(Шевердяев С. Н.) («Конституционное и муниципальное право», 2007, N 7)
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОПЛАТЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ИНФОРМАЦИИ
С. Н. ШЕВЕРДЯЕВ
Шевердяев С. Н., И. о. доцента юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.
Постановка вопроса
«Как вы убедитесь, расходы являются тем местом, где вязнут все законы о свободе доступа к информации» <1>. Именно так десять лет назад на международной конференции в Москве американский специалист Джейн Кертли отозвалась по поводу одного из первых российских специализированных законопроектов, призванных гарантировать получение гражданами информации от органов власти. Тогда это был «президентский» проект Федерального закона «О праве на информацию». Однако сейчас появился более «свежий» повод вернуться к ключевой проблеме законодательства о доступе к информации. На основании распоряжения Правительства РФ от 18 января 2007 г. N 44-р в Государственную Думу был внесен проект Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» <2>. ——————————— <1> Российская журналистика: свобода доступа к информации. М., 1996. С. 207. <2> Собрание законодательства РФ. 2007. N 4. Ст. 551.
Разумеется, в новом законопроекте помимо проблемы оплаты предоставления информации есть и другие не менее важные моменты. К ним среди прочего можно отнести, например, формулировку ст. 2 о сфере действия Закона, которая не устанавливает его приоритетность в законодательстве о доступе к информации. Сочетание положений ст. 9 и 10 законопроекта говорит о фиктивности обязанности по опубликованию сведений об органах власти на их официальных сайтах, поскольку состав публикуемых сведений органы определяют для себя сами. Кроме того, нерешенность вопроса о служебной тайне не позволит запустить полнокровную практику в целом очень продуктивного и заслуживающего всяческой поддержки Закона ввиду отечественной бюрократической традиции рассматривать всю исходящую от государства информацию как служебную информацию ограниченного распространения. Однако в сравнении с указанными проблемами вопрос об оплате предоставления информации не столь очевиден. Имеет смысл разобраться, почему во многих странах законы о свободе доступа к информации вязнут в вопросе о расходах. Речь здесь вовсе не о том, что государство не выделяет средства на реализацию Закона. Этим законодательство о доступе к информации ничем бы не отличалось от остального законодательства. Проблема в том, что государство, по сути, заставляет платить граждан за реализацию их конституционного права, обязывая их возмещать государственным органам расходы на предоставление информации. Но справедлива ли такая постановка вопроса?
Источник оплаты доступа к информации
В отличие от большинства зарубежных законов о доступе, основанных на процедуре обмена письмами между гражданами и органами власти, т. е. на «реактивном» <3> предоставлении информации, внесенный в Думу правительственный законопроект большую часть потребностей граждан в официальной информации предполагает закрыть механизмом «проактивного» ее предоставления, т. е. путем размещения в Интернете всей информации, находящейся в распоряжении органов власти и на которую не распространяется режим ограниченного доступа. ——————————— <3> Термин употребляется согласно терминологии концепции Минэкономразвития РФ по обеспечению доступа граждан к информации государства. См., например: http://www. elrussia. ru/files/56239/disclosure_package_dec05.doc.
Собственно в практике деятельности развитых стран такая же логика эксплуатируется в полной мере. Возможность быстро найти нужный официальный документ в Интернете и распечатать его дома или на работе позволяет гражданам избежать бумажной волокиты, сопутствующей непосредственному общению с государственными органами. Но, кроме того, и самому органу власти грамотная работа над своим веб-порталом позволяет избежать дополнительных расходов, связанных с обработкой почтовой корреспонденции граждан. Такая зарубежная практика налаживается в связи с риторикой «электронного правительства», однако это не приводит к корректировке уже хорошо зарекомендовавшего себя традиционного законодательства, основанного на процедуре письменного запроса об информации. Так, например, британский Закон «О свободе информации», принятый в 2000 г., обсуждался, как и у нас теперь, в контексте национальной программы по созданию «электронного правительства», однако на стилистику Закона это никак не повлияло. В тексте британского Закона решаются вопросы не технологии «проактивного» распространения информации, а проблемы ее принадлежности, правовых режимов информации и условий доступа к различным содержательным типам информации. Ответ на вопрос о том, где следует искать деньги на предоставление информации, можно увидеть в Постановлении Правительства от 12 февраля 2003 г. N 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти», обязывающем указанные в названии органы власти создавать свои сайты в Интернете и которое тем самым предваряет на практике реализацию задуманного законопроекта. Пункт 4 указанного Постановления закрепляет следующее: «Установить, что финансирование мероприятий, определенных настоящим Постановлением, осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусмотренных на текущее содержание федеральных органов исполнительной власти, средств федерального бюджета по статье расходов «Информатика (информационное обеспечение)» и средств Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. N 65″ <4>. Иными словами, на первом этапе за счет средств Федеральной целевой программы будет создана (а в известной степени уже создана) базовая коммуникационная инфраструктура в органах власти, состоящая из сетей связи и компьютерного оборудования. На втором этапе, когда необходимые материально-технические ресурсы уже имеются, за счет средств, выделенных на текущее содержание органов власти, осуществляется размещение информации на сайте, представляющее собой элементарную операцию, производимую техническим специалистом при помощи одной лишь компьютерной клавиатуры. ——————————— <4> Собрание законодательства РФ. 2003. N 7. Ст. 658.
