(Глухов Е. А.) («Право в Вооруженных Силах», 2013, N 6)
ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ
Е. А. ГЛУХОВ
Глухов Е. А., преподаватель СПВИ ВВ МВД России, кандидат юридических наук, подполковник юстиции.
В статье рассматривается противоречивая практика применения законодательства о порядке предоставления государственных услуг в сфере жилищного обеспечения. Автор приходит к выводу, что законодательство о порядке предоставления государственных услуг в системе военно-служебных отношений в жилищной сфере не применяется.
Ключевые слова: государственные услуги, обеспечение военнослужащих жильем, рассмотрение обращений, предоставление платных документов, социальный характер жилищного обеспечения, административные барьеры.
Provision of public services in the field of housing for military E. A. Glukhov
This article deals with a controversial practice of law on the procedure for the provision of public services in the housing. The author comes to the conclusion that the law on the procedure for the provision of public services in the system of military service of the housing sector is not applied.
Key words: government services, provision of housing, processing applications, providing paid documents, social nature of housing, administrative barriers.
Задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению.
В. В.Путин. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 года
В соответствии с абз. 1 п. 1 ст. 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (в редакции от 30 декабря 2012 г.) именно государство, т. е. Российская Федерация, гарантирует военнослужащим <1> предоставление жилых помещений или выделение денежных средств на их приобретение. Согласно п. 2 указанной статьи Закона жилищное строительство и приобретение жилого помещения для военнослужащих-граждан осуществляются за счет средств федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба. Обеспечение жилым помещением военнослужащих-граждан, подлежащих увольнению с военной службы после 1 января 2005 г., осуществляется за счет средств федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти. ——————————— <1> Здесь и далее под военнослужащими будут именоваться только военнослужащие — граждане Российской Федерации, проходящие военную службу по контракту.
Вместе с тем вышеприведенные правовые нормы не исключают возможности предоставления военнослужащим жилых помещений по договору социального найма органами местного самоуправления в случае освобождения этих жилых помещений другими военнослужащими (п. 5 ст. 15 указанного Закона) <2>. Однако и в этом случае действия по учету и распределению жилого помещения муниципального жилищного фонда осуществляют государственные органы, наделенные соответствующими полномочиями. ——————————— <2> По данному вопросу см.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 27 марта 2012 г. N 14-В11-34 // URL: //http://www. vsrf. ru/stor_pdf. php? id=482774.
В соответствии с п. 4 ст. 3 Федерального закона «О статусе военнослужащих» реализация мер правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей возлагается на органы государственной власти, органы местного самоуправления, федеральные суды общей юрисдикции, правоохранительные органы в пределах их полномочий, а также является обязанностью командиров (начальников). Государство гарантирует исполнение обязательств, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. В некоторой мере корреспондирует с приведенной нормой Закона и п. 1 ст. 32 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», согласно которому контракт о прохождении военной службы заключается военнослужащим, с одной стороны, и от имени Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба, — с другой. Естественно, государство, гарантируя предоставление военнослужащим жилья, осуществляет указанную деятельность опосредованно, через свои органы. Так, например, на Минобороны России возложены задачи по социальной защите военнослужащих и членов их семей, в полномочия Минобороны России входит расквартирование и обустройство войск (сил), управление и распоряжение закрепленным за ним жилищным фондом <3>. Главное командование внутренних войск МВД России также осуществляет меры по обеспечению конституционных прав, гарантий социальной защиты военнослужащих, организует их расквартирование, принимает меры по улучшению обеспечения жилой площадью военнослужащих <4>. Подобные функции выполняют практически все федеральные органы исполнительной власти, в которых предусмотрено прохождение военной службы. ——————————— <3> Положение о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1082 «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации». <4> Положение о Главном командовании внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 3 марта 1999 г. N 281.
