(Митина Т. Е.) («Законодательство и экономика», 2006, N 8)
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НОВЫХ ТЕХНОЛОГИЙ ДЛЯ СОКРАЩЕНИЯ ДОКУМЕНТООБОРОТА В СИСТЕМЕ СУДЕБНОГО ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА
Т. Е. МИТИНА
Митина Т. Е., адъюнкт кафедры управления органами внутренних дел Академии управления МВД России.
Государственный аппарат России пребывает в состоянии постоянного реформирования. Происходящие изменения приводят к выпадению из поля зрения государственного регулирования ряда функций исполнительной власти. Такая участь постигла и сферу делопроизводства. В современной социально-экономической обстановке в условиях поиска оптимальных путей информатизации общества и вхождения России в мировое информационное пространство первостепенное значение приобретает решение многоаспектной проблемы документационного обеспечения управления (ДОУ), при помощи которого процессы документирования, организации документов и документооборота приобретают нормативный, или упорядоченный, характер. Вопросы оптимизации документооборота и контроля за обработкой информации имеют ключевое значение в организации процесса управления. Это можно подтвердить следующими данными. По оценке Siemens Business Services <*>, до 80% своего рабочего времени руководитель тратит на работу с информацией, до 30% рабочего времени сотрудников уходит на создание, поиск, согласование и отправку документов, каждый внутренний документ копируется в среднем до 20 раз и до 15% документов безвозвратно теряется (при этом, по данным журнала ASAP <**>, среднестатистический служащий тратит ежегодно до 150 часов своего рабочего времени на поиск утерянной информации). Существуют также сведения, что на работу с документами приходится тратить до 40% трудовых ресурсов и до 15% доходов. ——————————— <*> См.: www. SiemensBusinessServices. ru. <**> См.: www. ASAP. ru.
Можно отметить, что государство уже несколько лет не проявляет интереса к стандартизации делопроизводства и отказалось от регулирования процессов в этой области. «Нет сейчас государственного органа, который бы отвечал за документирование информации, за документы, за документооборот, — отметил профессор Михаил Ларин, директор Всероссийского научно-исследовательского института документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), выступая на конференции «Эффективный документооборот в органах государственной власти и местного самоуправления». — Ежегодный прирост документооборота плюс неконтролируемое внедрение электронных документов ведет к усилению бюрократизма. Ведомства могут самостоятельно разрабатывать формы и формуляры документов, расширять системы документации, увеличивая объемы документооборота. Поэтому остро стоит вопрос о законе или правительственном акте, который бы урегулировал вопросы документационного обеспечения управления, возложил на полномочный орган ответственность за то, чтобы документационные процессы стали действительно эффективными» <*>. ——————————— <*> См.: www. DOCFLOW. ru.
К сожалению, в настоящее время у нас нет слаженной общегосударственной системы документационного обеспечения управления (как совокупности нормативных документов), которую хотелось бы видеть и использовать в практике работы документационных служб. Сегодня основным нормативным документом, устанавливающим общие требования к функционированию служб документационного обеспечения управления, документированию управленческой деятельности и организации работы с документами, является новая Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, которая прошла регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации (Минюсте России) 27 января 2006 г. за N 7418 <*>. Концепция построения Инструкции следующая. За основу принята действующая Типовая инструкция. Новая редакция Инструкции состыкована с государственным стандартом на организационно-распорядительную документацию, с Инструкцией по делопроизводству в Аппарате Правительства РФ. Инструкция не дублирует положения типовых регламентов, принятых Правительством РФ, в которых имеется значительная часть делопроизводственных положений. Она более технологична. Основной акцент в ней сделан на оформление документов, расположение и описание реквизитов, образцы бланков документов. Типовая инструкция уже адаптирована к той системе исполнительной власти на федеральном уровне, которая была создана указами Президента России в марте 2004 г. ——————————— <*> Российская газета. 2006. N 24. 7 февраля.
