ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕЖИМА КОНФИДЕНЦИАЛЬНОСТИ ИНФОРМАЦИИ, СОСТАВЛЯЮЩЕЙ БАНКОВСКУЮ ТАЙНУ
Е. В. ФАТКИНА
Фаткина Елена Валерьевна, аспирант Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).
Законодательство о банковской тайне наряду с положениями, гарантирующими тайну сведений, ее составляющих, содержит достаточно обширный круг оснований для раскрытия информации, являющейся объектом правовой охраны, государственным органам и должностным лицам. В целом это отвечает положениям законодательных актов о деятельности таких органов, однако в некоторых случаях вступает в противоречие с положениями ч. 1 ст. 23 Конституции Российской Федерации, предусматривающей право каждого на неприкосновенность личной тайны. Правовой режим информации, составляющей банковскую тайну, подвержен значительной трансформации, что создает угрозу информационной безопасности и конфиденциальности таких сведений.
Ключевые слова: банковская тайна, личная тайна, режим конфиденциальности, информация, ответственность.
Legal issues of confidentiality of information constituting bank secrecy E. V. Fatkina
Bank secrecy laws in addition to provisions guaranteeing secret information constituting bank secrecy, has quite an extensive range of reasons for disclosing information that is subject to legal protection, public authorities and officials that meets the provisions of the legislation on the activities of these bodies, however, in some cases in conflict with the provisions of Part 1 of Article 23 of the Constitution provides for the right of everyone to respect your privacy. The legal regime of information constituting bank secrecy, subject to substantial transformation that threatens security and confidentiality of such information.
Key words: banking secrecy, personal secret, privacy mode, information, responsibility.
Банковская тайна является особым видом охраняемых законом тайн, ее правовая природа вытекает из права каждого на неприкосновенность личной тайны, закрепленного в ч. 1 ст. 23 Конституции Российской Федерации <1>, согласно которой каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. В отношении сведений, составляющих банковскую тайну, установлен режим конфиденциальности информации, который в соответствии с п. 7 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <2> определяется как обязательное для выполнения лицом, получившим доступ к определенной информации, требование не передавать такую информацию третьим лицам без согласия ее обладателя. Данное требование является обязательным для выполнения субъектами, получившими доступ к информации, относящейся к банковской тайне и являющейся объектом правовой охраны, в соответствии с выполнением данными субъектами своих должностных полномочий. Перечень субъектов, имеющих право на получение сведений, составляющих банковскую тайну, указан в ст. 857 ГК РФ <3> и ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» <4> от 2 декабря 1990 г. N 395-1 (далее — Закон «О банках…»). ——————————— <1> Конституция Российской Федерации от 12 июня 1993 г. // СЗ РФ. 2009. N 4. <2> Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 2. <3> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (в ред. от 30.11.2011) (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.01.2012) // СЗ РФ. 1996. N 5. Глава 45 «Банковский счет». Ст. 857 «Банковская тайна». <4> СЗ РФ. 1996. N 6.
Согласно ч. 2 ст. 857 ГК РФ такие сведения могут быть предоставлены: — клиентам или их представителям; — бюро кредитных историй на основаниях и в порядке, которые предусмотрены законом; — государственным органам и их должностным лицам, исключительно в случаях и порядке, которые предусмотрены законом. Указанная норма содержит открытый перечень субъектов, которым могут быть предоставлены данные сведения, однако ограничивает круг таких субъектов случаями и порядком, которые предусмотрены законодательством. Статья 26 Закона «О банках…» конкретизирует перечень государственных органов и их должностных лиц, которым может быть предоставлена информация, составляющая банковскую тайну, в форме: — справок по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица; — справок по счетам и вкладам физических лиц; — справок о наличии счетов, вкладов (депозитов) и (или) об остатках денежных средств на счетах, вкладах (депозитах); — выписок по операциям на счетах, по вкладам (депозитам) физических лиц; — справок об остатках электронных денежных средств и о переводах электронных денежных средств физических лиц; — информации об операциях, о счетах и вкладах юридических лиц, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и физических лиц; — документов и информации, связанных с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов, предусмотренных Федеральным законом «О валютном регулировании и валютном контроле» <5>; ——————————— <5> Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле» от 10.12.2003 N 173-ФЗ // СЗ РФ. 2003. N 50.