Что касается «реактивного» предоставления информации, т. е. составления ответов на письменные запросы граждан с последующим их направлением по обратному адресу, то по очевидной аналогии с финансированием работы с обращениями граждан предоставление информации по запросу также должно финансироваться за счет средств, выделенных на содержание органов власти. В отличие от чисто технологической операции по «выкладыванию на сайт» электронных документов, работа с письменными запросами теоретически может предусматривать более сложные процедуры. В большинстве же случаев, основываясь на данных зарубежной практики, стандартный запрос о предоставлении информации содержит в себе просьбу о пересылке какого-либо документа, находящегося в распоряжении органа власти. В условиях функционирования системы «проактивного» предоставления информации в этом вряд ли будет особый смысл для граждан, пользующихся Интернетом. Поэтому количество таких стандартных запросов будет со временем сведено к минимуму. Да и в целом надо признать весьма наивным мнение некоторых служащих о том, что после введения в действие закона о доступе к информации их захлестнет волна запросов. Например, практика реализации Закона Калининградской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области» 2002 г. вполне определенно показывает, что граждане не испытывают особого энтузиазма в общении с органами власти. Так, с января 2003 г. по сентябрь 2004 г., т. е. почти за два года, Отделом информационного обеспечения Калининградской областной Думы было получено всего 112 письменных запросов, которые, кстати говоря, обрабатываются и отсылаются гражданам бесплатно. Это эквивалентно 5,3 запроса в месяц или 64 запросам в год <5>. Вряд ли такие показатели можно считать потрясающими воображение. Определенно аппарат органа власти не будет испытывать перегрузки по этому направлению, поэтому изыскать финансовые средства для этих целей, очевидно, не представляет большой сложности. ——————————— <5> См.: Шевердяев С. Н. Правовая модель обеспечения открытости власти. Разработка, принятие и двухлетняя практика реализации калининградского Закона о доступе к информации. М.: Де Ново, 2004. С. 47.
Таким образом, как выясняется, реактивное и проактивное предоставление информации не требует каких-либо исключительных затрат и может финансироваться за счет средств, выделенных на содержание органов власти. Если это так, почему же от слов американского специалиста, с которых мы начали это обсуждение, веет пессимизмом в отношении любого закона о доступе к информации? Суть проблемы состоит в том, что в большинстве демократических государств, принявших в свое время законы о доступе и по аналогии с которыми пишутся законопроекты в других государствах, концепция прозрачности органов власти несколько шире, чем мы себе ее обычно представляем. Право граждан на доступ к правительственной информации подразумевает в этих странах возможность требовать не только предоставления актуальной информации в том виде, в котором она содержится в архивах органа власти, но и в переработанной форме, которая является более удобной для каждого конкретного гражданина. Это означает, что пользователь государственных услуг может запросить предоставление комплекта документов по особому срезу какой-либо практической проблемы, выжимки из большого числа документов, просить о проведении специального анализа или разработке официального заключения. Иными словами, в соответствии с индивидуальным запросом гражданина орган власти вырабатывает новый оригинальный документ или пакет документов, который не появился бы на свет, если бы не было такого индивидуального запроса. Стоит ли говорить, что для отечественной бюрократической практики это весьма оригинальная постановка вопроса. При возникновении такой ситуации государственный служащий в лучшем случае попросит обратиться в другие инстанции. Индивидуальные требования граждан учитываются обычно в ходе работы с обращениями, однако в качестве реакции в большинстве случаев имеет место принятие информации к сведению, и лишь в острых и наиболее вызывающих случаях проблема при наличии возможностей и способностей разрешается на практике. Собственно механизм предоставления информации не предполагает практического решения проблемы гражданина, с которой он обычно беспокоит органы власти, реализуя право на обращения. Однако при упомянутом раскладе исполнение запроса об информации ведет к необходимости проведения индивидуальной информационно-аналитической работы, а такая практика у нас пока не прижилась. Более характерна ситуация, при которой множество подведомственных государственных предприятий и учреждений, действующих в различных секторах экономики, пользуясь, по сути, незаконной ведомственно-отраслевой монополией на