В свою очередь и сами руководители федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, своими приказами конкретизировали для военнослужащих подчиненных структур и алгоритмы их действий по получению жилья, и органы (должностных лиц), которые компетентны разрешать жилищные вопросы. В Вооруженных Силах Российской Федерации это Департамент жилищного обеспечения Минобороны России и его региональные структуры (управления жилищного обеспечения), в остальных силовых министерствах и ведомствах — это жилищные (жилищно-бытовые) комиссии. Таким образом, право военнослужащих на жилище корреспондирует с обязанностью публичных органов власти обеспечивать военнослужащих жильем. Естественно, в зависимости от форм и стадий жилищного обеспечения степень участия и государственных, и муниципальных структур в реализации жилищных прав военнослужащих будет различаться. Так, например, при реализации жилищных прав военнослужащих в форме выплаты им денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений (абз. 2 п. 3 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих») участие государства сводится к делегированию руководителям военных организаций полномочий по проверке, истребованию и своевременной выплате военнослужащим сумм указанной компенсации. Ниже более подробно будем вести речь о таких формах жилищного обеспечения военнослужащих, как обеспечение их «натуральным жильем», т. е. по договорам социального найма, служебными жилыми помещениями и передача им жилых помещений в собственность. Все эти формы жилищного обеспечения можно разделить на две основные стадии: 1) признание военнослужащего нуждающимся в жилом помещении и 2) распределение ему жилья. Признание военнослужащего нуждающимся в жилом помещении является необходимой предпосылкой для возникновения правоотношения по пользованию конкретным жилым помещением; без прохождения этого этапа военное ведомство откажет военнослужащему в получении жилого помещения. Итак, первой ступенью к получению одного из главных благ, связанных с военной службой, — жилища — является совершение самим военнослужащим активных действий для получения статуса нуждающегося в жилых помещениях — написание им рапорта (заявления), получение необходимых документов, подтверждающих его право на получение жилья, и представление набора указанных документов в компетентные для решения жилищного вопроса органы. В теории жилищного права уже сложилось убеждение, что право на жилое помещение по договору социального найма носит заявительный характер. Такая позиция строится на положениях ч. ч. 3 и 4 ст. 52 ЖК РФ, где хотя и не говорится о самостоятельном праве граждан на обращение в компетентные органы с заявлениями о постановке их на жилищный учет, но ведется речь о признании их нуждающимися в жилых помещениях именно на основании заявлений последних с приложением к ним документов, подтверждающих право состоять на жилищном учете. Обращение гражданина в государственный или муниципальный орган власти в целях реализации принадлежащего ему права является основанием для оказания ему соответствующей государственной (муниципальной) услуги соответственно. Согласно абз. 2 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» под государственной услугой понимается, в частности, деятельность по реализации функций федерального органа исполнительной власти при осуществлении отдельных государственных полномочий, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги. Чем хорош названный выше Закон? Как указывалось в проекте данного Закона, представленном на подпись Президенту Российской Федерации, его принятие позволит обеспечить: — снижение издержек граждан на преодоление административных барьеров, взаимодействие с органами власти; — повышение качества и эффективности исполнения принимаемых решений; — повышение уровня удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных и муниципальных услуг; — единообразную правовую регламентацию действий и процедур по исполнению государственных функций, процедур внутренней деятельности органов власти и их взаимодействия между собой; — оптимизацию показателей исполнения государственной функции, в том числе в интересах граждан и организаций, реализация прав и обязанностей которых обеспечивается исполнением государственной функции; — доступность информации о порядке и ходе исполнения государственной функции на каждой стадии; — контроль исполнения государственных функций <5>. ——————————— <5> Проект Федерального закона N 254940-5 «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций».
Действительно, с вступлением в силу названного Закона государственные и муниципальные услуги должны предоставляться на бесплатной основе, многие из них станут доступны и в электронной форме, а публичные органы власти более не вправе требовать от заявителя: 1) представления документов и информации или осуществления действий, которые не предусмотрены нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг; 2) представления документов и информации, в том числе подтверждающих внесение заявителем платы за предоставление услуг, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных им организаций (за редким исключением, оговоренным в самом Законе); 3) осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения государственных и муниципальных услуг и связанных с обращением в иные организации (за исключением случаев, оговоренных в самом Законе) <6>. ——————————— <6> Статья 7 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Обобщенной целью принятия Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» были оптимизация (повышение качества) оказания услуг населению, повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, ориентация деятельности государственных органов на человека. Правительство Российской Федерации выработало Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг <7>. В данном документе, помимо прочего, для федеральных органов исполнительной власти при разработке административных регламентов было установлено требование сокращения количества документов, представляемых заявителями для предоставления государственной услуги, применения новых форм документов, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления идентичной информации, снижения количества взаимодействий заявителей с должностными лицами, реализации принципа «одного окна», использования межведомственных согласований при предоставлении государственной услуги без участия заявителя, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий. ——————————— <7> Постановление Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (в редакции от 3 декабря 2012 г.).