Значительная часть требований к документационному обеспечению управления зафиксирована в принятых Правительством РФ регламентах, среди которых следует назвать Регламент Правительства РФ, Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Требования к оформлению организационно-распорядительных документов устанавливает также Государственный стандарт ГОСТ Р 6.30-2003 УСОРД «Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов». Даже то, что данный стандарт носит рекомендательный характер, не принижает его значения. В настоящее время сохраняет свою актуальность Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения. Документ был утвержден в 2000 г. и, несмотря на то что он был оспорен в Министерстве юстиции РФ, все равно используется, потому что, по существу, он единственный в своем роде. Задача создания и дальнейшего развития законодательной и нормативно-правовой базы ДОУ для нашей страны остается важнейшей государственной задачей. Особенно острое значение она приобретает в связи с развитием электронного документирования и электронного документооборота — эти вопросы должны решаться с учетом опыта, накопленного отечественным делопроизводством <*>. ——————————— <*> См.: www\Documents and Settings\htm; Козлов В. П. Перспективы развития нормативной базы делопроизводства и архивного дела в Российской Федерации.
Для юридической науки вопросы документа и делопроизводства рассматривались в качестве прикладных, как правило, применительно к отдельным отраслям права и большого внимания не привлекали. Пройдя эволюцию производства, управления, человек прошел и путь от ручного изготовления рукописных письменных документов и физического оборота документов до автоматического, с элементами их электронного изготовления и оборота. Все чаще информация может восприниматься визуально только с помощью специальных инструментально-технических и программно-аппаратных средств и не может оставаться в стороне от процессов применения таких объектов и технологий. В настоящее время, особенно в связи с информатизацией и массовым внедрением информационно-коммуникационных технологий, сложилась ситуация, когда объем и правовых вопросов, и проблем значительно возрос. Поиск ответов на вопросы, поставленные временем, приводит к необходимости разработки современной теории документа как формы представления информации. Это позволит обеспечить углубленную проработку проблем информационного права и законодательства, связанных с документированием информации. С категорией «документ» юристам приходится постоянно сталкиваться во всех отраслях права и сферах правоотношений. В публичном праве это происходит, когда речь идет об оформлении отношений власти или населения (избирательные бюллетени, протоколы, подписные листы и т. п.), о документационном обеспечении взаимодействия органов государственной власти и граждан. В гражданском праве документ неразрывно связан с вопросами о форме и последствиях сделки, с нарушениями условий сделки. В семейном праве — с вопросами оформления брака, развода, усыновления и попечительства и т. д. В трудовом праве — с вопросами приема на работу и увольнением, переводом и командировками, а также с трудовым стажем. В уголовном праве документ может выступать объектом или средством преступления. В гражданско-процессуальном и уголовно-процессуальном праве документы помимо собственно процессуального оформления рассматриваемых дел могут использоваться либо в качестве письменных доказательств, либо в качестве вещественных доказательств. В криминалистике документ служит объектом экспертизы, задачей которой является установление подлинности или подделки документа, определение даты и времени изготовления документа и его отдельных записей, восстановление содержания поврежденных документов и т. д. Документы, их совокупность и системы являются своего рода инструментом социальных коммуникаций, создаваемым путем сбора, обработки, систематизации, накопления, хранения, поиска, распространения и предоставления информации. На это и направлены различные действия и процедуры, связанные с документами. Такое сопоставление и исследование форм и содержания документов, подача, представление, предъявление, истребование, выдача, передача, восстановление, удостоверение, свидетельствование документов и позволяет использовать их в качестве средств взаимодействия, свидетельств отношений субъектов и юридических фактов. Все эти действия создают ряд производств, требующих правового (материального и процессуального) регулирования. В настоящее время бурно развиваются работы по определению государственной политики России в области информатизации и формирования условий развития информационного общества. В этих разработках важное место занимают и проблемы документирования информации и документооборота. Законодательство Российской Федерации далеко не всегда корректно учитывает функционирование и оборот документов в правоотношениях субъектов, особенно в связи с массовым внедрением в общественный оборот форм электронного представления документов, электронной цифровой подписи и информационно-коммуникационных технологий. В этом можно убедиться, если сопоставить определения и употребления дефиниций «документ, полученный по средством электронной связи», «электронный документ» и иные близкие по значению, используемые в действующих законах Российской Федерации, например: в Федеральных законах «Об обязательном экземпляре документов» <1>, «Об информации, информатизации и защите информации» <2>, «О государственной тайне» <3>, «Об оперативно-розыскной деятельности» <4>, «Об электронной цифровой подписи» <5>, в Гражданском, Арбитражном процессуальном, Уголовном и Уголовно-процессуальном кодексах Российской Федерации, Кодексе РФ об административных правонарушениях и многих других законодательных актах. ——————————— <1> СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 1. <2> СЗ РФ 1995. N 8. Ст. 609. <3> СЗ РФ. 1997. N 41. С. 8220 — 8235. <4> СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349 (в ред. от 20 марта 2001 г.). <5> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 127.