информацию, торгуют ее раскрытием, а не оказывают дополнительные интеллектуальные услуги населению и бизнесу. По этой причине для нынешней ситуации в нашей стране гораздо более насущной проблемой является само по себе раскрытие информации, которая находится в распоряжении органов власти. Оказываемые государством сложные информационные услуги могут подождать и лучших времен. При решении же принципиальной проблемы раскрытия информации путем опубликования ее в Интернете и поддержки актуальности информации на сайтах органов власти или посредством процедуры направления письменного запроса значительных средств, как мы выяснили, не требуется. Поэтому российский закон о предоставлении информации завязнет скорее не в проблеме расходов, как говорила Джейн Кертли, а в недостатке политической воли при осуществлении контроля и саботаже бюрократического аппарата, который сейчас пользуется закрытостью информации к своей личной выгоде. Такова принципиальная постановка вопроса применительно к проблеме оплаты предоставления информации в России. Между тем указание на корень проблемы вряд ли позволяет сориентироваться в механизмах и принципах оплаты, которые принимаются в расчет за рубежом и основы которых сейчас заложены в ст. 23 и 24 правительственного законопроекта «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
Общие подходы к проблеме оплаты предоставления информации за рубежом
В законодательстве о доступе к информации развитых зарубежных стран решение вопроса об оплате предоставления информации является общим местом. Собственно в законах устанавливаются лишь базовые принципы оплаты, тогда как в текущем законодательстве, обычно в решениях ведомственного уровня, устанавливаются конкретные ставки оплаты за отдельные виды информационных услуг. Рассмотрим прежде всего основные подходы к вопросу об оплате предоставления информации, которые не просто встречаются в законах отдельных стран, но признаются наиболее удачными, по мнению авторитетных зарубежных специалистов. 1. Подача запроса о предоставлении информации осуществляется по общему правилу бесплатно, т. е. установление некой государственной пошлины только за возможность направить запрос при реализации конституционного права гражданина признается недопустимым. Не следует эту ситуацию смешивать с практикой, при которой гражданин должен внести предоплату за подготовку ответа (например, в Японии). Здесь заинтересованное лицо оплачивает не свое право подать запрос, а будущие расходы органа власти на подготовку ответа. Формы подачи запроса могут быть различны, например, запрос передается в виде письма, направляемого по обычной почте, текстового запроса, передаваемого по факсу, по электронной почте, либо также путем непосредственной передачи в орган власти. На способ калькуляции оказания информационных услуг это не влияет, а расходы на направление запроса гражданин по общему правилу несет сам. 2. Первичное рассмотрение запроса, состоящее в ознакомлении с содержанием для выяснения его предмета и в определении возможности государственного органа дать необходимый ответ и предоставить необходимые документы, также осуществляется безвозмездно. Это правило не распространяется на случаи, когда запрос касается документов, содержащих информацию ограниченного доступа. В простых ситуациях, когда весь документ или материал подпадает или не подпадает под такой режим, оплата за рассмотрение запроса не взимается, в первом случае в доступе отказывается, во втором — документ предоставляется. Однако если документ лишь частично содержит фрагменты, на которые распространяется режим ограниченного доступа, он должен быть предоставлен за исключением этих частей. Либо, как установлено в п. 12 шведского Закона о свободе печати 1976 г., «если документ не может быть предоставлен без той части, которая не подлежит выдаче в силу секретности, заинтересованному лицу должен быть незамедлительно обеспечен доступ к остальной части в виде записи или ее копии». Услуги по разграничению фрагментов ограниченного доступа и общедоступных частей текста составляют в данном случае уже суть работы по подготовке ответа, а не просто рассмотрение запроса, поэтому за услуги такого рода может предусматриваться оплата. 