Относятся ли данные положительные новшества законодательства к правоотношениям по жилищному обеспечению военнослужащих? Для ответа на заданный вопрос сначала необходимо рассмотреть сущность жилищного обеспечения военнослужащих, а также соответствие этого вида обеспечения социальной функции органов государственной власти, т. е. подходит ли деятельность по обеспечению жильем военнослужащих под категорию государственных услуг. Согласно подп. «д» п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения (выделено мной. — Авт.) и в других областях, установленных федеральными законами. Из данного тезиса следует вывод о том, что граждане получают государственные услуги в первую очередь по социальным вопросам. Повышение уровня социального обеспечения военнослужащих, реализация установленных федеральным законодательством их социальных гарантий уже давно декларируется в качестве основной задачи строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск <8>. ——————————— <8> См.: п. 34 Военной доктрины Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 5 февраля 2010 г. N 146.
Право на жилище вообще носит комплексный и вместе с тем социальный характер. В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах <9> право на жилище приведено в качестве составляющей права каждого на достаточный жизненный уровень (ст. 11). Жилье относится к числу материальных благ, необходимых любому человеку, независимо от возраста, пола, состояния здоровья, социального происхождения. Человек не может существовать без жилья, и потребность в жилье является естественной. ——————————— <9> Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.). Пакт ратифицирован Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 г. N 4812-VIII. Вступил в силу для СССР с 3 января 1976 г.
Ранее действовавший ЖК РСФСР <10> закреплял наличие права на получение жилого помещения для всех граждан нашей страны при условии их нуждаемости в жилище (ст. ст. 1, 10). Конституция Российской Федерации хоть и провозглашает, что правом на жилище обладают все граждане нашей страны, но вместе с тем гарантирует его предоставление лишь малоимущим и иным указанным в законе категориям граждан (ст. 40). С введением ЖК РФ жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма стали предоставляться только определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных нуждающимися в жилых помещениях (ч. 3 ст. 49). ——————————— <10> Утратил силу с 1 марта 2005 г. в связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ.
Военнослужащие относятся к указанной категории граждан в силу ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», их право на жилищное обеспечение производно от общественно полезной деятельности по защите Отечества. Социальные гарантии военнослужащих в сфере обеспечения жилыми помещениями являются одними из наиболее существенных среди иных социальных гарантий. Как отметил Президент Российской Федерации: «…прекрасно понимаю — как для офицеров, так и для военнослужащих-контрактников жилье — это основная ценность, которая мотивирует их на дальнейшую службу» <11>. ——————————— <11> Андреев Д. За чаем в Таманской // Красная звезда. 2008. 27 февр.
Отнеся к лицам, которые обеспечиваются жильем бесплатно или за доступную плату, военнослужащих и граждан, выполнивших возлагавшиеся на них по контракту обязанности военной службы, федеральный законодатель исходил из того, что военная служба представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства и, следовательно, осуществляемой в публичных интересах, а лица, несущие такого рода службу, выполняют конституционно значимые функции. Этим, а также самим характером военной службы, предполагающей выполнение военнослужащими задач, которые сопряжены с опасностью для их жизни и здоровья, и иными специфическими условиями прохождения службы определяется особый правовой статус военнослужащих, содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним и их обязанностей по отношению к государству, что требует от федерального законодателя установления как для них, так и для лиц, выполнивших обязанности военной службы по контракту, дополнительных мер социальной защиты, в том числе в сфере жилищных отношений (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 5 апреля 2007 г. N 5-П, от 3 февраля 2010 г. N 3-П и от 27 февраля 2012 г. N 3-П) <12>. О публично-правовых обязательствах государства по социальной поддержке военнослужащих в части обеспечения их жильем перед увольнением с военной службы говорится и в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. N 3-П <13>. Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации относит жилищное обеспечение военнослужащих к сфере их социального обеспечения. ——————————— <12> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 октября 2012 г. N 21-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2.1 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» в связи с жалобой гражданина Н. М. Кабулова». <13> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. N 3-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. N 909″.