Следует также упомянуть такие программные акты, как Доктрина информационной безопасности <*> и Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002 — 2010 гг.)» <**>. Они не имеют нормативного характера, но, определяя государственную политику в информационной сфере, требуют развития адекватной нормативной основы. ——————————— <*> Российская газета. 2000. 28 сентября. <**> СПС «КонсультантПлюс».
Правовое регулирование информационной сферы в настоящее время находится в стадии активного развития, и объективно ей присуща определенная новизна. В свою очередь, право формирует подходы и специфику правового регулирования информационной сферы и, в частности, электронного оборота документов и иной документированной информации. В правовой науке используется общее понятие «документ», но в процессуальном праве вводятся ограничения, выделяющие из общей массы документов только те, которые связаны с конкретными обстоятельствами. Документ в этой области выполняет функцию доказательства, а также оформления судебных решений. Анализ действующих федеральных законов показывает, что законодатель по-разному решает проблему предметного формулирования понятия «документ». Так, ст. 63 Гражданского процессуального кодекса РСФСР 1964 г. определяла письменные доказательства как «акты, документы, письма делового или личного характера, содержащие сведения об обстоятельствах, имеющих значение для дела». При этом понятие «документ» сужалось, что создавало почву для вынесения таких объектов, как «акты, договоры, справки, деловая корреспонденция, иные материалы», за рамки правового определения термина «документ». Такой подход противоречит, например, Федеральным законам «Об обязательном экземпляре документов», «Об информации, информатизации и защите информации» и «Об электронной цифровой подписи». Однако этот подход наблюдается и в новом Гражданском процессуальном кодексе РФ <*>. В отличие от прежней редакции он расширяет перечень документов и форм их представления, которые относятся к письменным доказательствам. ——————————— <*> См. п. 1 ст. 71 ГПК РФ.