— информации о торговых и клиринговых счетах юридических лиц и об операциях по указанным счетам; — документов и сведений, которые содержат банковскую тайну юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Перечень государственных органов и должностных лиц, которым предоставлено право на получение конфиденциальной информации (сведений), содержащийся в ст. 26 Закона «О банках…», крайне широк и в ряде случаев вызывает обоснованные опасения в том, что будет обеспечена конфиденциальность информации, составляющей банковскую тайну, и реализовано право на неприкосновенность личной тайны в отношении клиентов кредитной организации. Правовой режим банковской тайны в современных экономических условиях подвержен значительной трансформации. В первую очередь это связано с наличием законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Устанавливаемые этим законодательством нормы обязывают банки повышать прозрачность осуществляемых операций, идентифицировать клиентов и выгодоприобретателей, что объективно сужает перечень информации, охраняемой режимом банковской тайны. С одной стороны, предоставление сведений, составляющих банковскую тайну, обусловлено необходимостью создания правового механизма противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов, направленного на защиту прав и законных интересов граждан, общества и государства. С другой стороны, происходит раскрытие информации, составляющей охраняемую законом тайну. В соответствии со ст. 26 Закона «О банках…» информация об операциях, счетах и вкладах юридических лиц, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и физических лиц представляется кредитными организациями в уполномоченный орган, осуществляющий функции по противодействию легализации (отмыванию) преступных доходов в случаях, порядке и объеме, которые предусмотрены Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее — Закон «О противодействии легализации доходов…») <6>. Уполномоченным органом в данном случае является федеральный орган исполнительной власти, принимающий меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, — Федеральная служба по финансовому мониторингу. ——————————— <6> Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ // Российская газета. 09.08.2001.
Операции с денежными средствами или иным имуществом, подлежащие обязательному контролю, перечислены в ст. 6 Закона «О противодействии легализации доходов…». Согласно п. 1 данной статьи к таковым относятся операции, совершаемые на сумму, которая равна или превышает 600 000 руб., а по своему характеру указанная операция относится к одному из видов операций, предусмотренных п. 2 данной статьи. Кроме того, организация, осуществляющая операции с денежными средствами или иным имуществом, обязана направлять в уполномоченный орган сведения об операциях независимо от того, относятся или не относятся они к операциям, предусмотренным ст. 6 Закона «О противодействии легализации доходов…», в случае если у работников кредитной организации возникают подозрения, что данные операции осуществляются в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем (п. 3 ст. 7 Закона «О противодействии легализации доходов…»). Это положение вызывает обоснованные опасения ограничения права на банковскую тайну. Если у работника кредитной организации возникнут подозрения, что операция, совершаемая клиентом, осуществляется в целях легализации (отмывания) преступных доходов, то кредитная организация обязана направить в уполномоченный орган сведения о таких операциях независимо от того, относятся или не относятся они к операциям, предусмотренным ст. 6 Закона «О противодействии легализации доходов…». Иными словами, речь может идти об абсолютно любой операции, осуществляемой клиентом банка. На основании указанных положений кредитная организация фактически вправе в одностороннем порядке нарушить обязательство перед клиентом хранить тайну о его операциях. Следует подчеркнуть, что кредитная организация не имеет права информировать клиентов и иных лиц о принимаемых мерах противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов (ст. 4 Закона «О противодействии легализации доходов…»). Таким образом, с одной стороны, работники кредитной организации обязаны оперативно реагировать на попытки легализации (отмывания) преступных доходов и незамедлительно информировать об этом уполномоченные органы, так как общественная опасность совершения подобных операций очень высока. С другой стороны, в данном случае имеет место ограничение права на неприкосновенность информации, составляющей банковскую тайну, правовая природа которой вытекает из права на личную тайну, закрепленную в ч. 1 ст. 23 Конституции Российской Федерации. Согласно ч. 3 ст. 56 Конституции Российской Федерации право личной тайны не подлежит ограничению. Некоторые ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия могут устанавливаться федеральным конституционным законом на основании ч. 1 ст. 56 Конституции Российской Федерации для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя. Но в рассматриваемом случае ограничение права на банковскую тайну происходит на