Правительство Российской Федерации в своем Постановлении от 8 апреля 2000 г. N 308 «Об оказании Министерством обороны Российской Федерации иностранным государствам услуг по подготовке национальных военных кадров и технического персонала» (в редакции от 28 августа 2009 г.) также отнесло приобретение жилья для военнослужащих к одному из видов их социальной защиты, причем по вопросам жилищного обеспечения ежегодно проводится мониторинг социально-экономического положения военнослужащих <14>. ——————————— <14> См.: п. 5 Положения о проведении ежегодного мониторинга социально-экономического и правового положения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 1999 г. N 232.
Кстати, недаром одним из основных видов жилищного обеспечения военнослужащих является обеспечение их жилыми помещениями именно по договорам социального найма. И уже из названия указанного договора следует, что в соответствии с целями использования жилые помещения по договору социального найма предоставляются из жилищного фонда социального использования. И если социальное обеспечение населения осуществляется исключительно в целях смягчения социальных рисков и возмещения утраченного заработка и иных доходов вследствие безработицы, инвалидности, старости и т. п., то социальное обеспечение военнослужащих в значительной мере направлено на стимулирование добросовестной службы и на компенсацию законодательного ограничения ряда их общегражданских прав и свобод. Следовательно, обеспечение определенных в законе категорий военнослужащих жилыми помещениями для постоянного либо временного проживания можно отнести к одному из видов их социального обеспечения со стороны государства. Говоря о праве на обеспечение жилыми помещениями военнослужащих, следует вести речь и о деятельности определенных органов государства по снабжению их жилой площадью, которая фактически выступает в качестве определенной гарантии государства, обязанности по указанному виду материального обеспечения. Что касается распространения на данные правоотношения требований Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», то здесь необходимо отметить следующее. Как верно указывают комментаторы данного Закона, под государственными и муниципальными услугами можно понимать деятельность органов исполнительной власти (учреждения) в соответствии со своей компетенцией по исполнению запроса физического и юридического лица о признании, установлении, изменении или прекращении его прав и обязанностей, установлении юридических фактов, получении материальных и финансовых средств в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством, а также о предоставлении документированной информации. Государственная услуга — это практически любые действия органа власти, которые он обязан выполнить в отношении гражданина или организации, все, на что получатель имеет право при наличии соответствующих условий, что он вправе потребовать от государства по закону <15>. ——————————— <15> Амелин Р. В. и др. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (постатейный) // Под ред. С. Ю. Наумова; СПС «КонсультантПлюс».
Авторы Методики разработки стандартов государственных услуг <16> выделяют в качестве базовых следующие признаки: адресность (наличие конкретного лица, обратившегося за получением услуги), связь с правами и обязанностями граждан (в большинстве случаев государственная услуга является способом реализации гражданином принадлежащих ему прав и свобод), наличие властного субъекта в качестве исполнителя услуги. ——————————— <16> Методика разработки стандартов государственных услуг, разработанная в рамках реализации проекта «Обобщение лучшей практики, разработка и внедрение методик проведения стартовых мероприятий административной реформы», поддержанного Трастовым фондом ММР Великобритании по техническому содействию реформе государственной службы в Российской Федерации.