Более корректно подобная статья была сформулирована в ст. 60 АПК РФ 1995 г. Новая редакция АПК РФ определяет письменные доказательства как «содержащие сведения об обстоятельствах, имеющих значение для дела, договоры, акты, справки, деловая корреспонденция, иные документы, выполненные в форме цифровой, графической записи или иным способом, позволяющим установить достоверность документа». Анализ данных статей показывает, что АПК РФ косвенно относит к письменным документам акты, договоры, справки, деловую корреспонденцию, а также материалы, в том числе полученные посредством факсимильной, электронной или иной связи либо иным способом; соответственно, термин «документ» используется в более широком смысле и более корректно. В действующем законодательстве до недавнего времени не было легального определения понятия «электронный документ». В настоящее время применяется ряд дефиниций, которые в той или иной мере имеют отношение или близки к понятию «электронный документ». Они достаточно широко используются в отдельных отраслях законодательства, в частности в административном, арбитражном, гражданском, банковском, гражданско-процессуальном, уголовном, уголовно-процессуальном праве и многих других отраслях права. Но действующее законодательство далеко не всегда корректно применяет эти дефиниции, что вызывает определенные трудности в правоприменительной практике и отношениях субъектов, в их деятельности, особенно в связи с массовым внедрением электронных документов в общественный оборот. Статья 60 АПК РФ 1995 г. оперировала понятиями «документы и материалы», в том числе «полученные посредством факсимильной, электронной или иной связи либо иным способом, позволяющим установить достоверность документа». Статья 75 АПК РФ 2002 г. устанавливает, что «документы, полученные посредством факсимильной, электронной или иной связи, а также документы, подписанные электронной цифровой подписью или иным аналогом собственноручной подписи, допускаются в качестве письменных доказательств в случаях и в порядке, которые установлены федеральным законом, иным нормативным правовым актом или договором». Можно перечислить еще целый ряд законодательных актов Российской Федерации, где находят употребление те или иные формулировки нормативного использования представления документированной информации в электронном аналоговом или цифровом виде. Все вышесказанное означает, что законодательство Российской Федерации предусматривает возможность передачи документов и заключения договоров посредством электронной связи, и, в частности, именно с помощью электронного документа. Соответственно, понятие электронного документа перестает быть чисто техническим и технологическим, а приобретает вполне юридический смысл, поскольку электронная форма представления документированной информации является разновидностью письменной формы. Средством повышения оптимизации процессов управления потоком документов является система электронных документов (СЭД). Главное назначение СЭД — организация хранения электронных документов, а также работы с ними (в частности, их поиска как по атрибутам, так и по содержимому). В СЭД надлежит автоматически отслеживать изменения в документах, сроки их исполнения, движение документов, а также контролировать все их версии. СЭД должна охватывать весь цикл делопроизводства предприятия или организации — от постановки задачи на создание документа до его списания в архив, обеспечивать централизованное хранение документов в любых форматах, в том числе сложных композиционных документов. СЭД объединяют разрозненные потоки документов территориально удаленных подразделений делопроизводства и режима в единую систему. Они должны обеспечивать гибкое управление документами как с помощью жесткого определения маршрутов движения, так и путем свободной маршрутизации документов. В СЭД должно быть реализовано жесткое разграничение доступа пользователей к различным документам в зависимости от их компетенции, занимаемой должности и назначенных им полномочий. Кроме того, СЭД надлежит настраиваться на существующую организационно-штатную структуру и систему делопроизводства, а также интегрироваться с существующими системами. Основными пользователями СЭД являются крупные государственные организации, чья деятельность сопровождается большим объемом создаваемых, обрабатываемых и хранимых документов. Например, система электронного документооборота широко внедряется и применяется в судебном делопроизводстве. Приведем мнение Председателя Высшего Арбитражного Суда А. А. Иванова, высказанное им на тему «Актуальные вопросы деятельности арбитражных судов России» в интервью информационному агентству «Интерфакс» 19 октября 2005 г. «Создание системы электронного документооборота — очень важное направление. Так могут быть решены и вопросы статистики, и постоянного мониторинга судебной системы. Многие компании, кстати, уже давно работают по безбумажной технологии, и это гораздо удобней. Почему же суды должны отставать от времени? Стороны могут через Интернет, не обращаясь в суд, узнать: когда было принято дело к производству, была ли подана кассационная жалоба, когда она будет рассмотрена, каков результат рассмотрения. Можно даже получить копию судебного акта по электронной почте». Обратим внимание на еще одно направление оптимизации процесса управления документооборота — автоматизированные системы управления документооборотом (АСУД), под которым в общем случае