(Шевердяев С. Н.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2008, N 11)
ПРАВОВОЕ СОПРОВОЖДЕНИЕ РАЗВИТИЯ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА В РОССИИ: НОВЫЕ ИДЕАЛЫ И СТАРЫЕ ПРОБЛЕМЫ
С. Н. ШЕВЕРДЯЕВ
Шевердяев С. Н., доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.
Постановка вопроса об электронном правительстве
Под электронным правительством обычно понимают особый комплекс организационно-технических средств взаимодействия государства с гражданами (система отношений G2C, Government-to-Citizen), бизнесом (G2B, Government-to-Business), государственными служащими (G2E, Government-to-Employees) и отдельными органами власти (G2G, Government-to-Government). В рамках этого комплекса отношений традиционное делопроизводство и взаимодействие начинает опосредоваться широким и эффективным использованием сетевых компьютерных технологий и сопутствующих программных средств. Осуществляемое при помощи Интернета голосование на выборах, продление водительских прав, направление налоговой отчетности, вызов врача на дом — лишь мизерный перечень широкого диапазона возможностей электронного правительства. Уровень адаптации принципов электронного правительства в повседневной деятельности органов власти — важнейший инновационный параметр современной инфраструктуры российской демократии. Сегодняшнее положение России по критерию Е-готовности вызывает обоснованные опасения, и это с учетом того, что ключевая программа развития электронного правительства — ФЦП «Электронная Россия» — уже проходит свою практическую фазу. Так, в соответствии с докладом UN e-Government Survey 2008 <1> Россия занимает лишь 60-ю строчку по критерию готовности электронного правительства вслед за Коста-Рикой, Андоррой и Кувейтом. Следует обратить внимание, что в соответствии с аналогичным докладом ООН от 2005 г. Россия в этом рейтинге опустилась на 10 строчек! Это, конечно, само по себе не означает, что у нас не развиваются технологии в секторе государственного управления. Просто они развиваются медленнее, чем в других странах, но уже этого оказывается достаточно для того, чтобы мы постоянно сдавали свои позиции. ——————————— <1> См.: http://unpan1.un. org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan028607.pdf.
Новые идеалы образца 2008 г.
В этом году в России прошел новый раунд корректировки политических позиций в отношении развития принципов электронного правительства. Во-первых, 7 февраля 2008 г. Президентом В. Путиным была утверждена Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации (N Пр-212) <2>. Во-вторых, Правительство Российской Федерации своим распоряжением от 6 мая 2008 г. N 632-р одобрило Концепцию формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г. <3>. ——————————— <2> Российская газета. 2008. 16 фев. При подготовке настоящей статьи использовалась справочная правовая система «КонсультантПлюс». <3> СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2372.
Со времени подписания Россией Окинавской хартии глобального информационного общества <4> и вступления в силу Доктрины информационной безопасности <5>, т. е. с 2000 г., это наиболее значительное обновление позиции российского руководства в отношении проблемы использования современных технологий в наиболее значимых областях жизни российского государства и общества. ——————————— <4> Дипломатический вестник. 2000. N 8. С. 51 — 56. <5> Российская газета. 2000. 28 сент.
