зарегистрирован в Минюсте РФ 7 февраля 2005 г. Регистрационный N 6300 // Российская газета. 2005. 10 февраля.
Представительства зарубежных средств массовой информации в России создаются с разрешения Министерства иностранных дел Российской Федерации, если иное не предусмотрено межгосударственным договором. Зарубежные представительства средств массовой информации, зарегистрированных в России, создаются в порядке, установленном законодательными актами Российской Федерации и страны пребывания, если иное не предусмотрено межгосударственным договором. В зависимости от содержания и тематики продукции средства массовой информации могут быть: официальными; научно-просветительскими; политическими; религиозными; рекламными; развлекательными. Такая классификация сопровождается как корпоративными требованиями со стороны журналистского сообщества к содержанию продукции средств массовой информации, так и положениями нормативно-правовых актов. Придание данной классификации средств массовой информации правового значения представляется перспективным направлением совершенствования действующего информационного законодательства. В Постановлении Правительства Российской Федерации от 20 апреля 2006 г. N 227 <11> наметились тенденции формирования особого правового режима научных средств массовой информации, выразившиеся в издании Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации перечня ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, к которым предъявляются определенные требования, обусловленные социальной ролью таких средств массовой информации. ——————————— <11> Собрание законодательства РФ. 2006. N 18. Ст. 1997.
Специальный правовой режим рекламных средств массовой информации в действующем законодательстве существует в силу п. 11 ст. 14 и п. 10 ст. 15 Федерального закона от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ «О рекламе» <12>, которые определяют, что ограничения по объему рекламных сообщений не распространяются на средства массовой информации, которые зарегистрированы в качестве средств массовой информации, специализирующихся на сообщениях и материалах рекламного характера. В графе «Примерная тематика и (или) специализация» регистрационного свидетельства рекламных средств массовой информации значится «Рекламная деятельность». ——————————— <12> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 12. Ст. 1232.
Специальный правовой режим действует и в отношении эротических средств массовой информации, которые в целом и систематически эксплуатируют интерес аудитории к сексу. Распространение выпусков специализированных радио — и телепрограмм эротического характера без кодирования сигнала допускается только с 23 часов до 4 часов по местному времени, если иное не установлено местной администрацией. Розничная продажа продукции средств массовой информации, специализирующихся на сообщениях и материалах эротического характера, допускается только в запечатанных прозрачных упаковках и в специально предназначенных для этого помещениях, расположение которых определяется местной администрацией. Представляется, что в процессе реформирования российской системы правового регулирования средств массовой информации предоставление гарантий профессиональной самостоятельности журналистам и редакциям может и должно быть поставлено в зависимость от тематики и специализации их продукции. Гарантии свободной конкуренции идей, необходимой в политике, науке и культуре, не должны создавать условий для развития радикализма и экстремизма любого рода. При этом эффективными правовыми способами борьбы с такого рода злоупотреблениями свободой средств массовой информации могут стать определенные стандарты, предъявляемые к содержанию их продукции в связи с заявленной тематикой и имеющие в своей основе как требования нормативно-правовых актов, так и определенные нормы по саморегулированию профессионального сообщества журналистов.