3. При подготовке ответа на запросы, не требующие работы с документами ограниченного доступа, встречаются некоторые дополнительные основания для взимания с граждан платы. Так, в законодательстве целого ряда государств вводится оплата времени работы служащих над запросами. Однако это правило касается обычно лишь сложных запросов, работа над выполнением которых может занимать несколько часов. Нередко в одном государстве отдельные ведомства или региональные органы власти предусматривают весьма различающиеся ставки почасовой оплаты работы своих сотрудников над подготовкой ответа. Стоимость услуг при этом может варьироваться от профиля ведомства, должностного положения служащего и его квалификации, срочности подготовки ответа и других обстоятельств. В ряде стран устанавливается еще и некоторый минимум времени работы над запросами, который не оплачивается гражданами, правда, время здесь также может варьироваться довольно существенно, например, в Великобритании в зависимости от ведомства бесплатное время работы может составлять от 10 минут до нескольких часов. Здесь важно подчеркнуть, что время работы может иметь смысл учитывать лишь при подготовке ответов на сложные запросы, выполнение которых требует квалифицированной аналитической или творческой работы. Если же неквалифицированный служащий тратит несколько часов на примитивную работу, например на поиск отдельной единицы хранения в плохо организованном архиве, то вряд ли будет обоснованно возлагать обязанность оплаты этого времени на гражданина. По мнению ряда международных организаций, осуществляющих исследовательскую деятельность в сфере проблем доступа к информации (например, Артикль XIX), следует вообще избегать назначения оплаты за время работы по подготовке ответа. Время работы является слишком необъективным критерием оплаты, поскольку оно в значительной степени зависит от компетентности специалиста, а на эту компетентность вправе рассчитывать гражданин. 4. Установление минимального бесплатного объема копий документов, предоставляемых в бумажной форме, является весьма распространенным правилом в зарубежном законодательстве. Оно основывается на резонной мысли, что в случае, когда расходы по взиманию платы превышают размер самой платы, ее установление бессмысленно. Такой минимальный объем бесплатно предоставляемых копий может быть установлен в зависимости от различных единиц измерения, например числа печатных знаков или страниц текста формата А4. Например, в США довольно распространенный объем бесплатных копий составляет 100 страниц. При превышении этого объема обычно взимается плата за каждую последующую страницу копии. Конкретные расценки стоимости страницы могут устанавливаться каждым органом власти самостоятельно, однако более целесообразным признается закрепление в общих документах принципов определения стоимости. Наиболее демократичным представляется правило, в соответствии с которым стоимость страницы не должна превышать себестоимости расходных материалов, затраченных на создание копии. Правило бесплатного минимума может не распространяться на некоторые случаи предоставления информации, например, если эта информация может быть использована не для личных целей, а только для извлечения прибыли. Например, в Дании в похожей ситуации ранее взималась оплата в размере 10 датских крон за первую страницу и по 1 кроне за каждую последующую страницу. 5. Часто в законодательстве о доступе к информации можно встретить правило, согласно которому обратившийся с запросом гражданин освобождается от оплаты в зависимости от содержания запрашиваемой информации. Данный принцип в основном действует в отношении информации, имеющей общественное значение, или информации личного характера. Если попытаться обобщить международную практику в вопросе о признании за информацией качества информации общественной значимости, то можно предложить следующий минимальный перечень: 1) нормативные акты органов государственной власти; 2) информация о безопасности жизнедеятельности граждан (о чрезвычайных ситуациях, экологическая, санитарно-эпидемиологическая и проч.); 3) о порядке расходования бюджетных средств; 4) о фактах нарушения законности должностными лицами, о нарушении прав граждан. Разумеется, в системах национального законодательства зарубежных стран такой сводный перечень несравненно более широк. Что касается информации личного характера, то к числу таковой относят информацию ограниченного доступа, связанную исключительно с данным лицом. Здесь принято различать персональные данные и сведения, составляющие тайну частной жизни лица. Если к первой категории относятся сведения, которые просто позволяют идентифицировать лицо (пол, возраст, имя, адрес места жительства и номер телефона, данные об удостоверении личности, номер карты социального страхования и другие данные общего учета), то к тайне частной жизни относятся сведения, распространение которых может нанести ущерб безопасности лица, его чести и достоинству и другим интересам (медицинские данные, сведения о размере заработка или составе имущества, об увлечениях и пристрастиях, данные об усыновлении, данные из уголовного дела и т. п.). Нередко сведения о лице могут быть отнесены к обеим категориям, а могут и вовсе не относиться ни к одной из групп в силу специфики той или иной национальной культуры (номер банковского счета, национальность, религиозная принадлежность, сведения о судимости и т. д.). Различие указанных двух правовых режимов состоит в степени закрытости информации. Персональные данные могут специально собираться государственными органами, и гражданин может быть обязан их указывать в различных документах, что недопустимо для сведений, составляющих тайну частной жизни. Персональные данные относительно свободно циркулируют в служебном делопроизводстве, в то время как тайна частной жизни может на легальной основе оказаться доступной органам власти только в исключительных случаях, например при даче свидетельских показаний по уголовному делу. Общее правило, которое имеет место в отношении доступа к информации личного характера, предусматривает бесплатное получение информации о себе и недопустимость независимо от размера оплаты получения информации о другом лице. Например, ст. 7 бельгийского Закона об открытости в сфере администрации 1994 г. гласит, что «в случае, когда какое-либо лицо убедительно доказало, что административный документ органа федеральной администрации содержит неточные или неполные сведения, касающиеся данного лица, этот орган обязан внести требуемые исправления бесплатно для данного лица. Исправления вносятся по письменному заявлению заинтересованного лица с соблюдением правил процедуры, предусмотренных законом». Кроме того, национальное законодательство о доступе может предусматривать и другие содержательные критерии информации, которые позволяют освободить запрашивающего информацию от оплаты или существенно снизить ее. Например, в американском федеральном законодательстве и законодательстве штатов часто можно найти такую норму: «Документы должны быть предоставлены без взимания какой-либо платы либо за плату в размере ниже сборов, определенных настоящим законом, если предоставление информации служит интересам общества, поскольку она может внести значительный вклад в понимание общественностью действий или деятельности правительства и не служит в первую очередь коммерческим интересам запрашивающего». 6. Зарубежное законодательство о доступе к информации нередко предусматривает особые основания для освобождения или снижения платы в зависимости от социального статуса запрашивающего информацию лица. Так, например, оплата предоставления информации может быть снижена, если запрос направлен редакцией средства массовой информации, образовательным или научным учреждением, политической партией или общественной организацией, некоммерческой организацией, государственным предприятием и т. д. Американский Закон о свободе информации 1966 г. устанавливает, что «сборы должны быть ограничены обоснованными стандартными расценками на тиражирование документов, если запрашиваются не в коммерческих целях и если запрос сделан образовательным учреждением или некоммерческой научной организацией, в целях академического или научного исследования; или представителем средств массовой информации». Перечень случаев, которые позволяют освобождать запрашивающих информацию лиц от оплаты, рационально в законодательстве оставлять открытым, что особенно важно в работе тех низовых звеньев государственного аппарата, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных предприятий, которые по роду своей деятельности призваны обслуживать интересы социально незащищенных слоев населения. В качестве оснований освобождения от оплаты можно было бы предусмотреть, например, тяжелое материальное положение запрашивающего информацию лица, наличие физических недостатков, наличие технических или иных сложностей получения информации. Порядок освобождения от оплаты при этом должен предусматривать недискриминационные основания освобождения по отношению к другим лицам. Решение об освобождении от оплаты может приниматься по инициативе органа власти или по инициативе запрашивающего информацию. В последнем случае лицо, претендующее на освобождение от оплаты по таким основаниям, должно обосновать просьбу об освобождении от оплаты. Однако жестко устанавливать данное условие нецелесообразно, поскольку, во-первых, это вело бы к противоречию общепризнанному правилу законов о доступе, в соответствии с которым гражданин не обязан обосновывать причину своего интереса в запрашиваемой информации, во-вторых, нередко наличие таких оснований может быть установлено, исходя из содержания запроса. 7. Помимо перечисленных случаев существуют и некоторые иные условия для безвозмездного получения информации. Например, по общему правилу бесплатно предоставляются сведения о порядке и условиях доступа к информации, составе баз данных и баз документации органов власти, перечнях оказываемых за плату информационных услуг, порядке защиты и обжалования нарушенного права на доступ к информации.