К основным задачам, поставленным в Стратегии развития информационного общества, относится среди прочего следующее: — формирование современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, предоставление на ее основе качественных услуг и обеспечение высокого уровня доступности для населения информации и технологий; — повышение качества образования, медицинского обслуживания, социальной защиты населения на основе развития и использования информационных и телекоммуникационных технологий; — совершенствование системы государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере; — повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления, взаимодействия гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти, качества и оперативности предоставления государственных услуг. Далее по тексту Стратегии можно увидеть конкретные направления, через которые эти задачи будут реализовываться на практике. Например, в отношении последней из указанных выше задач среди направлений выделяется: — обеспечение эффективного межведомственного и межрегионального информационного обмена; — интеграция государственных информационных систем и ресурсов; — увеличение объемов и качества государственных услуг, предоставляемых организациям и гражданам в электронном виде; — совершенствование нормативно-правового обеспечения стандартизации и администрирования государственных услуг; — совершенствование системы предоставления государственных и муниципальных услуг гражданам и организациям. Однако самое интересное, то, что выгодно отличает эту Стратегию от десятков прочих аналогичных документов, содержится в приложении к Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации. Здесь в этом приложении указываются совершенно определенные фактические параметры развития информационного общества, к которым Россия должна прийти к 2015 г. Итак, в результате реализации основных направлений и мероприятий Стратегии развития информационного общества к 2015 г. должны быть достигнуты следующие контрольные значения показателей (приводится без авторской редакции и сокращений): — место Российской Федерации в международных рейтингах в области развития информационного общества — в числе 20 ведущих стран мира; — место Российской Федерации в международных рейтингах по уровню доступности национальной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры для субъектов информационной сферы — не ниже 10-го; — уровень доступности для населения базовых услуг в сфере информационных и телекоммуникационных технологий — 100%; — доля отечественных товаров и услуг в объеме внутреннего рынка информационных и телекоммуникационных технологий — более 50%; — рост объема инвестиций в использование информационных и телекоммуникационных технологий в национальной экономике по сравнению с 2007 г. — не менее чем в 2,5 раза; — сокращение различий между субъектами Российской Федерации по интегральным показателям информационного развития — до 2 раз; — уровень использования линий широкополосного доступа на 100 человек населения за счет всех технологий: к 2010 г. — 15 линий и к 2015 г. — 35 линий; — наличие персональных компьютеров, в том числе подключенных к сети Интернет, — не менее чем в 75% домашних хозяйств; — доля исследований и разработок в сфере информационных и телекоммуникационных технологий в общем объеме научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, осуществляемых за счет всех источников финансирования: к 2010 г. — не менее 15% и к 2015 г. — 30%; — рост доли патентов, выданных в сфере информационных и телекоммуникационных технологий, в общем числе патентов: к 2010 г. — не менее чем в 1,5 раза и к 2015 г. — в 2 раза; — доля государственных услуг, которые население может получить с использованием информационных и телекоммуникационных технологий, в общем объеме государственных услуг в Российской Федерации — 100%; — доля электронного документооборота между органами государственной власти в общем объеме документооборота — 70%; — доля размещенных заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд самоуправления с использованием электронных торговых площадок в общем объеме размещаемых заказов — 100%; — доля архивных фондов, включая фонды аудио — и видеоархивов, переведенных в электронную форму, — не менее 20%; — доля библиотечных фондов, переведенных в электронную форму, в общем объеме фондов общедоступных библиотек — не менее 50%, в том числе библиотечных каталогов — 100%; — доля электронных каталогов в общем объеме каталогов Музейного фонда Российской Федерации — 100%.
Новое видение проблемы электронного правительства
Важнейшее значение для внедрения инноваций в сферу государственного управления, как представляется, будет иметь упомянутое выше распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. N 632-р, которым была одобрена Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года. Данная Концепция принята в развитие распоряжения Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2004 г. N 1244-р (в ред. от 21 ноября 2006 г.) «О Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года и плане мероприятий по ее реализации» <6> и распоряжения Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р (в ред. от 28 марта 2008 г.) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах» <7>. ——————————— <6> СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3981. <7> СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.
