(Зульфугарзаде Т. Э., Хатаева М. А.) («Законодательство и экономика», 2008, N 12)
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ В СТРОИТЕЛЬНОМ КОМПЛЕКСЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Т. Э. ЗУЛЬФУГАРЗАДЕ, М. А. ХАТАЕВА
Зульфугарзаде Т. Э., кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации.
Хатаева М. А., научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Понятие саморегулирования
Как таковое рыночное саморегулирование достаточно давно известно специалистам по государственно-правовому обеспечению строительной деятельности. Под указанным термином, как правило, принято понимать автоматическое воздействие рыночного механизма взаимодействия спроса и предложения, конкуренции на формирование цен, объемов производства и продаж товаров, уровень потребления, эффективность производства и качество работы. При этом необходимо учитывать, что рыночное саморегулирование не всесильно, не носит всеобщего характера, должно дополняться государственным регулированием, управлением со стороны менеджеров всех уровней, самосознанием каждого индивида — участника правоотношений в соответствующей сфере, воздействием различных общественных институтов. Следовательно, в буквальном смысле термин «саморегулирование» означает добровольное наложение на себя (физическое и юридическое лицо) каких-либо ограничений. Применительно к деятельности хозяйствующих субъектов рассматриваемое понятие «развивается и понимается как регулирование деятельности в определенном секторе рынка без вмешательства государства» <1>. ——————————— <1> См.: Гусева Т. Саморегулирование в отрасли // http://www. tomchin. ru/items/98.html (15.07.2008).
Путем законодательного введения института саморегулирования устанавливаются общеобязательные допустимые пределы поведения субъектов заранее определенного сектора рынка, направленные на защиту интересов личности, общества, государства. Таким образом, нормы саморегулирования развивают и дополняют нормы государственного регулирования, не успевающего своевременно регулировать новые формы реализации правоотношений, особенно в специфических областях, к которым относят бурно развивающуюся торгово-посредническую деятельность, строительство и др. Зародившееся около двух тысяч лет назад и окончательно сформировавшееся в Средние века купеческое право (lex mercatoria) <2>, не имевшее первоначально законодательно оформленных регламентаций и существовавшее в виде многочисленных неписаных правил, соблюдавшихся всеми торговцами, не желавшими утратить статус добропорядочного предпринимателя, фактически представлявшие собой акты саморегулирования, даже без создания соответствующих организационных структур (гильдии купцов появились гораздо позже) действовали на безграничных территориях вне зависимости от принадлежности тех или иных представителей торгового сообщества к конкретным государственным образованиям, превращаясь тем самым в международное торговое право, нашедшее свое законодательное закрепление несколькими веками позднее в международно-правовых соглашениях, конвенциях и иных документах, показало свою высокую эффективность, убедив тем самым государство ограничиться только регулированием в специфических отраслях, отказавшись от вмешательства в общие принципы, которыми руководствуются добропорядочные коммерсанты. Подобным образом складывалась система саморегулирования бизнеса Великобритании, США и многих других экономически развитых стран мира. В этих странах очень часто возникает ситуация, при которой нормативные акты, регулирующие отдельные виды предпринимательской деятельности, либо принимаются с большим опозданием (после тщательного обобщения практического опыта), либо не принимаются вовсе, если законодатель уверен, что сложившаяся в стране система саморегулирования в достаточной степени справляется с задачами обеспечения добросовестности конкуренции и защиты прав потребителей и контрагентов на рынке. ——————————— <2> См., например: Шершеневич Г. Ф. Учебник торгового права. М.: Московское научное издательство, 1919. Изд. 9-е (второе посмертное). С. 8; Попондопуло В. Ф., Скворцов О. Ю. Актуальные проблемы науки и практики коммерческого права: Сборник научных статей. Вып. 5. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 117.