принято понимать организацию движения документов между подразделениями, группами пользователей или отдельными пользователями. В современных условиях в системе судебного делопроизводства России сегодня происходят значительные перемены. Эти процессы способствуют не только изменениям в законодательной базе, но и отражаются лучшим образом на подходах к использованию и применению передовых информационных технологий. Очевидно, что процессы и направления автоматизации в судах нацелены на интеграцию, и создание единого информационного пространства в судебной системе, поэтому в данный момент, пожалуй, наиболее важный аспект, который должен вызывать пристальное внимание — разработка и принятие единых стандартов и подходов в вопросах автоматизации судов. Использование видеоконференцсвязи, систем звуковой записи для организации судебных заседаний нашло широкое применение. Информационный обмен между судами стал возможен только при соблюдении условий принятых стандартов. Вместе с тем основным, базовым элементом информационного обеспечения деятельности судов остается автоматизированная система судебного делопроизводства сбора и обработки статистических данных. Автоматизированная система судебного делопроизводства в судах разрабатывается с учетом требований, предусматривающих строгое соблюдение норм права, требований инструкций и руководящих документов и охватывает следующие направления: — электронный банк судебных документов; — справочная система суда; — судебная практика, анализ деятельности суда, статистические данные. Можно также отметить, что сегодня основным нормативным документом, устанавливающим общие требования к функционированию служб документационного обеспечения управления, документированию управленческой деятельности и организации работы с документами в верховных судах республик, краев и областных судах, судах городов федерального значения, судах автономной области и автономных округов является Инструкция по судебному делопроизводству в верховных судах республик, краевых и областных судах, судах городов Федерального значения, судах автономной области и автономных округов от 15 декабря 2004 г. N 161. Инструкция разработана на основании Государственной системы документированного обеспечения управления (ГСДУ), ГОСТа Р 6.30-2003 и устанавливает основные и единые правила организации делопроизводства в верховных судах республик, краевых и областных судах, судах городов федерального значения, судах автономной области и автономных округов (далее — областные и равные им суды). Как отмечается в Инструкции, правильная постановка судебного делопроизводства (далее — делопроизводство) является одним из важнейших условий надлежащей организации работы суда, соблюдения процессуальных норм действующего законодательства. Положения настоящей Инструкции распространяются как на традиционное делопроизводство, так и на организацию работы с документами с использованием специализированных автоматизированных информационных систем ведения судебного делопроизводства. Работники аппарата суда обязаны знать настоящую Инструкцию, неукоснительно соблюдать требования, предъявляемые к организации делопроизводства в суде. Они должны быть знакомы с нормами гражданского, уголовного судопроизводства, законодательства об административных правонарушениях, постоянно совершенствовать свои знания и профессиональный уровень путем самостоятельной подготовки и обучения в организованных формах. В настоящее время новые технологии, единое информационное пространство, мощные поисковые сервисы, возможности навигации по гиперссылкам и ярлыкам — широчайшие сервисные возможности систем будут доступны пользователю и на отдельном компьютере, и в локальной сети, и в сетях Интернет/Интранет — в зависимости от его функциональных потребностей. Все эти достижения можно сегодня применять для унификации документооборота. Системы электронного документооборота большинству пользователей представляются достаточно автономными программами, отражающими движение документов организации и обеспечивающими работу с ними. Однако в действительности эффективная система электронного документооборота просто обязана быть частью внутренней информационной системы. Так, СЭД успешно применяется и развивается в Высшем Арбитражном Суде РФ. 15 марта 2006 г. состоялась встреча Президента РФ В. Путина с Председателем Высшего Арбитражного Суда РФ А. Ивановым. Председатель ВАС РФ предложил разработать новую программу развития судебной системы, направленную на ее качественное изменение, особый акцент был сделан на разработку проекта системы электронного правосудия, который представляет собой безбумажную технологию ведения судебных дел. Система электронного правосудия может быть внедрена в арбитражных судах в течение лет пяти-семи. «Мне кажется, что суды готовы в значительной мере к внедрению этой системы, во всяком случае, в той части, в которой мы рассматриваем споры профессиональных участников рынка, предпринимателей, юридических лиц», — отметил А. Иванов. Далее он подчеркивает важность применения новых технологий в судебном делопроизводстве: «Суть электронного правосудия не в том, чтобы суды внутри себя общались при помощи цифровых технологий, потому что это просто электронный документооборот, привнесенный в процессуальную сферу, а чтобы лица, участвующие в деле, могли тоже пользоваться современными технологиями для соответствующего общения» <*>. ——————————— <*> См.: www. kremlin. ru.