Новое видение проблемы электронного правительства в России раскрывается в Концепции, прежде всего в разделе IV («Основные приоритеты и направления формирования электронного правительства»). К основным приоритетам относятся следующие. 1. Развитие систем обеспечения удаленного доступа граждан к информации о деятельности государственных органов на основе использования информационно-коммуникационных технологий, в том числе: 1.1. Развитие сайтов государственных органов в сети Интернет. 1.2. Создание инфраструктуры общественного доступа к информации о деятельности государственных органов и к государственным услугам, предоставляемым в электронном виде. 1.3. Развитие ведомственных центров обработки телефонных обращений организаций и граждан. 1.4. Создание единой системы информационно-справочной поддержки взаимодействия граждан с государственными органами. 2. Предоставление государственных услуг с использованием современных информационно-коммуникационных технологий, в том числе: 2.1. Предоставление государственных услуг на основе многофункциональных центров (создаются для обеспечения предоставления комплекса взаимосвязанных между собой государственных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по принципу «одного окна»). При этом предполагается, что межведомственное взаимодействие, необходимое для оказания государственной услуги (включая необходимые согласования, получение выписок, справок и др.), происходит без участия заявителя. 2.2. Предоставление государственных услуг с использованием сети Интернет (при этом выделяются следующие приоритетные группы государственных услуг для внедрения электронных средств коммуникации в процессы их предоставления: а) государственные услуги в сфере учета объектов недвижимости, а также регистрации прав на них и сделок с ними; б) государственные услуги в сфере обеспечения социальной помощи и социальных выплат; в) государственные услуги по оформлению правового состояния граждан; г) государственные услуги в сфере получения разрешений для предпринимательской деятельности). 2.3. Создание единой инфраструктуры обеспечения юридически значимого электронного взаимодействия. 2.4. Развитие защищенной межведомственной системы электронного документооборота. 2.5. Внедрение информационных систем планирования и мониторинга деятельности государственных органов. 2.6. Формирование необходимой нормативной правовой базы формирования электронного правительства.
Старое содержание в новой форме (отставание административной культуры и степени проработки правового режима информации от развития технологической инфраструктуры как основная проблема реальности идеалов электронного правительства)
Как в президентской Стратегии развития информационного общества, так и в правительственной Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года нет практически ничего, с чем нельзя было бы не согласиться. Однако обоим документам, как нам представляется, недостает важнейшего элемента, который мог бы вдохнуть жизнь в активно развивающуюся, но пока еще мертвую технологическую инфраструктуру. Речь идет о необходимости урегулирования вопросов доступа к информации, находящейся в распоряжении органов власти. Сформировав технологическую инфраструктуру, мы только подготовили каналы, дороги, мосты для активного информационного обмена. Однако определенности на рынке информационных продуктов, которые можно было бы перевозить по этим дорогам, пока нет. Органы власти по-прежнему эксплуатируют концепции информации времен зарождения советской кибернетики, режим секретности господствует в ведомствах, которые никогда не имели ничего общего с проблемами обороны и безопасности, уровень подготовки кадров государственных и муниципальных служащих с работой в новой системе отношений не выдерживает критики, поскольку компьютер на столе чиновника в большинстве случаев если используется, то лишь в качестве дорогой замены печатной машинки. В последней части четвертого раздела о приоритетах правительственной Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года дается развернутый перечень задач по нормативному регулированию отношений в связи с вопросами перехода к новой системе отношений. Это и вопросы электронной цифровой подписи, и госзакупки, и электронный документооборот, вопросы безопасности, архивных фондов; детально перечисляются задачи для нормативной организации обработки и передачи информации и т. п. Но, увы, никак не обозначается проблема правового режима информации. В настоящее время имеется ряд довольно крупных нормативных актов об отдельных видах информации и некоторых проблемах информационного обмена, определен правовой режим персональных данных <8>, коммерческой тайны <9>, есть Закон о государственной тайне <10> и принят новый Закон об информатизации <11>, однако до сих пор не существует законодательного акта, который бы регулировал вопросы доступа к информации, находящейся в распоряжении государственных органов и органов местного самоуправления. ——————————— <8> См.: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ «О персональных данных» // СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3451. <9> См.: Федеральный закон от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ «О коммерческой тайне» // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3283. <10> См.: Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне» // СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 4673. <11> См.: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448.