Российское общество прошло более чем 15-летний путь становления. В начале реформ обновленное государство не успевало своевременно принимать новые законы, регулирующие новые правоотношения, возникающие после радикального перелома, произошедшего в социально-экономической сфере. Тем не менее оно старалось развить инициативу граждан в новых условиях. Подобный подход привел к достаточно серьезным негативным явлениям, потребовавшим от органов государственной власти и управления постоянно развивать и совершенствовать правовую систему Российской Федерации, «установить необходимый минимум правил», апробировать малые формы саморегулирования, реализуемые через ассоциации и союзы, создать условия для введения саморегулирования в более широком объеме. Тем самым новый этап развития института саморегулирования в России следует рассматривать не только как одну из форм объединения предпринимателей, но и как наиболее важный концептуальный принцип взаимодействия государства и рынка — государственно-частное (частно-государственное) партнерство. Сложившаяся на сегодняшний день востребованность новых форм регулирования в предпринимательской сфере объективно предопределила необходимость создания новых механизмов реализации заложенных государством принципов на том уровне, вмешательство в интересы которого федеральных, региональных и муниципальных властей уже воспринимается чрезмерным. Тем не менее сознательно устраниться от регулирования указанных процессов государство не вправе, что обязывает его обратиться к внедрению новых форм, положительно зарекомендовавших себя на практике в государствах с интенсивно развивающейся экономикой, к которым с недавнего времени относится и Россия, ставшая государством — членом «Большой Восьмерки» («G8»), ряда иных экономических союзов и международных соглашений. Таким образом, в современном мире саморегулирование не только включает механизм ослабления административного давления на рыночные процессы (возврат к административной экономике практически невозможен), но и позволяет повысить эффективность и существенно снизить затраты на регулирование указанных процессов. Каким образом будет развиваться вновь вводимый в России институт саморегулирования, покажет время. В любом случае, заложив на законодательном уровне основы этого правового института, государство признало готовность российского общества к саморегулированию как на уровне местного самоуправления, так и в сфере малого и среднего предпринимательства <3>, способствуя тем самым развитию среднего класса. ——————————— <3> См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ // Российская газета. 31.07.2007.
Упомянутые законодательные новации оптимизировали вышеприведенную дефиницию. Так, согласно норме части 1 ст. 2 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» <4> (далее — Закон о СРО) под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, осуществляемая субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности, содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль над соблюдением требований указанных стандартов и правил. ——————————— <4> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076; 2008. N 30. Ч. II. Ст. 3616.
При этом саморегулирование осуществляется на условиях объединения субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в СРО. В свою очередь, под субъектами предпринимательской деятельности понимаются индивидуальные предприниматели и юридические лица, зарегистрированные в установленном порядке и осуществляющие определяемую в соответствии с Гражданским кодексом РФ <5> (далее — ГК РФ) предпринимательскую деятельность, а под субъектами профессиональной деятельности — физические лица, осуществляющие профессиональную деятельность, регулируемую в соответствии с федеральными законами. ——————————— <5> Российская газета. 08.12.1994; 25.07.2008.
Общий порядок создания и деятельности саморегулируемых организаций
Саморегулируемыми признаются некоммерческие организации, которые должны соответствовать следующим двум условиям: 1) они созданы в целях, предусмотренных Законом о СРО и другими федеральными законами; 2) основаны на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида. Оба вышеперечисленных условия, по мнению отечественного законодателя, являются наиболее важными в перечне иных требований (о которых более подробно будет сказано ниже), которым должна соответствовать каждая российская саморегулируемая организация. Саморегулируемой организацией признается некоммерческая организация, созданная в соответствии с Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» <6>, при условии ее соответствия всем требованиям, установленным Законом о СРО. К числу указанных требований, помимо перечисленных выше, относятся: ——————————— <6> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145; 2008. N 30. Ч. II. Ст. 3616.
1) объединение в составе саморегулируемой организации в качестве ее членов не менее двадцати пяти субъектов предпринимательской деятельности или не менее ста субъектов профессиональной деятельности определенного вида, если федеральными законами в отношении саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, не установлено иное; 2) наличие стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми членами саморегулируемой организации; 3) обеспечение саморегулируемой организацией дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами в соответствии со статьей 13 Закона о СРО, где изложены способы (создание системы личного и (или) коллективного страхования, формирование компенсационного фонда), условия и порядок обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации перед потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг) и иными лицами. В качестве еще одного требования Закон о СРО предусматривает следующее: «Объединение в одной саморегулируемой организации субъектов предпринимательской деятельности и субъектов профессиональной деятельности определенного вида может предусматриваться федеральными законами» (ч. 2 ст. 3). Так, исследуя проблемные вопросы саморегулирования в отечественном стройкомплексе, подчеркнем, что деятельность саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства регулируется нормами главы 6.1 Градостроительного кодекса РФ <7>. ——————————— <7> СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 16; Российская газета. 25.07.2008.