Калькуляция суммы оплаты при оказании информационных услуг
Наиболее важный принцип, который часто воспроизводится в национальном законодательстве о доступе к информации применительно к проблеме установления оплаты, сформулирован в п. 2 ст. 8 Рекомендации Комитета Министров Совета Европы государствам-членам от 21 февраля 2002 г. «О доступе к официальным документам»: «За предоставление копии официального документа с лица, обратившегося с запросом, может взиматься плата, которая должна быть умеренной и не превышать фактических расходов органа публичной власти». В общем порядке работа над большинством запросов, как мы увидели выше, оплачивается в зависимости от количества страниц копий, превышающего бесплатный объем документа. Кроме того, хотя такие нормы и не поощряются специалистами, зачастую гражданин вынужден оплачивать и время работы служащего над выполнением запроса. Это правило действует, если, во-первых, речь идет о создании нового оригинального документа, а не о копировании имеющегося в распоряжении органа власти документа в неизменном виде, и, во-вторых, это время превышает установленный минимум времени бесплатной работы над одним запросом. Указанных правил оказывается вполне достаточно, чтобы определить стоимость подготовки нескольких страниц (десятков страниц) текстовой информации с последующей отсылкой ее по обычной или электронной почте или передаче гражданину непосредственно в месте подготовки ответа на запрос. Однако этих общих принципов не всегда хватает для того, чтобы точно оценить работу над подготовкой ответа на запросы о предоставлении оригинальных, нестандартных информационных услуг, а также информации, имеющей особую коммерческую значимость. 1. Прежде всего необходимо примерно сориентироваться в перечне информационных услуг, которые могут предоставляться органами власти. Обобщая практику информационной работы органов власти за рубежом, можно выделить, по меньшей мере, следующие виды услуг, оказываемых, так или иначе, при предоставлении информации. 1. Доставка информации: — обычные почтовые расходы; — услуги специальной связи. 2. Копирование и тиражирование: — простое копирование (ксерокопирование); — простое электронное копирование (копирование в файл электронной почты); — сложное копирование, т. е. перевод информации на другой тип носителя (сканирование, печать на принтере, копирование на дискету или компакт-диск и т. д.); — предоставление информации на нестандартных носителях или информации, представленной в нестандартном виде (графические изображения, планы, чертежи, крупноформатные документы, звуко — и видеозаписи и проч.); — тиражирование, т. е. множественное копирование, а также формирование выпуска (издания) по запросу. 3. Поиск: — простой поиск отдельного документа (документов); — простой поиск части отдельного документа, выдержки (извлечение конкретной информации); — сложный поиск (компилирование) информации (подбор выдержек из нормативных актов, других документов). 4. Обработка информации и создание уникальных документов: — составление обзора или реферирование; — экспертная оценка силами специалистов органов власти; — анализ с точки зрения наличия конфиденциальной информации (в случаях, когда к этому есть основания); — калькуляция (как собственно установление стоимости предоставления информации, так и калькуляция по статистической, технической, экономической и другой информации); — оказание консультаций о порядке использования информации; — осуществление перевода документов на другие языки. В строгом смысле слова к информационным услугам относятся собственно операции с информацией, которые перечислены в п. 3, тогда как в п. 1 обозначены почтовые услуги, в п. 2 — копировальные, в п. 4 — аналитические, консультационные и прочие услуги. Однако, поскольку все вместе взятые они описывают процесс работы над запросами о предоставлении информации, данные услуги вполне могут быть отнесены к комплексу информационных в широком смысле. Итак, с учетом приведенных здесь принципов и логики законодательства о доступе к информации можно сформировать усредненную модель регулирования порядка определения стоимости оказания информационных услуг. Что касается отсылки ответа на запрос, то она осуществляется по расценкам почтовых отделений и отделений связи, обычно за счет гражданина. Копирование и тиражирование оцениваются по стоимости расходных материалов, которая, в свою очередь, определяется по цене, за которую они были приобретены. Простой поиск при квалифицированной работе и хорошо организованном архиве или массиве данных осуществляется в кратчайшие сроки и не приводит к существенным временным затратам, поэтому осуществляется бесплатно. Расчет оплаты сложного поиска и оказания всех аналитических и иных услуг последней группы, если их оказание возложено на органы власти, может осуществляться по схемам оплаты затрат рабочего времени, установленных для специалистов различной квалификации и различной ведомственной принадлежности. 