Содержательная основа для создания электронного правительства
Причина, по которой вопрос о доступе граждан к правительственной информации был аккуратно обойден в новейших концептуальных документах, может быть связана с отсутствием однозначного понимания проблемы даже наверху и готовности на деле обозначить волю к изменению традиционной и привычной советской бюрократической культуры. Между тем отечественные правительственные структуры работают над рецептом формирования содержательной основы для создания электронного правительства уже давно и близки к его созданию как никогда. Так, еще в 2007 г. на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 18 января 2007 г. N 44-р в Государственную Думу внесены проекты Федеральных законов «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», «О внесении изменений в статьи 38 и 39 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации». Законопроект, с которым многие склонны связывать решение в нашей стране проблемы доступа к информации органов власти, оказался в парламенте после затяжного внутриведомственного согласования. Напомним, что текст законопроекта с таким названием впервые появился в недрах Минэкономразвития РФ еще в начале 2003 г. Позднее в сопроводительных документах к законопроекту указывалось, что его разработка осуществлялась Минэкономразвития РФ в соответствии с п. 25 Плана законопроектной деятельности Правительства РФ на 2004 г., утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 января 2004 г. N 33-р, но первые варианты законопроекта появились все же в 2003 г. <12>. ——————————— <12> На конференции, организованной в Москве 4 апреля 2003 г. Институтом проблем информационного права по программе ТАСИС, первый заместитель Министра экономического развития и торговли РФ М. Э. Дмитриев представил широкой общественности первый вариант законопроекта МЭРТ об обеспечении доступа к информации. См.: http://www. medialaw. ru/publications/books/indep2/index. html.
С 2003 по 2005 г. в ведомствах с разной активностью шла работа по совершенствованию текста законопроекта, который в результате был внесен Минэкономразвития в Правительство Российской Федерации 25 января 2005 г., где предполагалось его рассмотреть 31 марта 2005 г. Как заявлял тогда директор Департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития РФ Андрей Шаров, законопроект «поддержан самыми закрытыми ведомствами страны — ФСБ, Минобороны, МВД, МЧС, Генпрокуратурой и Счетной палатой. Это внушает оптимизм. Мы рассчитываем, что он вступит в силу с 1 января 2006 года» <13>. Однако Закон тогда не только не вступил в силу, но и не был внесен в Госдуму. ——————————— <13> Зверева Е. Осторожно, власти открываются // Московский комсомолец. 2005. 3 фев.
Нынешняя редакция законопроекта напоминает документ, с которым в 2005 г. работало Минсвязи РФ. За два последующих года никаких изменений в тексте практически не произошло, что заставляет думать об исключительно бюрократическом характере задержки внесения законопроекта в Госдуму. Теперь, когда на пути законопроекта, как представляется, сняты все административные барьеры на уровне главного исполнительного органа государственной власти, шансы на принятие законопроекта можно описать как весьма неплохие.
Прежние попытки законодательного решения проблемы обеспечения доступа к информации
Рассматриваемый законопроект о доступе к информации является отнюдь не первым, рассмотренным в российском парламенте. Еще в Указе Президента Российской Федерации от 31 декабря 1993 г. N 2334 «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» была обозначена необходимость разработки соответствующего закона. Следствием этой инициативы стало внесение в 1996 г. Президентом Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы проекта Федерального закона «О праве на информацию». В тексте законопроекта, содержащем 14 статей, компактно были урегулированы вопросы принципов и гарантий доступа к информации, а также подробно отражены нормы о доступе граждан к информации на основании запроса о предоставлении информации. Законопроект находился на рассмотрении Госдумы до декабря 2000 г. «В соответствии с решениями Государственной Думы, после принятия законопроекта в первом чтении, по нему были представлены поправки (около 80), которые рассматривались и учитывались рабочей группой, подготовившей законопроект в 1999 году ко второму чтению. Однако эта версия законопроекта и таблицы поправок не были представлены ответственным комитетом в Государственную Думу третьего созыва. На пленарном заседании 20 декабря 2000 года рассматривалась редакция законопроекта, внесенного в 1996 году. В результате на этом заседании Государственной Думы проект был возвращен к первому чтению и отклонен в первом чтении» <14>. ——————————— <14> Волчинская Е. К. Проблемы законодательного регулирования доступа к информации: Доклад на IV Научно-практической конференции «Право и Интернет: теория и практика». См.: http://www. ifap. ru/pi/04/r04.doc.