основании положения федерального закона и при других условиях. Вызывает опасения также и то, что в отношении совершаемой клиентом операции не установлено никаких критериев, позволяющих считать подозрения работников кредитной организации об осуществлении ее в целях легализации (отмывания) преступных доходов обоснованными. В этом случае имеет место субъективная оценка работника кредитной организации. Поэтому на практике может сложиться ситуация, при которой в случае возникновения даже абсолютно необоснованных подозрений со стороны работника банка в отношении любой операции, совершаемой любым клиентом, банк обязан направить сведения о такой операции в уполномоченный орган и тем самым раскрыть сведения, составляющие банковскую тайну. Не ясен в данном случае механизм привлечения к ответственности работников кредитной организации за необоснованное раскрытие сведений, составляющих банковскую тайну, а также механизм компенсации ущерба от возможных неблагоприятных последствий, которые могут наступить для законопослушного субъекта правоотношений. При подобных условиях ни один клиент кредитной организации не может быть уверен в обеспечении режима конфиденциальности информации, составляющей банковскую тайну. Отсюда предпосылки для возникновения недоверия со стороны потенциального клиента или клиента кредитной организации в отношении соблюдения кредитной организацией гарантий по сохранению сведений, являющихся объектом правовой охраны норм о банковской тайне. Таким образом, налицо предпосылки для злоупотребления со стороны работников кредитной организации и необоснованного нарушения банковской тайны в отношении законопослушных клиентов. Установление четких критериев в отношении совершаемых операций, при наличии которых у работников банка могут возникнуть обоснованные предположения о том, что совершение данных операций непосредственно связано с легализацией (отмыванием) преступных доходов, позволило бы во многом избежать нарушения права на банковскую тайну физических и юридических лиц, не нарушающих законодательство, а также повысить уровень оперативного реагирования работников кредитной организации на совершение клиентами операций, направленных на легализацию (отмыванию) преступных доходов. Возможность ограничения права на банковскую тайну также связана с обязанностью предоставления кредитной организацией сведений, ее составляющих, органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве, на основании решения руководителя следственного органа. В качестве основания для предоставления кредитной организацией информации, составляющей банковскую тайну, органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве, предусмотрено наличие согласия руководителя следственного органа. В соответствии с п. 7 ч. 2 ст. 29 УПК РФ только суд, в том числе в ходе досудебного производства, правомочен принимать решения о производстве выемки предметов и документов, содержащих государственную или иную охраняемую законом тайну <7>. Данная правовая норма дает основание полагать, что если кредитная организация не предоставит органам предварительного расследования требуемую информацию, орган предварительного расследования даже с согласия руководителя следственного органа не имеет законного основания для принудительного изъятия таких сведений. Это означает, что орган предварительного следствия является одновременно субъектом, имеющим право на получение сведений, составляющих банковскую тайну, которые необходимы ему для производства предварительного расследования в рамках находящихся в его производстве уголовных дел с согласия руководителя следственного органа, но в то же время не является субъектом, обладающим полномочиями по производству выемки, поскольку такое полномочие принадлежит только суду. Целесообразно было бы ограничить право предоставления кредитной организацией сведений, составляющих банковскую тайну, исключительно по решению суда. Нарушение права на банковскую тайну, а также личную тайну, осуществляемое на основании согласия руководителя следственного органа, является ограничением права лица, в отношении которого действует презумпция невиновности и, следовательно, отсутствуют законные основания для ограничения данного права. Решением проблемы может быть четкое установление оснований для получения данных сведений с учетом прав, свобод и законных интересов граждан и обязанности предоставления сведений, составляющих банковскую тайну, органам предварительного следствия в рамках находящихся в их производстве уголовных дел для осуществления данными органами возложенных на них задач по расследованию и раскрытию преступлений. Соответствующие полномочия должны быть предоставлены суду. В качестве дополнительного основания для предоставления информации, составляющей банковскую тайну, следует установить необходимость получения согласия лица, в отношении которого осуществляется предоставление таких сведений. ——————————— <7> Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ (в ред. от 07.12.2011) (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.01.2012) // Российская газета. 22.12.2001. Ст. 29 «Полномочия суда».