Кроме того, по его мнению, для внедрения системы электронного правосудия нужно адаптировать соответствующим образом законодательство об электронной цифровой подписи. Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи» определяет правовой режим электронной цифровой подписи, общий порядок и условия ее применения, при которых электронный документ имеет юридическое значение и силу. Данный Закон в ст. 3 определил электронную цифровую подпись как «реквизит электронного документа, предназначенный для защиты данного электронного документа от подделки, полученный в результате криптографического преобразования информации с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи и позволяющий идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе». Данное определение акцентирует, прежде всего, внимание на функциональной роли подписи как средства защиты документа и способа идентификации владельца сертификата ключа подписи, а также гарантии отсутствия искажения информации в электронном документе. Закон декларирует цифровую подпись как аналог собственноручной подписи, но она, к сожалению, таковой не является, поскольку нет норм, устанавливающих биометрическую привязку закрытого ключа к его владельцу. По своей физической природе и сути электронная цифровая подпись в электронном документе, если быть точным, скорее является аналогом оттиска печати юридического (или, что реже, факсимиле физического) лица на бумажном документе, которая в отличие от печати заверяет электронный документ в целом, а не только подпись должностного лица. Это подтверждает письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 апреля 1992 г., где указано на возможность в вопросах, «связанных с использованием в качестве доказательств по арбитражным делам документов, подготовленных с помощью электронно-вычислительной техники… принимать в качестве доказательств по рассматриваемым им делам документы, заверенные упомянутой Вами электронной печатью типа «ЛАН-КРИПТО» <*>. ——————————— <*> Письмо ВАС РФ «О документах, заверенных электронной печатью типа «ЛАН-КРИПТО» N К-3/96 от 24 апреля 1992 г.
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации внес серьезные предложения в программу развития судебной системы, которая готовится сейчас в Администрации Президента России при участии всего судейского сообщества. За образец среди новшеств А. Иванов предложил взять американскую систему, в которой доступ к электронному правосудию имеют только адвокаты. А они отвечают за это своим честным именем. Какова будет защита от мошенников, пока неизвестно. Время есть, и в Высшем Арбитражном Суде РФ уверены, что научные поиски приведут к определенным результатам. А пока арбитражные суды активно осваивают Интернет с просветительскими целями, объясняя бизнесменам, что не надо бояться человека в мантии. И не надо его подозревать. В ближайшее время практически все решения арбитражных судов будут публиковаться в Интернете со ссылками на документы. Любой юрист сможет ознакомиться и сам сделать вывод: по закону вынесено решение или по «понятиям». «Мы в своей системе ставим цель — создать основы так называемого электронного правосудия, которое позволит нашим спорящим сторонам подавать иски и откликаться на иски, совершать другие процессуальные действия посредством сети Интернет. Если нам удастся так настроить нашу систему, чтобы мы смогли внедрить систему электронного правосудия, то это было бы, конечно, значительным шагом вперед», — отметил А. Иванов <*>. ——————————— <*> www. kremlin. ru.
Это уникальные интеграционные решения по судебной работе с внедрением новых разработок в области системы электронного документооборота и автоматизированной системы управления. Все большее число предприятий, независимо от сферы их деятельности, в своей повседневной практике используют системы электронного документооборота, что легко объяснимо — управлять электронным потоком документации значительно быстрее и удобнее. Однако действующее законодательство, а также сложившаяся практика документооборота не позволяют полностью исключить работу с бумажными документами. В этой связи необходимо подготовить изменения в Гражданский кодекс РФ и Арбитражный процессуальный кодекс РФ с целью легализации электронного документооборота, в том числе представления доказательств в электронном виде, их допустимость и особенности оценки.