22 мая 2001 г. к рассмотрению протоколом заседания Совета Госдумы N 75 принят другой законопроект «О праве на информацию в Российской Федерации», внесенный депутатами В. В. Похмелкиным и С. Н. Юшенковым. На этот раз законопроект был более масштабен, состоял уже из 7 глав и 24 статей, но вот качество текста оставляло желать лучшего. Хаотическая концепция, причудливо смешивающая различные отрасли информационного законодательства, необычайно широкий подход к определению круга субъектов правоотношений и их прав и обязанностей и многие другие недостатки лишили законопроект дальнейших перспектив. Отмечалось, что Похмелкин не мог не видеть недостатков проекта «и поэтому в своем докладе говорил больше о самой идее, подчеркивая, что проект может быть существенно переработан ко второму чтению» <15>. Однако аргументы выступающего были сочтены депутатами неубедительными, и 23 мая 2002 г. законопроект был отклонен сразу же в первом чтении. ——————————— <15> http://duma. hro. org/41/12.htm
В ноябре 2004 г. в Думу был внесен еще один инициативный законопроект депутатов В. А. Рыжкова, И. Н. Морозова, С. А. Насташевского и В. И. Черепкова под названием «О гарантиях предоставления информации о решениях государственных органов, органов местного самоуправления». В сравнении с прежними законопроектами этот проект был более фундаментальным как с точки зрения объема, так и с позиции широты и продуманности концепции, основанной на внимании к процедурам и разнообразии форм предоставления информации. Преимущества данного законопроекта в значительной мере связаны с использованием опыта регионального законотворчества, в частности с совершенствованием регулятивных подходов, обозначенных в Законе Калининградской области от 27 июня 2002 г. «О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области». В следующем 2005 г. инициаторы не стали активизировать усилий по рассмотрению в Думе своего законопроекта, поскольку тогда ожидалось внесение в парламент Правительством РФ разработанного в Минэкономразвития законопроекта «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Иными словами, авторы намеревались, поддержав правительственный законопроект в целом, сосредоточиться на внесении поправок в соответствии со своим законопроектом <16>. Как мы знаем, тогда в Госдуме правительственного законопроекта так и не дождались, но депутаты, инициировавшие внесение третьего законопроекта о доступе, решили, видимо, все же не торопиться со своей инициативой. ——————————— <16> См.: http://www. regnum. ru/news/513939.html.
Для чего требуется именно Закон о доступе к информации?
Действующее российское законодательство содержит целую группу нормативных актов, которую можно отнести к проблеме доступа граждан к информации, находящейся в распоряжении органов власти. Вопреки распространенному на практике заблуждению к ним вряд ли стоило относить Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» <17>, поскольку о процедуре запроса информации в нем нет никаких указаний. Определенно гражданин мог в соответствии с этим актом получить некую информацию от органа власти в ответ на свою жалобу или заявление, но это было необязательным и побочным проявлением механизма обращений в органы власти. В соответствии с общепринятыми за рубежом принципами доступа к информации граждане не должны обосновывать причину своего интереса, как это происходит при направлении обращений, они обращаются в органы власти, как правило, не за разъяснениями, а только за информацией, т. е. фактическими или нормативно-правовыми данными. При реализации права на доступ к информации гражданина не интересуют комментарии чиновника, сама информация и ее последующее использование по своему усмотрению — единственная цель реализации этого права человека. Практика предоставления информации в соответствии с Указом 1968 г. не сложилась, и то, что в заменившем Указ Федеральном законе от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» <18> не говорится о запросе информации, как и о любой другой форме ее предоставления, — прекрасное подтверждение того, что право на доступ к информации и право на обращение являются различными конституционными правами российских граждан. ——————————— <17> Утратил силу в связи с введением в действие Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060. <18> СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060. При подготовке настоящей публикации использовалась справочная правовая система «КонсультантПлюс».