Применительно к сфере военно-служебных отношений между военнослужащим и командованием (органами военного управления и их должностными лицами) необходимо отметить следующее. Глава 2 Федерального закона «О статусе военнослужащих» (ст. ст. 5 — 25) содержит гарантированный государством дополнительный по сравнению с иными гражданами перечень их прав и свобод. Указанные права можно условно разделить на две категории. Во-первых, это права, предоставляемые военнослужащим без каких-либо дополнительных условий только исходя из наличия у них статуса военнослужащего. Сюда можно отнести право на труд посредством прохождения военной службы, право на отдых, право на своевременное получение денежного довольствия, право на присвоение очередного воинского звания при замещении соответствующей должности и т. д. Перечисленные права могут быть реализованы военнослужащими без специального обращения. Ко второй группе социальных прав можно отнести те из них, которые реализуются военнослужащими лишь после обращения за их получением. В Федеральном законе «О статусе военнослужащих», например, приведены следующие права военнослужащих, имеющие заявительный характер: получение денежной компенсации за неиспользованные сутки отдыха (п. 3 ст. 11) и денежной компенсации за вещевое имущество (п. 2 ст. 14), предоставление дополнительного отпуска по личным обстоятельствам (п. 10 ст. 11), регистрация по месту жительства по адресам военных организаций (п. 3 ст. 15) и т. д. В Вооруженных Силах Российской Федерации уже существует ряд нормативных правовых актов, относящих к сфере оказания государственных услуг вопросы реализации ряда социальных прав военнослужащих. Так, в качестве государственной услуги рассматривается деятельность по осуществлению приема граждан, обеспечению своевременного и в полном объеме рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок <17>. Перечень государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении Министра обороны Российской Федерации федеральными бюджетными учреждениями военно-социальной сферы в качестве основных видов деятельности, утвержден Приказом Министра обороны Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 250. В названном Перечне к государственным услугам отнесены, в частности, санаторно-курортное обеспечение военнослужащих, услуги в области их образования, медицинской помощи и др. Однако данный Перечень не содержит каких-либо услуг в жилищно-коммунальной сфере; видимо, в связи с тем, что им регламентируется оказание государственных услуг лишь бюджетными учреждениями военно-социальной сферы, к которым не отнесены жилищные органы военного ведомства <18>. ——————————— <17> Приказ Министра обороны Российской Федерации от 29 июня 2012 г. N 1600 «Об утверждении Административного регламента Министерства обороны Российской Федерации по предоставлению государственной услуги «Осуществление приема граждан, обеспечение своевременного и в полном объеме рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок». <18> Следует отметить, что согласно Приказу Министра обороны Российской Федерации от 23 декабря 2010 г. N 1888 «Об утверждении Положения о Департаменте жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации» данный Департамент предназначен для обеспечения реализации права на жилище военнослужащими, гражданами, уволенными с военной службы, и членами их семей.
В Вооруженных Силах Российской Федерации действуют и другие приказы Министра обороны Российской Федерации по вопросам оказания государственных услуг, но все они касаются в большей степени взаимодействия органов военного управления и сторонних организаций, вопросы жилищного обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства до настоящего времени должной процессуальной регламентации в военном ведомстве не получили. Однако это не означает, что деятельность по ведению учета нуждающихся в жилых помещениях лиц и по предоставлению жилых помещений не относится к сфере оказания государственных и муниципальных услуг. Подтверждением тому служит и информация, содержащаяся на портале государственных услуг Российской Федерации (http://www. gosuslugi. ru), в соответствии с которым такого рода услуги для граждан уже представлены во многих субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Административные регламенты принятия на учет лиц, нуждающихся в жилых помещениях по договорам социального найма, приняты в городах Москве, Санкт-Петербурге, Алтайском, Краснодарском, Хабаровском краях и многих других административных образованиях. В юридической литературе отмечается, что в муниципальных правовых актах необходимо прописать административные регламенты предоставления муниципальных услуг, например Административный регламент предоставления муниципальной услуги «Прием заявлений, документов, а также принятие граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях» <19>. ——————————— <19> Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (постатейный).
