О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДОСТУПА ГРАЖДАН К ИНФОРМАЦИИ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
Ю. И. ГРИШАЕВА
Гришаева Ю. И., аспирант кафедры теории государства и права и конституционного права юридического факультета Оренбургского государственного университета.
Право на доступ к информации о деятельности органов публичной власти является одним из фундаментальных прав в любом демократическом государстве. Доступ граждан к информационным ресурсам выступает основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни в целом. Особая роль в обеспечении доступа к информации о деятельности органов власти принадлежит информационно-коммуникационным технологиям (ИКТ). «Информационные технологии проникают во все сферы общественной жизни, но наиболее заметно их влияние в политике» <1>. В целом их широкое внедрение в процессе взаимоотношений публичной власти с населением позволяет достичь следующих задач: полной прозрачности власти и открытости принимаемых ими решений; доступности населению всех государственных и муниципальных нормативных актов; реформирования высокозатратных структур в системе органов власти; увеличения количества свободного времени за счет сокращения затрат на сложный механизм стандартных операций (например, запросы на получение необходимой информации, получение справок, заполнение налоговых деклараций); повышения комфорта в повседневной жизни. ——————————— <1> Вершинин М. С. Политическая коммуникация в информационном обществе. СПб., 2001. С. 80.
Таким образом, информационные технологии являются ключевой точкой во взаимодействии граждан и власти в тех государствах, которые называют себя правовыми и демократическими. Конституция Российской Федерации в ч. 2 ст. 24 закрепляет, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Поэтому обязанностью государства является установление правовых гарантий осуществления этого права, в том числе посредством информационно-коммуникационных технологий. Основным шагом в этом направлении стало Постановление Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. N 65 «О Федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)» <2>. ——————————— <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 5. Ст. 531.
Одной из поставленных задач перед ФЦП «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)» выступает обеспечение открытости деятельности госорганов и общедоступности государственных информационных ресурсов. Это выразилось в создании в рамках ФЦП концепции Электронного Правительства, предполагающей кардинальное изменение принципа взаимоотношений государства с населением для обеспечения более эффективного взаимодействия. Это взаимодействие согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2004 г. N 1244-р «Об одобрении Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года» <3> прежде всего основано на повышении открытости общегосударственных информационных ресурсов, расширении объема информации, которую государственные органы обязаны предоставлять на своих информационных ресурсах, размещенных в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет. ——————————— <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 40. Ст. 3981.
Также было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. N 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» <4>. Оно предписывает федеральным органам исполнительной власти обеспечить доступ граждан и организаций к информации о своей деятельности путем создания информационных ресурсов и регулярное размещение этих информационных ресурсов в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет. Данным Постановлением утвержден Перечень сведений о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования. Этот Перечень представляет особый интерес, так как он детально закрепляет те сведения (53 вида), которые в обязательном порядке должны быть размещены на информационных ресурсах государственных органов. ——————————— <4> Российская газета. 2003. 15 февраля.
По модели указанного Постановления были приняты акты в следующих субъектах РФ: Амурская область, Белгородская область, Воронежская область, Дагестан, Калужская область, Камчатская область, Курганская область, Магаданская область, Новосибирская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ростовская область, Саратовская область, Ульяновская область. Также на идентичной модели основаны акты муниципальных органов власти в Белгороде, Великоустюжском и Вожегодском муниципальных районах Вологодской области, Магадане, Новошахтинске Ростовской области, Пензе, Саратове, Южно-Сахалинске, Чебоксарском районе Чувашии. Хотя во многих регионах относительно сущности права на доступ к информации до сих пор происходит смешение понятий «доступ к информации», «информатизация органов власти» и «информационное обслуживание населения», поэтому органы власти принимают законодательство по информатизации органов власти, а не законы об обеспечении доступа к информации на основе ИКТ. Например, в Оренбургской области действует Закон от 13 ноября 1997 г. N 171/46-III-ОЗ (ред. от 4 июля 2005 г.) «Об общих принципах информационного обеспечения в Оренбургской области», в ч. 1 ст. 1 которого установлено: «Настоящий Закон в соответствии с законодательством Российской Федерации регулирует отношения, возникающие в процессе информационного обеспечения деятельности органов государственной власти на территории Оренбургской области» <5>. ——————————— <5> Южный Урал. 1997. 28 ноября.