Концептуальная основа доступа к информации раскрывается в ст. 31 Декларации прав и свобод человека и гражданина, утвержденной Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. N 1920-1, в ч. 2 ст. 24 и ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, ст. 8 нового Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Отдельные стороны доступа к информации регулируются в нормативных актах о СМИ и о порядке опубликования в государственных СМИ информации о деятельности государственных органов, в актах о порядке опубликования и вступления в силу нормативных актов различных органов власти, в регламентах представительных органов. Большим разнообразием механизмов предоставления информации отличаются правовые акты регионального и муниципального уровня, принимаемые, правда, крайне спорадически. Системностью подхода в обеспечении доступа к информации выделяются лишь два российских региона, где уже приняты самостоятельные законы о порядке предоставления гражданам информации о деятельности региональных органов власти, разработанные на основе современных мировых правовых стандартов: Калининградская (2002 г.) и Новгородская области (2004 г.). Однако искренне отвечая себе на вопрос о том, имеется ли в российском обществе удовлетворительное состояние осведомленности о деятельности органов власти, есть ли возможность всякий раз получить информацию в соответствии со специфическим индивидуальным запросом гражданина, готовы ли служащие без искусственных условностей делиться со своими соотечественниками сведениями, составляющими предмет их профессиональной деятельности, мы, очевидно, признаем, что проблема далека от разрешения. Пожалуй, единственным нормативным актом, который пусть немного, но впервые по-настоящему «распечатывает» систему непрозрачной российской бюрократии, можно признать Постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. N 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» <19>. Постановлением утверждается Перечень обязательных для размещения в Интернете сведений о деятельности указанных органов. Хотя, учитывая общее количество пользователей Интернета, этот метод обнародования информации нельзя признать особо демократичным способом обеспечения доступа к информации, в целом это Постановление заслуживает высокой оценки благодаря весьма развернутому списку видов информации (всего 53 пункта), обязательной к обнародованию центральными органами исполнительной власти (и рекомендованный к опубликованию региональными и муниципальными органами). Правда, реализация этого Постановления пока, к сожалению, оставляет желать много лучшего, что легко проверить, сравнив установленный Постановлением Перечень сведений с той информацией, которая размещена на сайтах большинства российских министерств и ведомств <20>. Тем не менее граждане получили первый доступный инструмент самостоятельной оценки и контроля законности и эффективности деятельности исполнительных органов власти. ——————————— <19> СЗ РФ. 2003. N 7. Ст. 658. <20> См., например, специальное исследование петербургского Института развития свободы информации: http://www. svobodainfo. org/info/page? tid=633200006.
Немаловажное значение имеет здесь и Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. N 452 <21>, в разделе XIII которого устанавливается целый ряд обязательных организационных процедур обеспечения доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти. ——————————— <21> СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233.
Эксперты долгое время говорили о возможности принятия комплексного пакета информационных законов, в числе которых назывались Федеральные законы об обеспечении доступа к информации, о персональных данных, о служебной тайне и другие. Действительно, в связи с активизацией общественно-политической дискуссии вокруг проблемы сохранности персональных данных были приняты Федеральный закон от 19 января 2005 г. N 160-ФЗ «О ратификации Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных» <22>, Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ «О персональных данных» <23>. Кроме того, базовый «трехглавый» Закон «Об информации, информатизации и защите информации» был заменен более современным, но довольно компактным Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <24>. Однако данный пакет Законов проблему правового регулирования доступа к информации так и не решил. ——————————— <22> СЗ РФ. 2005. N 52 (ч. 1). Ст. 5573. <23> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3451. <24> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448.