Однако если основания признания нуждающимися в жилых помещениях для обычных граждан и для военнослужащих отличаются лишь по критерию их уровня доходов и обеспеченности, а в остальном действуют одинаковые и для тех и других нормы жилищного законодательства, то и деятельность по постановке всех граждан на жилищный учет имеет одинаковую правовую природу. И поскольку в жилищных правоотношениях не должно быть политики двойных стандартов по одному и тому же вопросу, то имеются все основания полагать, что ведение учета лиц, нуждающихся в жилых помещениях, независимо от их статуса является государственной (муниципальной) услугой. Выше мы установили, что функция по жилищному обеспечению военнослужащих является функцией федеральных органов исполнительной власти; и эта деятельность осуществляется по запросу заявителей-военнослужащих (граждан, уволенных с военной службы, или членов семей погибших (умерших) военнослужащих) в целях реализации ими своих прав. По мнению автора настоящей статьи, рассмотрение заявления (запроса) военнослужащего по вопросам реализации им своих жилищных прав (о постановке его на учет нуждающихся в жилых помещениях, о выборе места жительства после увольнения с военной службы, об изменении состава его семьи и т. п.) по своему характеру является рассмотрением обращения, а эта деятельность безоговорочно признается всеми органами власти как государственная услуга. К слову, не так давно Верховный Суд Российской Федерации высказывал мнение по вопросу предоставления гражданами для получения ипотечного жилищного кредита неполного комплекта документов, установленного органом государственной власти. Как указывалось в Определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 5 октября 2011 г. N 56-Г11-16 <20>, предоставление документов в неполном объеме, как это предусмотрено оспариваемой нормой правового акта, не может служить безусловным основанием для отказа в их приеме, так как в соответствии со ст. 7 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» органы государственной власти, предоставляющие государственные услуги, вправе требовать от заяви теля в обязательном порядке представления лишь тех документов, перечень которых прямо предусмотрен ч. 6 ст. 7 этого Федерального закона. Иные же документы, в данный перечень не входящие, должны быть получены соответствующими государственными органами самостоятельно. В силу п. 2 ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» государственный орган или должностное лицо вправе запрашивать, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия. ——————————— <20> URL: http://www. supcourt. ru/stor_pdf. php? id=463546.
Оказание государственной услуги имеет юридические последствия. Последствиями признания военнослужащего нуждающимся в жилом помещении могут быть его право состоять на жилищном учете до обеспечения жилым помещением, невозможность увольнения с военной службы без его согласия до обеспечения его постоянным жильем и т. д. Последствием распределения военнослужащему жилого помещения является возникновение у него прав на данное жилое помещение и в конечном итоге удовлетворение его естественной потребности в своем жилье. Таким образом, можно утверждать, что деятельность государственных органов и их должностных лиц по реализации жилищных прав заявителей-военнослужащих все же является государственной услугой. Подтверждением такого вывода служит и Общероссийский классификатор услуг населению ОК 002-93 (ОКУН) <21>, где услуга по предоставлению нанимателю жилого помещения по договору социального найма или договору найма жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда приведена под номером 0411012 и располагается в группе жилищно-коммунальных услуг. ——————————— <21> Общероссийский классификатор услуг населению ОК 002-93 (утвержден Постановлением Госстандарта России от 28 июня 1993 г. N 163). М., 2000.
Однако, как говорится, гладко было только на бумаге и в вышеприведенных рассуждениях автора. На деле разнообразие мнений и довольно запутанные, по мнению автора, разъяснения по данному вопросу высказал Верховный Суд Российской Федерации. Проиллюстрируем противоречивую логику судей высшей судебной инстанции России. I. Решение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 18 апреля 2012 г. N ВКГПИ 12-25 «Об удовлетворении заявления о признании частично недействующим подпункта «г» пункта 3 Правил организации в органах федеральной службы безопасности работы по обеспечению жилыми помещениями, утвержденных Приказом ФСБ Российской Федерации от 24.10.2011 N 590″ <22>. ——————————— <22> URL: http://www. supcourt. ru/stor_pdf. php? id=497748.