Особенности саморегулирования в стройкомплексе
Цели деятельности СРО. Согласно положениям статьи 55.1 Градостроительного кодекса РФ основными целями саморегулируемых организаций в стройкомплексе являются: 1) предупреждение причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации вследствие недостатков работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства и выполняющихся членами саморегулируемых организаций; 2) повышение качества выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства. Содержание деятельности СРО заключается в разработке и утверждении документов, предусмотренных нормой части 1 ст. 55.5 Градостроительного кодекса РФ, а также контроле над соблюдением членами СРО требований этих документов. Приобретение статуса СРО. Статус саморегулируемой организации может приобрести некоммерческая организация, созданная только в одной организационно-правовой форме — некоммерческого партнерства; при этом таковая должна соответствовать следующим требованиям: 1) для СРО, основанной на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания, или СРО, основанной на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации: — объединение в составе некоммерческой организации в качестве ее членов не менее пятидесяти индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц; — наличие компенсационного фонда, сформированного в размере не менее чем пятьсот тысяч рублей на одного члена некоммерческой организации или, если такой организацией установлено требование к страхованию ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства, в размере не менее чем сто пятьдесят тысяч рублей на одного члена некоммерческой организации (указанное требование вступает в силу с 1 января 2009 г.); — наличие документов, перечисленных ниже, которые СРО обязана самостоятельно разработать и утвердить; 2) для СРО, основанной на членстве лиц, осуществляющих строительство: — объединение в составе некоммерческой организации в качестве ее членов не менее ста индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц; — наличие компенсационного фонда, сформированного в размере не менее чем один миллион рублей на одного члена некоммерческой организации или, если такой организацией установлено требование к страхованию ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства, в размере не менее чем триста тысяч рублей на одного члена некоммерческой организации (указанное требование вступает в силу с 1 января 2009 г.); — наличие следующих документов, которые СРО обязана разработать и утвердить: а) требования к выдаче свидетельств о допуске к работам, оказывающим влияние на безопасность объектов капитального строительства (далее — свидетельство о допуске) (документ, устанавливающий условия выдачи СРО свидетельств о допуске к работам, оказывающим влияние на безопасность объектов капитального строительства); б) правила контроля в области саморегулирования (документ, устанавливающий правила контроля над соблюдением членами СРО требований к выдаче свидетельств о допуске, требований стандартов саморегулируемых организаций и правил саморегулирования); в) документ, устанавливающий систему мер дисциплинарного воздействия за несоблюдение членами СРО требований к выдаче свидетельств о допуске, правил контроля в области саморегулирования, требований технических регламентов, требований стандартов саморегулируемых организаций и правил саморегулирования. При условии соблюдения вышеперечисленных требований в целях внесения в государственный реестр саморегулируемых организаций сведений о некоммерческой организации ею представляются в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного контроля (надзора) над деятельностью саморегулируемых организаций (далее — орган надзора за саморегулируемыми организациями), к которым в соответствии со статьей 6 Градостроительного кодекса РФ в настоящее время относят так называемые органы государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности <8>, следующие документы: ——————————— <8> СЗ РФ. 2006. N 7. Ст. 774; 2008. N 8. Ст. 744. Указанные полномочия, по мнению ряда специалистов, должны быть переданы Ростехнадзору при обязательном условии утверждения стандартов в сфере строительной деятельности в Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование).