Иными словами, все указанные выше нормативные акты не смогли запустить практику обеспечения доступа к информации в том виде, который приближал бы ее к современным европейским образцам. Прозрачность органов власти это настолько несвойственная российской бюрократии традиция, что совершенствование отдельных сторон обеспечения доступа в рабочем порядке не приводит к сколько-нибудь заметным результатам. И это не общие слова, такова практика всех имевших место за последние полтора десятка лет инициатив. Жизненно необходимо такое нормативное усилие, которое позволило бы взломать черствую бюрократическую корку и установить новую, открытую и ясную систему взаимоотношений государственного аппарата с гражданами. Задачи подобного уровня — это задачи федерального закона, а не разрозненных паллиативных правительственных постановлений. Конечно, нет никаких гарантий, что в соответствии с новым Законом о доступе практика немедленно наладится, определенно будет еще очень много сложных проблем. Но в случае принятия такого закона буд ет обозначена ясная цель, средства к ее достижению и будет определен круг ответственных, с которых можно спрашивать, в том числе и в суде.
Основные черты законопроекта
С момента первого публичного появления законопроекта «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» в недрах Минэкономразвития в 2003 г. и до момента его внесения в Правительство в 2005 г. шел процесс активного редактирования его текста и ведомственного согласования его положений. Прямо противоположную жизнь Закон пережил в 2005 — 2007 гг., практически не претерпев заметных изменений. Если характеризовать динамику изменения законопроекта за все четыре года его существования, то можно отметить, что по объему он не сильно изменился, его структура из 24 статей и 4 разделов была развита до 29 статей и 5 разделов, бесспорно, улучшена юридическая техника, часть наиболее спорных положений, которые появились в первой редакции законопроекта, были устранены, но вместе с тем в 2005 г. появились и новые неоднозначные положения. В экспертной литературе вопрос о развитии концепции законопроекта уже рассматривался неоднократно, в частности в наших публикациях, поэтому здесь мы подробно на этом останавливаться не будем <25>. ——————————— <25> См., например: Шевердяев С. Н. Краткий путеводитель по правовому контексту и тексту проекта Федерального закона о доступе граждан к информации // Законодательство и практика массмедиа. 2005. N 2.
Среди основных черт, наиболее отчетливо характеризующих законопроект, можно назвать следующие: — презумпция открытости информации о деятельности органов власти, ограничение доступа к информации составляет исключение из принципа открытости (ст. 5); — вариативность форм предоставления информации (размещение в Интернете, обнародование в СМИ, обеспечение возможности присутствия граждан на заседаниях коллегиальных органов власти, размещение информации на специальных стендах, в библиотечных и архивных фондах, предоставление информации по письменному и устному запросу); — подробно описаны права и обязанности как пользователей, так и органов власти, так, например, пользователь имеет право не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (пп. 3 п. 1 ст. 11); — устанавливаются важные организационные гарантии обеспечения доступа к информации, например: государственные органы и их должностные лица обязаны учитывать расходы, связанные с обеспечением доступа граждан и организаций к информации о своей деятельности, при планировании своего бюджетного финансирования на соответствующий финансовый год (пп. 8 п. 2 ст. 12); — перечень сведений, размещаемых в Интернете органами власти, максимально широк и сгруппирован по содержательным блокам; — предусматривается необходимость оплаты предоставления информации только в случае, если запрашиваемая информация не входит в перечень бесплатной информации или если превышает по объему установленный Правительством минимум; — устанавливается интересная комбинация принципов приоритета бесплатности и проактивного размещения информации в Интернете: «…если запрашиваемая информация… не размещена на официальном сайте государственного органа или органа местного самоуправления, она размещается на указанном сайте до истечения срока рассмотрения запроса» (п. 3 ст. 20); — базовый механизм получения информации по запросу регулируется максимально подробно и снабжен серией необходимых процедур; — установлен известный европейскому законодательству довольно демократичный принцип, согласно которому в случае, если часть запрашиваемого документа содержит информацию, доступ к которой ограничен, государственный орган, орган местного самоуправления обязаны предоставить информацию из запрашиваемого документа, не отнесенную к информации, доступ к которой ограничен (п. 4 ст. 20); — срок рассмотрения запроса составляет 30 дней с допустимым 15-дневным продлением на условиях уведомления пользователя об отсрочке предоставления информации; — перечень оснований, исключающих возможность предоставления информации, является кратким и закрытым; — устанавливается ответственность за нарушение порядка доступа к информации, а также право на возмещение гражданину причиненных убытков и др.