Однако необходимо разграничивать информационное обслуживание населения и собственно возможность требования от государства информации, затрагивающей интересы конкретного гражданина. Представляется, что сущность права на информацию реализуется не в том, что органы власти захотят о себе рассказать или о чем-то проинформировать, а в обратной связи в отношениях человека и государства. Централизованное же снабжение общественности нормативной и иной информацией — это необходимый и естественный элемент государственного руководства, без которого о какой-либо эффективности управления говорить нельзя. Строго говоря, заинтересованной стороной здесь уже будет государство, а не гражданин, поскольку результат, т. е. эффективное управление, имеет общий, а не индивидуальный характер. В связи с этим в таких регионах, в том числе в Оренбургской области, необходимо принять Закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Оренбургской области», в том числе через ИКТ. Насколько на сегодняшний день информационное наполнение общедоступных информационных ресурсов органов власти отвечает требованиям действующего законодательства? Исследователи Института развития свободы информации провели мониторинг 80 официальных интернет-сайтов федеральных органов исполнительной власти <6>. Официальный сайт каждого ведомства оценивался по определенным параметрам, разработанным на основе анализа Перечня сведений о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. N 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации». Вывод, к которому пришли исследователи, состоит в том, что основная задача Электронного Правительства — дать возможность государственным органам использовать новые технологии для предоставления гражданам более удобного доступа к правительственной информации, увеличить объем предоставляемой информации и повысить открытость своей деятельности — выполняется далеко не в полном объеме. Ни один информационный ресурс федеральных органов исполнительной власти, размещенный в сети Интернет, не отвечает полностью требованиям действующего законодательства. ——————————— <6> www. svobodainfo. org.
При анализе правительственных интернет-порталов субъектов РФ выяснилось, что «многие веб-представительства администраций являются таковыми, скорее, номинально, лишь потому, что на сайте перечислены руководители администрации и департаментов правительства, — отмечает П. В. Беспалов, — в остальном такие сайты похожи на новостную ленту региона или развлекательно-информационный портал с описанием местных достопримечательностей, афишами и анонсами культурной жизни; безусловно, такая информация не бесполезна, но ее представление не является основной функцией официального правительственного портала региона» <7>. Такая информация не соответствует требованиям к составу тех сведений, которые в обязательном порядке должны быть размещены на информационных ресурсах государственных органов в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. N 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации». ——————————— <7> Массовая коммуникация в современной России. Сборник научных статей / Отв. ред. Е. П. Тавкин. М., 2003. С. 88.
Таким образом, создание и использование федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации официального интернет-портала еще не означает, что портал выполняет функции, отвечающие концепции Электронного Правительства. «Создание интернет-портала, — по мнению П. В. Беспалова, — имеет смысл только в том случае, если представленная на нем информация будет полной, точной и актуальной» <8>. ——————————— <8> Там же. С. 88.
Поэтому, на наш взгляд, принятие проекта Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности федеральных органов и органов местного самоуправления», предложенного Минэкономразвития Российской Федерации, дало бы существенный толчок в развитии информационной открытости госорганов и органов местного самоуправления, в том числе посредством информационно-коммуникационных технологий. В нем необходимо предусмотреть не только перечень сведений, обязательных для размещения в информационных ресурсах общего пользования, в том числе в Интернете, но и обязательные требования к периодичности обновления информации, способы, формы размещения, а также открытую спецификацию показателей работы конкретных госорганов и органов местного самоуправления и создание доступных населению средств мониторинга этих показателей, что позволит населению самостоятельно судить об эффективности работы правительственных учреждений, а не полагаться только на заявления их руководителей и на сообщения СМИ. В настоящем законопроекте раскрывается перечень информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, обязательной для размещения в Сети, который в принципе аналогичен Перечню в Постановлении Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. N 98 (ст. 9 законопроекта). Однако регулирование данного способа доступа к информации, по нашему мнению, достойно выделения в самостоятельную главу. Также в ч. 8 ст. 10 законопроекта установлено, что «перечни информации о деятельности органов местного самоуправления, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования, включая периодичность, способы и формы ее размещения, утверждаются органами местного самоуправления». То есть законодательно гарантированный перечень обязательной для раскрытия информации может быть пересмотрен актами более низкой юридической силы. Представляется, что передача функций определения обязательной для раскрытия информации на усмотрение самих органов местного самоуправления может дать почву для минимизации обязательной для предоставления информации, а значит, и для злоупотреблений при оказании платных информационных услуг. В связи с этим в ч. 8 ст. 10 следует внести изменения, предоставив право органам местного самоуправления утверждать периодичность, способы, формы размещения информации на основе типовых правил, разработанных федеральным законодателем с правом расширения данного перечня. Кроме того, установленный в ст. 17 законопроекта 30-дневный срок для работы над запросом, в том числе по электронной почте, не оправдан. При правильном составлении запроса и хорошо организованной информационной службе вряд ли можно найти требуемую информацию за месяц, если