— копию свидетельства о государственной регистрации некоммерческой организации; — копию устава некоммерческой организации; — заверенные некоммерческой организацией копии документов, подтверждающих государственную регистрацию ее членов — юридических лиц; — заверенные некоммерческой организацией копии свидетельств о государственной регистрации ее членов — индивидуальных предпринимателей; — перечень членов некоммерческой организации с указанием вида (видов) осуществляемой ими предпринимательской или профессиональной деятельности, являющейся предметом саморегулирования для саморегулируемой организации; — документы, подтверждающие наличие у некоммерческой организации предусмотренных Градостроительным кодексом РФ способов обеспечения ответственности членов некоммерческой организации перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами; — документы, подтверждающие соблюдение указанных требований к некоммерческой организации. При этом в уставе некоммерческой организации должен быть указан вид СРО в соответствии со статьей 55.3 Градостроительного кодекса РФ: 1) СРО, основанные на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания; 2) СРО, основанные на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации; 3) СРО, основанные на членстве лиц, осуществляющих строительство. Таким образом, для создания СРО в строительной сфере первоначально необходимо осуществить через органы юстиции (система Минюста России) государственную регистрацию некоммерческой организации, созданной в организационно-правовой форме некоммерческого партнерства, и поставить ее на учет в органы Федеральной налоговой службы (ФНС России). При регистрации некоммерческого партнерства необходимо внести в учредительные документы, в раздел «Цели» положение о том, что партнерство создается для осуществления саморегулирования в соответствующих целях, присущих конкретной строй-СРО. После прохождения процедуры государственной регистрации некоммерческого партнерства в качестве юридического лица для приобретения статуса строй-СРО документы передаются в органы государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности, наделенные полномочиями по ведению государственного реестра саморегулируемых организаций (осуществляющих деятельность в строительной сфере), а также осуществлению государственного контроля (надзора) над деятельностью саморегулируемых организаций (являющихся строй-СРО). Орган надзора за саморегулируемыми организациями — орган государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности по результатам рассмотрения документов некоммерческой организации, претендующей на получение статуса СРО, принимает решение о присвоении либо об отказе в присвоении ей соответствующего статуса. Положительное решение и мотивированный отказ должны быть оформлены в виде письменного документа. Отказ может быть обжалован в судебном порядке. На практике возникает ситуация, при которой в случае получения мотивированного отказа в присвоении статуса СРО у некоммерческой организации — соискателя появляется необходимость соблюсти условия, перечисленные в документе, полученном в органе государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности, что может затянуться на неопределенное время. Учитывая, что непосредственная регистрация некоммерческих организаций осуществляется Минюстом России, а в случае со СРО строительного комплекса, как отмечено выше, непосредственное внесение в государственный реестр строй-СРО осуществляется органом государственной власти в области градостроительной деятельности, процедура согласований и регистрации может оказаться весьма длительной. Подобные ситуации возникают при регистрации и других видов некоммерческих организаций, причем не требующих согласования в иных, помимо Минюста России, органах. Указанные проблемы возникают, в частности, при госрегистрации общественных объединений граждан, в первую очередь религиозных объединений, а также при подаче уведомлений о создании профессиональных союзов. Большинство СРО, прошедшие такие испытания, как правило, нивелировали возникшие претензии во внесудебном порядке, досконально и целенаправленно устраняя указанные недостатки. В любом случае ситуация с регистрацией некоммерческих организаций, имевшая место в 1993 — 1996 гг., когда нередко возникала необходимость обращения к посредническим организациям, имеющим выход на «нужных» должностных лиц, практически полностью исключена. Однако указанные проблемы, как это следует из положений Национального плана противодействия коррупции, озвученных Президентом России Д. А. Медведевым и опубликованных на его официальном интернет-сайте 31 июля 2008 г. <9>, красноречиво говорят о возможности иного развития ситуации при общении с отдельными чиновниками. ——————————— <9> Национальный план противодействия коррупции от 31 июля 2008 года // http://kremlin. ru/text/docs/2008/07/204857.shtml.
В случае получения положительного решения необходимо осуществить постановку некоммерческого партнерства, получившего статус СРО, на учет в органы Федеральной налоговой службы (ФНС России). Дальнейшая деятельность легитимизированной СРО осуществляется в соответствии с конституционными нормами, а также требованиями Градостроительного кодекса РФ, Закона о СРО, иных нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, муниципальных образований, а также локальных актов, издаваемых СРО.
Практика законоприменения в деятельности строительных СРО
Проведенный на основе материалов средств массовой информации и личном опыте анализ наиболее распространенных недостатков законодательства о саморегулировании позволил сделать следующие выводы и внести предложения по его совершенствованию. Замещение института лицензирования в строительной сфере на рассматриваемый нами в настоящем исследовании институт саморегулирования определило новые правила для организаций, действующих на рынке строительных услуг. Как отмечено выше, компании, желающие работать в строительстве, вместо получения лицензии объединяются в СРО. В связи с этим возникает целый ряд проблемных вопросов, требующих обязательного разрешения на законодательном уровне. Так, на сегодняшний день недостаточно четко регламентированы особенности процедуры присоединения вновь создаваемых организаций стройкомплекса к уже существующим в этой сфере СРО, обладающим известным авторитетом на рынке и серьезным политическим весом и лоббистскими возможностями во властных структурах государства, возможностями выхода на международные рынки и другими легитимными возможностями, повышающими конкурентоспособность своих участников и позволяющими таковым получать существенные преференции, обеспечивая тем самым их финансовую устойчивость и способность к длительному существованию на рынке <10>. ——————————— <10> Саморегулирование вместо лицензирования // Инвестиции в строительство. 2007. N 1.