Главные недоработки
Недостатки законопроект имеет, и довольно существенные, но все они, вместе взятые, меньше недостатка отсутствия самостоятельного закона о доступе к информации. Обозначим несколько позиций, на которые полезно было бы обратить внимание при дальнейшем совершенствовании текста в рамках различных стадий законодательного процесса. 1. Вызывают большие сомнения положения ст. 2 о сфере действия Закона. Так, указывается, что доступ к информации предоставляется в порядке и на условиях, которые установлены настоящим Федеральным законом, с учетом неких особенностей, которые, в свою очередь, могут быть определены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и даже постановлениями Правительства Российской Федерации. Иными словами, приоритет данного Закона в вопросах доступа к информации не очевиден. Особенно это хорошо видно из сопоставления п. 1 и 2 ст. 2. Такое стремление поскорее растворить данный Закон в текущем законодательстве и связать его ограничениями резко снижает ценность Закона о доступе к информации. 2. Указанный в ст. 9 широкий состав сведений, размещаемых органами власти в Интернете, является всего лишь своеобразной коллекцией, из которой органы власти вправе на основе ст. 10 выбирать, какие сведения о себе обнародовать в сети Интернет. Вместо этого здесь должна быть зафиксирована четкая обязанность для каждого органа власти размещать в Интернете все без исключения сведения, которые не относятся к информации ограниченного доступа. 3. Закон сопровождается обилием отсылочных норм на акты, которые должны принять в его развитие исполнители, например: — порядок предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по запросу утверждается актом государственного органа или органа местного самоуправления и включает режим работы структурных подразделений или должностных лиц государственного органа или органа местного самоуправления, на которые возложены должностные обязанности по обеспечению доступа к информации, порядок доступа к информационным системам, порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением информации в соответствии с настоящим Федеральным законом (п. 6 ст. 20); — плата за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления взимается в случае, если объем запрашиваемой и полученной информации превышает определенный Правительством Российской Федерации объем информации, предоставляемой на бесплатной основе. Порядок взимания платы устанавливается Правительством Российской Федерации (п. 1 ст. 24). 4. Встречаются оценочные категории, которых следовало бы по возможности избегать, например: — в запросе указываются данные, «необходимые и достаточные» для поиска информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (пп. 1 п. 1 ст. 18); — пользователю информации предоставляется на бесплатной основе информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, «затрагивающая права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности пользователя информации» (п. 3 ст. 23). 5. В ст. 28 о переходных положениях установлено, что до принятия федерального закона, устанавливающего условия отнесения информации к сведениям, составляющим служебную тайну, отнесение отдельных сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления к информации, доступ к которой ограничен, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации. Вопрос срочного принятия закона о служебной тайне чрезвычайно важен для полноценной реализации данного Закона о доступе к информации. Это, собственно, не недостаток данного законопроекта, но недостаток всего информационного законодательства. Действительно, информация ограниченного доступа является единственным исключением из принципа открытости, однако нынешняя ситуация в практике такова, что органы власти на абсолютно легальной основе могут признавать содержащей служебную тайну практически любую информацию, что нивелирует все достижения рассматриваемого Закона о доступе к информации. В настоящее время действует утвержденное Постановлением Правительства от 3 ноября 1994 г. N 1233 Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти <26>. В п. 1.2 Положения говорится следующее: «К служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью». Далее в п. 1.3 устанавливается хорошо знакомый по Закону об информатизации краткий перечень сведений, которые не могут быть отнесены к служебной информации ограниченного распространения (нормативные акты, описание структуры органа власти, решения по заявлениям граждан и ряд других). Но за исключением этого перечня ограничения в предоставлении любой другой информации могут диктоваться «служебной необходимостью», что находится сугубо на усмотрении чиновников. ——————————— <26> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3165.