ее нельзя найти за неделю. Значительные сроки на подготовку ответа на запрос могут способствовать лишь волоките и формированию практики оказания предпочтений в работе аппаратов органов власти. Также в ч. 1 ст. 8 законопроекта установлено, что информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в соответствии с запросом может предоставляться в форме электронного документа, поэтому сроки рассмотрения запроса могут быть двух видов: для электронного документа и неэлектронного документа (причем для электронного документа срок меньше). Таким образом, принятие данного Закона позволит реализовать все направления обеспечения права на информацию с помощью публикации в Интернете (опубликование нормативных актов, отчетов о результатах работы органов власти, распространение текущей информации об их деятельности). Современные интернет-технологии сделают общение власти и граждан разнообразным, поэтому возможно внести в указанный законопроект механизм получения информации через такие источники, как форумы, телеконференции, сообщения по электронной почте, электронные архивы. Однако полноправное развитие данного направления обеспечения открытости находится в зависимости от степени развития в нашей стране сетей связи общего пользования. Степень такого развития производна от устойчивости и масштабов спроса на сетевые информационные услуги, что возможно, как представляется, при наличии двух главных условий. Во-первых, необходим такой уровень достатка граждан, который бы позволял оплачивать покупку оконечного оборудования, услуг по подключению и регулярно вносить в пользу провайдера доступа абонентскую плату. Во-вторых, требуется и определенный уровень потребительской культуры, который позволял бы гражданам рассматривать подключение к информационным сетям не как дорогое удовольствие, а как предмет необходимости, используемый не только для досуга, но и для работы. Решение первого вопроса возможно через мероприятия, предусмотренные ФЦП «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)», которая предусматривает ликвидацию физических и ценовых ограничений доступа. Физические ограничения снимаются путем финансирования строительства магистральных телекоммуникационных линий и сетей доступа. Вопрос о ценовых ограничениях решается с помощью бюджетного финансирования подключения к телекоммуникационным сетям государственных и муниципальных органов и учреждений, а также некоммерческих организаций (организаций в сфере образования, здравоохранения, культуры, местных СМИ, центров общественного доступа к сети Интернет). Так, в России на базе публичных библиотек начала реализовываться общероссийская программа свободного доступа населения к социально значимой информации (Программа ПЦПИ). Такой системный подход к решению проблем формирования информационного общества и доступа к информации на региональном и муниципальном уровнях уже сложился в Мурманской, Пермской, Рязанской областях, Ставропольском и Краснодарском краях, Республике Саха (Якутия), Ханты-Мансийском автономном округе, ряде других регионов страны. Проект по созданию модельных сельских библиотек с интегрированными в них центрами доступа к Сети сегодня эффективно реализуется в ряде субъектов — Чувашии, Рязани, Архангельске и др. <9> ——————————— <9> www. ecsocman. edu. ru.
«При видимых успехах реализации этой Программы (в настоящее время, по оценкам экспертов, в стране открыто более 2000 подобных центров) сегодня нельзя сказать, что это государственная программа. Единой государственной политики в этом направлении как не было, так и нет», — отмечает А. А. Демидов <10>. ——————————— <10> Демидов А. А. Проблемы доступа к информации в России: возможный сценарий на 2006 — 2010 годы. Интернет-конференция «Право и Интернет» // www. ecsocman. edu. ru.
В связи с этим необходимо хотя бы на местном уровне принятие соответствующих программ по созданию бесплатного общественного интернет-доступа на базе муниципальных библиотек, администраций. Решение второго вопроса будет зависеть в целом от повышения общей правовой культуры граждан. В практическом выражении этого можно достичь прежде всего на уровне местного самоуправления, через формирование общественного актива в лице территориальных органов общественного самоуправления, на который должны опираться органы местного самоуправления и «из которого они должны извлекать дополнительный потенциал» <11>, для повышения общей правовой культуры граждан, в том числе в сфере информационно-коммуникационных технологий. ——————————— <11> Уваров А. А. Местное самоуправление в России. М., 2005. С. 114.
Также в ч. 3 ст. 8 законопроекта «Об обеспечении доступа к информации о деятельности федеральных органов и органов местного самоуправления» упоминается возможность получения информации по телефону справочной службы государственного органа или органа местного самоуправления и что перечень информации ограничен п. 2 ч. 3 ст. 8 законопроекта. Механизм деятельности данных служб регулируется законодательством субъектов РФ и муниципальных образований, как, например, Постановлением Оренбургского городского Совета от 26 июня 1997 г. N 162 «О включении в структуру администрации города Оренбурга информационно-аналитического отдела» <12>. ——————————— <12> Сборник нормативных актов Оренбургского городского Совета (часть 3).
Доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления через иные ИКТ, а именно мобильная связь, цифровое телевидение (как, например, в Великобритании), в действующем российском законодательстве не предоставлен. Таким образом, в российском законодательстве наиболее полно урегулирован такой способ доступа к информации о деятельности органов власти, как Интернет. Однако практика выявляет значительные недостатки в реализации соответствующих нормативно-правовых актов. Значительный толчок в их решении может дать принятие Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления», в котором возможно урегулировать механизм доступа к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления не только посредством информационно-коммуникационных технологий, но и через другие способы доступа к информации. На основе его концепции возможно принятие соответствующих нормативно-правовых актов на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.