Военнослужащая ФСБ России В. просила Верховный Суд Российской Федерации признать незаконным подпункт «г» пункта 3 Правил организации в органах ФСБ работы по обеспечению жилыми помещениями, согласно которому военнослужащий для постановки на жилищный учет должен сам представить в жилищную комиссию выписку из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним на всей территории Российской Федерации (далее — ЕГРП) за период времени — с января 1998 г. по дату обращения <23>. В обоснование своих доводов В. указала, что оспариваемый подпункт Правил является препятствием к заключению с ней договора социального найма на распределенное жилое помещение. Дважды ей выделялась квартира с условием, что перед заключением договора социального найма она предоставит на себя и каждого члена семьи данную выписку из ЕГРП. В. в своем заявлении указала, что оспариваемая норма противоречит Федеральному закону «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Поэтому она считает, что при необходимости выписку из ЕГРП должна истребовать Федеральная служба безопасности России. ——————————— <23> Утверждены Приказом ФСБ России от 24 октября 2011 г. N 590.
Директор Департамента регистрации ведомственных нормативных правовых актов Минюста России в отзыве на заявление указал, что оспариваемый подпункт «г» пункта 3 Правил противоречит действующему законодательству Российской Федерации, а именно части 1 статьи 7 ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», в части запрета федеральным органам исполнительной власти требовать от заявителя предоставления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги. В связи с этим, указывается далее в отзыве, Минюстом России подготовлено и направлено в ФСБ России письмо о необходимости приведения оспариваемого приказа в соответствие с действующим законодательством. Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации удовлетворила заявление В. и признала незаконным подпункт «д» пункт 3 обжалуемых Правил в связи с противоречием данного пункта ч. 1 ст. 7 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и пункту 3 Правил признания нуждающимися в жилых помещениях военнослужащих — граждан Российской Федерации, обеспечиваемых на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями <24>. ——————————— <24> Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 г. N 512.
Интересным и в целом справедливым представляется также и логика данного решения Военной коллегии относительно единства статуса военнослужащих различных силовых структур. Здесь судья Военной коллегии сравнил положение военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, при постановке на жилищный учет которых и при предоставлении им жилья выписки из ЕГРП в отношении их получает само военное ведомство, и положение военнослужащих ФСБ России, которые были вынуждены тратить свое время и деньги на получение указанных выписок. Однако вышеприведенное решение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации было в последующем отменено. II. Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 26 июля 2012 г. N АПЛ12-402 <25>. ——————————— <25> URL: http://www. supcourt. ru/stor_pdf. php? id=497412.
Проверяя законность вышеприведенного решения, апелляционная инстанция нашла его не соответствующим закону, отменила и вынесла новое решение — об отказе в удовлетворении заявления В. В апелляционном определении было указано следующее. Согласно ч. ч. 3, 4 ст. 52 ЖК Российской Федерации (в редакции действующей до 1 января 2013 г.) принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом, осуществляющим принятие на учет на основании заявлений данных граждан и представленных вместе с заявлениями документов, подтверждающих их право состоять на учете в качестве нуждающихся. Поскольку приведенная норма ЖК Российской Федерации обязанность по представлению документов, подтверждающих право граждан состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, возлагает на лицо, обратившееся с заявлением о принятии на жилищный учет, содержащееся в подп. «г» п. 3 Правил положение о необходимости приложения военнослужащим к рапорту выписки из ЕГРП основано на законе. При этом Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», вопреки выводу суда, не относит Федеральную службу безопасности Российской Федерации в части рассматриваемых в настоящем деле правоотношений к числу органов, предоставляющих государственные услуги, поскольку он регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 1), а государственная услуга — это деятельность по реализации функций названных органов при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей (ст. 2). Федеральная служба безопасности Российской Федерации как орган, осуществляющий принятие на жилищный учет, в данном случае выполняет возложенные на нее Федеральным законом «О статусе военнослужащих» обязанности по реализации прав военнослужащих на жилище, а не предоставляет государственную услугу. Итоговое постановление по данному спору весьма важно, и о нем наверняка не раз вспомнят при изучении принципов предоставления государственных услуг, на мнение высшей судебной инстанции будут равняться иные правоприменители. Во-первых, первое предложение вышеприведенного определения затруднительно для восприятия. Во-вторых, после многократного прочтения апелляционного определения автор так и не смог понять, почему ФСБ России не относится к тем органам, которые могут оказывать