2. Отметим некоторые нюансы, вытекающие из разговора о процедуре платного предоставления информации. Во-первых, возложение на органы власти обязанности оказания платных информационных услуг должно влечь за собой создание контрольных механизмов за обоснованностью калькуляции при выполнении запросо в и за объемом средств, поступающих в счет оказанных услуг. В новейшем европейском законодательстве по этому вопросу нередко закрепляется правило, согласно которому максимальный размер оплаты по объему или совокупности услуг, поступающей от одного лица, не должен устанавливаться. Однако при этом необходимо избежать случаев сокрытия коррупции, осуществляемой под прикрытием предоставления информации по запросу. Кроме того, представляется справедливым, если контролирующие органы и общественность не должны будут предпринимать специальных усилий, для того чтобы оценить активность работы органов власти с платными запросами. Например, целесообразно делать достоянием гласности случаи, при которых стоимость предоставления информации превышает определенную сумму в абсолютном выражении, либо если от одного физического лица или организации такие платные дорогостоящие запросы поступают регулярно (к примеру, более чем установленное количество за определенный календарный период). Во-вторых, при регулярном обращении одного и того же субъекта за однотипной информацией в качестве разумного шага может быть расценено предоставление возможности заключения длительного договора. В данном случае имеется в виду договор об абонентском информационном обслуживании. Этот прием может исключить необходимость постоянного обращения по запросу. В-третьих, весьма продуктивной является норма, известная законодательству об информации, в том числе и российскому, о том, что информация, полученная от государственных органов на основании запроса, может быть использована для создания производной информации в целях ее коммерческого распространения только со ссылкой на источник информации. Это позволит гарантировать права граждан по получению аналогичной информации при необходимости в органах власти бесплатно, позволит гарантировать сохранение прав органов власти, которые они имеют в отношении уникальных созданных ими документов, а также позволит оценивать эффективность их информационной работы. 3. Законодательство о доступе к информации многих зарубежных стран в части оказания информационных услуг за плату эксплуатирует термин «информация, имеющая особую коммерческую значимость» и предусматривает некоторые специфические процедуры оплаты доступа к такой информации. Определение понятия информации, имеющей коммерческую ценность, нельзя признать до конца выработанным. Применяемое в связи с деятельностью государственных органов, это понятие изначально проблематично. Можно предположить, что одним из наиболее общих критериев различения информации коммерческой значимости от иной является ее практическая польза для извлечения прибыли. Информация особой коммерческой значимости может предоставляться посредством простого копирования, если такая информация уже имеется в распоряжении органов власти. Разумеется, в этом случае обычно не действуют никакие общие принципы освобождения от оплаты. Но также силами специалистов органов власти может быть произведена соответствующая информация в виде уникальных документов на основе индивидуализированных запросов о предоставлении информации. К информации, имеющей коммерческую ценность, можно отнести следующие виды сведений: 1) специально разрабатываемая финансовая статистика и данные экономического анализа; 2) информация о разведанных запасах полезных ископаемых, с которой сняты грифы информации ограниченного доступа; 3) регистрационная информация по профилю соответствующих ведомств, информация о юридических лицах, не относящаяся к коммерческой тайне (включая уставные документы, документы о платежеспособности, документы об уплате налогов и обязательных платежах и другие виды информации в соответствии с действующим законодательством); 4) информация о проводимых налоговых и иных проверках, следственных действиях до момента окончания проверок, вступления в силу решения суда; 5) инсайдерская информация; 6) и проч. Наиболее принципиальные соображения, которые логично иметь в виду в регулировании порядка предоставления информации коммерческой значимости, следующие. Во-первых, предоставление такой информации не может осуществляться в ущерб другим видам платного и тем более бесплатного предоставления информации. Возможность предоставления такой информации может рассматриваться в виде исключения, а не постоянно и широко поддерживаемого вида деятельности. Орган власти осуществляет строго публичные функции, поэтому реализация такого вида предоставления информации, если вообще может быть признана возможной, не может быть поставлена на поток. Иными словами, предоставление информации, имеющей особую коммерческую ценность, не должно препятствовать получению информации любого другого рода по содержанию или по принципу оплаты. Во-вторых, недопустимым является установление особого порядка оплаты подобной информации, если органы власти располагают ею на монопольных началах. Иными словами, если коммерческие организации в принципе не могут иметь доступа к источникам таких сведений либо по другим причинам не имеют возможности выработать такую информацию, несмотря на наличие признака ее коммерческой значимости, она может быть предоставлена только на общих основаниях платности или бесплатности информации, а не по специальным правилам для информации особой коммерческой значимости. Если же такая информация предоставляется наравне с другими информационными продуктами на рынке, является альтернативной информацией, представляет один из вариантов анализа, взглядов экспертов, является конкурентным, а не монопольным продуктом, то ее предоставление может оплачиваться в особом порядке. В-третьих, предоставление информации, имеющей коммерческую ценность, не должно угрожать рыночной конкуренции и в другом аспекте. В отношении возможности заказа предоставления информации коммерческой значимости не допускается установления каких-либо дискриминационных оснований доступа. В-четвертых, правила предоставления и оплаты информации, имеющей особую коммерческую значимость, не могут относиться к коммерческой (в том числе банковской) тайне, которая органам власти доверена в связи с осуществлением ими установленных законом полномочий. В-пятых, информация, имеющая особую коммерческую значимость, может предоставляться по рыночным ценам без учета общей методики исчисления оплаты возмездных информационных услуг либо с применением методики, но с повышающими коэффициентами.