Таким образом, законодательство о банковской тайне наряду с положениями, гарантирующими тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету, сведений о клиенте (ст. 857 ГК РФ), тайну об операциях, счетах и вкладах клиентов и корреспондентов кредитной организации, Банка России и организации, осуществляющей функции по обязательному страхованию (ст. 26 Закона «О банках…»), содержит достаточно обширный круг оснований для раскрытия информации, составляющей банковскую тайну, государственным органам и должностным лицам. Это в принципе отвечает положениям законодательных актов о деятельности таких органов, однако в ряде случаев вступает в противоречие с положениями ч. 1 ст. 23 Конституции Российской Федерации, предусматривающей право каждого на неприкосновенность личной тайны. Сведения, составляющие банковскую тайну, с полным основанием можно отнести к личной тайне, доступ к которой должен быть существенно ограничен действиями и ситуациями, не противоречащими положениям Конституции Российской Федерации, основам конституционного строя, а также правам и свободам человека и гражданина. Ведь согласно ч. 1 ст. 56 Конституции Российской Федерации отдельные ограничения прав и свобод могут устанавливаться исключительно в соответствии с федеральным конституционным законом в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя. Кроме того, предоставление информации, составляющей банковскую тайну, государственным органам и должностным лицам должно быть ограничено требованием не передавать такую информацию третьим лицам без согласия ее обладателя. Это ограничение отвечало бы режиму конфиденциальности, установленному п. 7 ст. 2 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Предлагаемое ограничение также должно быть обязательным для выполнения лицом, получившим доступ к определенной информации. Наряду с вышеизложенным, в сфере обеспечения информационной безопасности и конфиденциальности информации, составляющей банковскую тайну, вызывает обоснованные опасения также и то, что положения ст. 26 Закона «О банках…», предписывающие не разглашать сведения, составляющие банковскую тайну, и не раскрывать их третьим лицам, а также положения об ответственности за разглашение указанных сведений установлены в отношении конкретных субъектов и не охватывают полного круга органов и должностных лиц, которые в соответствии с данной статьей имеют право на получение информации, составляющей банковскую тайну. В частности, подобные положения не установлены в отношении органов предварительного следствия. На мой взгляд, во исполнение положения п. 2 ч. 1 ст. 6 УПК РФ, предусматривающего в качестве одного из назначений уголовного судопроизводства защиту личности от ограничения ее прав и свобод, а в данном случае — права на банковскую тайну, необходимо законодательно закрепить гарантии от неразглашения органами предварительного следствия сведений, составляющих банковскую тайну, например в средствах массовой информации, а также установить ответственность за разглашение данной информации и нарушение права на банковскую тайну. Часть 3 ст. 857 ГК РФ устанавливает ответственность за разглашение банком сведений, составляющих банковскую тайну: клиент, права которого нарушены, вправе потребовать от банка возмещения причиненных убытков. Однако в данной статье в качестве субъектов, которые несут ответственность за разглашение таких сведений, не указаны органы и должностные лица, которым на основании ст. 857 ГК РФ, ст. 26 Закона «О банках…», а также в иных случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, могут быть предоставлены соответствующие сведения. Представляется обоснованным закрепить в ч. 3 ст. 857 ГК РФ положения об ответственности государственных органов и должностных лиц, указанных в ч. 2 ст. 857 ГК РФ. Вследствие того, что положения ст. 26 Закона «О банках…» не охватывают полного круга субъектов, которые имеют право на получение указанных сведений, созданы предпосылки для несоблюдения режима конфиденциальности данной информации и угрозы нарушения права на банковскую тайну. Эта проблема правового регулирования режима конфиденциальности информации может быть решена законодательным закреплением положений об ответственности за разглашение информации, составляющей банковскую тайну, а также за раскрытие данной информации третьим лицам, установленных в отношении всех субъектов, получивших в установленном порядке доступ к указанной информации. Эта норма стала бы гарантией для субъектов, которым предоставлено право на конфиденциальность сведений, составляющих банковскую тайну, и тем самым обеспечила бы реализацию права на личную тайну, закрепленную в ч. 1 ст. 23 Конституции Российской Федерации. В сфере действия законодательства о банковской тайне существуют и иные неурегулированные аспекты деятельности кредитных организаций по оказанию услуг своим клиентам. Так, на практике складываются ситуации, при которых информация, составляющая банковскую тайну, становится доступной третьим лицам в силу отсутствия нормативных требований к технической оснащенности кредитных организаций, необходимой для обеспечения права на конфиденциальность информации, являющейся объектом банковской тайны. Речь идет об операционных и кассовых залах, залах для ожидания и помещений для пересчета денежных средств, в которых, как правило, одновременно находятся несколько клиентов банка. Представляется обоснованным для надлежащего обеспечения кредитной организацией конфиденциальности информации, составляющей охраняемую законом тайну, производить обслуживание клиентов не в общем операционном зале, а в индивидуальных кабинетах. Банку необходимо создать надлежащие условия для непосредственной реализации права каждого из клиентов на неприкосновенность сведений, составляющих личную тайну, и предотвратить угрозу незаконного доступа к конфиденциальной информации за счет использования недостатков в технической оснащенности банков. Кредитной организации следовало бы осуществлять работу с каждым клиентом индивидуально для обеспечения защиты информации от несанкционированного доступа, а также незаконного использования и распространения информации о клиентах, совершаемых ими операций, их банковских счетах и вкладах. Существование изложенных проблем в регулировании правового режима информации, составляющей банковскую тайну, обусловливает необходимость обеспечения информационной безопасности сведений, составляющих банковскую тайну, создания механизмов эффективной защиты информации, являющейся объектом правовой охраны и составляющей банковскую тайну, а также создание условий для непосредственной реализации прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, в частности соблюдение режима конфиденциальности информации, составляющей охраняемую законом тайну.