государственные услуги. Но ведь Приказом ФСБ России от 18 мая 2012 г. N 230 уже был утвержден и повсеместно применяется Административный регламент ФСБ России по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, обращений граждан в форме электронного документа, принятию решений и направлению ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок. Тогда почему же в сфере рассмотрения обращений граждан по иным, не жилищным, вопросам ФСБ России вправе оказывать государственные услуги населению, а по рассмотрению вопросов в сфере жилищного обеспечения — не вправе? В-третьих, по мнению автора, в апелляционном определении произошло противопоставление государственных услуг и функций органов государственной власти, тогда как в действительности государственные услуги и функции государственных органов по их предоставлению взаимосвязаны. Функции государственных органов по социальному обеспечению населения преобразуются в реализованные права граждан путем осуществления данными органами государственных услуг. Подводя итог настоящей статье, можно сделать следующие выводы. С правом военнослужащих на жилищное обеспечение корреспондирует функция органов военного управления по реализации их жилищных прав. Реализация жилищных прав военнослужащих органами военного управления должна быть детально регламентирована. Именно в целях прозрачности отношений между гражданами и органами государственной власти принят Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Из содержания настоящей статьи усматривается, что различные правоприменители, даже на уровне Верховного Суда Российской Федерации, совершенно по-разному трактуют нормы названного Федерального закона применительно к жилищным правоотношениям граждан, в частности при решении вопроса об обеспечении их жильем из государственного жилищного фонда. В настоящее время в ч. 4 ст. 52 ЖК РФ внесены изменения, в соответствии с которыми для принятия на жилищный учет должны быть представлены документы, подтверждающие право соответствующих граждан состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, кроме документов, получаемых по межведомственным запросам органом, осуществляющим принятие на учет. Гражданину, подавшему заявление о принятии его на учет, выдается расписка в получении от него этих документов с указанием их перечня и даты их получения органом, осуществляющим принятие на учет, а также с указанием перечня документов, которые будут получены по межведомственным запросам. Органом, осуществляющим принятие на учет, согласно внесенным изменениям, самостоятельно запрашиваются документы (их копии или содержащиеся в них сведения), необходимые для принятия гражданина на учет, в органах государственной власти, органах местного самоуправления и подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организациях, в распоряжении которых находятся данные документы (их копии или содержащиеся в них сведения), если такие документы не были представлены заявителем по собственной инициативе. Указанные изменения вступили в силу с 1 января 2013 г. <26>. Следовательно, с указанной даты требование от военнослужащих тех документов, которые могут быть получены органами военного управления по межведомственным запросам (в том числе справок БТИ и из ЕГРП) недопустимо, а нормативные правовые акты руководителей силовых ведомств в этой части подлежат переработке. ——————————— <26> Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. N 383-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в редакции от 29 декабря 2012 г.).
Однако тем самым решена не вся проблема требования от военнослужащих излишних по сравнению с Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» документов, а лишь ее часть на стадии постановки их на жилищный учет и лишь по договорам социального найма. Руководствуясь позицией Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 26 июля 2012 г. N АПЛ12-402, органы военного управления и их должностные лица по-прежнему на местах будут требовать представления лично военнослужащим различных, в том числе и платных документов, не предусмотренных Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Нередко бюрократической военной системе процесс гораздо важнее, чем результат. Видимо, поэтому в приказы руководителей военных министерств и ведомств по жилищным вопросам не внесены изменения в связи с введением новых правил оказания государственных услуг населению. Таким образом, можно констатировать, что те цели, на которые было направлено принятие Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», остались не реализованы, по крайней мере в полном объеме, в военных ведомствах. Прав был маркиз де Кюстин, который еще в XIX в. цинично заметил, что «суровость российских законов компенсируется необязательностью их исполнения». Кроме того, изменить отношение граждан к власти, не поменяв сами принципы предоставления услуг, невозможно. Существенно улучшить качество исполнения функций, в том числе предоставление государственных услуг, в рамках регламентации деятельности только одного органа практически невозможно, потому что всегда предполагается межведомственное взаимодействие. На данном уровне технологического развития информационных систем органов это осуществимо. Другое дело, что сами органы часто в этом не заинтересованы <27>. ——————————— <27> Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики // URL: http://council. gov. ru/media/files/41d44f244098908a7989.pdf.