Общий вывод о целесообразности освобождения российских органов власти от обязанности оказания платных информационных услуг и недопустимости освобождения от обязанности оказания бесплатных
Возвращаясь к принципиальной постановке вопроса о возможности предоставления платных информационных услуг в нынешних российских условиях, на чем мы остановились в самом начале, следует еще раз сказать, что основной проблемой сегодня является изменение бюрократической культуры в отношении раскрытия информации, которой располагают органы власти. Для того чтобы российским органам власти перейти к индивидуальному оказанию информационных услуг за плату без того, чтобы такая практика переродилась в формально законную уродливую форму торговли монопольной информацией, необходимо начинать с самого простого. Пока можно уверенно заключить, что, несмотря на теоретические преимущества для российского гражданского общества и бизнеса в наличии процедур предоставления по индивидуализированным запросам информации за плату для того уровня развития отношений в области доступа, который существует в России в настоящее время, практический ущерб окажется намного выше, особенно если вопрос касается информации коммерческой значимости. Поэтому в ближайшем будущем имеет смысл полностью исключить идею предоставления органами власти платных информационных услуг в пользу гарантирования предоставления информации в том виде, в котором она имеется в органах власти. Иными словами, по крайней мере на первом этапе реформы обеспечения прозрачности государства следует отказаться от работы со сложными, казуистическими и платными запросами для того, чтобы обеспечить полноценное предоставление информации по простым, распространенным и бесплатным запросам. Бесплатное предоставление информации в том виде, в котором она имеется в органах власти, не является, как мы увидели, непосильной задачей ни с финансовой, ни с организационной точки зрения. Кроме того, надо иметь в виду, что количество письменных запросов будет напрямую зависеть от степени открытости компьютерной информационной системы государства. Чем более полным будет электронный банк данных и чем более совершенна будет ее поисковая система, тем меньше будет индивидуальных письменных запросов о предоставлении информации. Между тем крайне важно обратить внимание, что нельзя допускать ни в коем случае полного отказа от работы органов власти с письменными запросами о предоставлении информации на том основании, что будет создана всеобъемлющая электронная система государственной информации. Органы власти не могут делегировать свою обязанность предоставления информации, установленную ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, ни государственным организациям, ни коммерческим фирмам, которые обслуживают электронную систему государственной информации. Это исключается самим смыслом законодательства о доступе к информации, которое известно развитым демократическим странам. Назначение процедур получения информации от органов власти состоит в значительной мере не только в самом факте получения информации, факте информированности отдельных граждан, но и в возможности непосредственного обращения в орган государственной власти и получения ответа именно от органа государственной власти. Это важнейшая гарантия открытости, прозрачности государства в демократических странах. Поэтому создание еще одного искусственного слоя между государством и обществом в виде посреднических организационных и технологических механизмов, по сути, противоречит задачам законодательства о доступе. Электронная информационная система может быть лишь сопутствующим механизмом, оптимизирующим предоставление информации, но она не может исключать возможность непосредственного обращения в орган власти с письменным запросом. Итак, если говорить о механизме предоставления «простой» государственной информации, т. е. требующей не создания нового уникального документа, а обычного копирования, то необходимо сохранение вариативности способов доступа граждан. Оптимальной была бы модель, когда заинтересованное лицо могло бы выбирать, обратиться ли к общедоступному в Интернете электронному банку данных официальной информации либо направить непосредственно в орган власти письменный запрос по обычной почте. Наиболее целесообразна, на наш взгляд, была бы схема работы с письменными запросами, которая предусматривала бы следующие параметры: 1) находящаяся в распоряжении органов власти информация (документы и материалы) предоставляется только в том виде, в котором она содержится в органах власти; 2) вся информация предоставляется бесплатно; 3) предусматривается предоставление некоторого ограниченного, но достаточно значительного объема информации в бумажном виде (например, 100 страниц формата А4); 4) бесплатный лимит бумажных копий документов исчисляется из расчета на одного запрашивающего информацию в какой-либо календарный период (например, в месяц); 5) при превышении лимитов гражданину предлагается не оплачивать превышающий объем документов, а направляется в ответном письме веб-ссылка (ссылки), индивидуализирующая запрашиваемый документ в Интернете. На первый взгляд сложным является вопрос об информации коммерческой значимости, которая существует в органах власти, не требует переработки, но при этом имеет высокую цену на рынке, например, стандарты, экономическая и финансовая статистика и анализ ведомств экономического блока, Центрального банка и т. д. Поскольку подготовка такой информации связана с реализацией публичных полномочий органов власти, предполагается, что эта деятельность уже оплачена налогоплательщиками, поэтому было бы совершенно необоснованно взыскивать дополнительную плату, торговать такой информацией органам власти напрямую либо через создаваемые ими подведомственные государственные и муниципальные предприятия и учреждения. Что же касается работы со сложными индивидуализированными запросами, когда требуется предоставить информацию в новой оригинальной форме, когда создается уникальный документ, которого не существует в органах власти, когда к информации добавляется стоимость услуг по ее анализу и переработке, то очевидно, что это поле деятельности сугубо для активно развивающегося сегодня российского информационного бизнеса, а не для органов власти.