При этом требования Закона о СРО, предусматривающие наличие в составе СРО не менее пятидесяти участников, создают серьезные проблемы для строительных организаций, действующих, например, в пределах муниципальных образований. Действительно, наличие административной и уголовной ответственности за нарушение законодательства о саморегулировании может привести к коррупции на уровне СРО, которые, фактически заменив лицензионные органы, могут перенять негативные черты, присущие госструктурам. Сложившаяся за последние годы практика получения строительных лицензий через посреднические организации, во всяком случае на первоначальном этапе становления рассматриваемого института, из-за малочисленности строительных СРО, их обязательной дифференциации на три вида (инженерные СРО, проектные СРО, строительные СРО) приведет индивидуальных предпринимателей и малобюджетные организации строительной индустрии к необходимости пользоваться услугами посредников и в дальнейшем. Многие из тех, кто предоставлял услуги по лицензированию, уже переквалифицируются в поставщиков услуг по представлению интересов заинтересованных организаций в различных СРО. Возникает впечатление, что государство, совершенно справедливо уменьшая количество взаимоотношений чиновника и предпринимателя, предполагая для снижения уровня коррупции, в частности, перевести обращения граждан в дистанционную форму посредством контролируемых электронных коммуникативных средств, введения саморегулирования и иных мер противодействия, невольно создает ситуацию, когда СРО и иные объединения граждан и юридических лиц превращаются в аккумуляторы финансовых средств, которые незаконно целевым образом могут передаваться заинтересованным чиновникам. Причем круг этих чиновников в данном случае сузится, породив новую касту в касте, снижая риск «быть пойманным за руку». При этом появление СРО абсолютно не исключает возможность обращения к чиновнику напрямую, т. е. не решает проблему в комплексе, а лишь устраняет одни факторы, порождая другие, причем не менее опасные, не апробированные должным образом, с весьма непредсказуемыми последствиями. Выявленные недостатки также должны найти свое отражение не только в правовой доктрине, но и в конкретных законодательных актах и правоприменительной практике. Позитивным моментом в рассматриваемом случае является то, что указанные услуги, несомненно, менее криминализованы, нежели при осуществлении лицензирования. Тем не менее законодательство о СРО нуждается в более тщательной криминологической экспертизе, требует доработки и внесения изменений, предотвращающих злоупотребления. В первую очередь, по нашему мнению, имело бы смысл на первоначальном этапе допустить формирование СРО в стройиндустрии без учета дифференциации по видам деятельности, учитывая близость интересов. На этом этапе было бы также логично обязать СРО организовывать общества взаимного страхования (ОВС), но ни в коем случае не вводить обычное страхование гражданской ответственности и иных строительных рисков, практически прямо отсылая организации строительного комплекса к страховым организациям, учитывая, что финансовый рынок России до сих пор в полной мере не состоялся. Компромиссным могло бы стать решение о формировании страховых пулов: это является более щадящим, нежели уплата по договору страхования страховых взносов страховщику, порождающая увеличение издержек на услуги организаций, не подлежащих возврату ни при каких обстоятельствах, вызывая понижение их конкурентоспособности и устойчивости на рынке, способствуя продолжению развития «серых» финансово-страховых схем, увеличению числа стихийно создаваемых стройбригад, где большую часть работающих составляют мигранты. После становления института саморегулирования как раз и возникнет необходимость дифференциации СРО на виды. И это необходимо было сделать с учетом опыта стран со сложившейся и вполне устойчивой правовой системой, законодательство которых должно было анализироваться при создании, в частности, Закона о СРО и Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» <11>. ——————————— <11> Российская газета. 25.07.2008.
Произошедшее «забегание вперед» уже не в первый раз приводит к тому, что законодательство оказывается написанным «на вырост», а сроки вступления таких актов в силу постоянно переносятся. Аналогичные ситуации уже имеют место в законодательной практике. Например, до сих пор не заработал институт постоянной ренты, требующий обязательного нотариального удостоверения; с 1 января 2006 г. на 1 января 2009 г. перенесено вступление в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <12>, практически на нет сошли попытки аттестации и лицензирования бухгалтеров в масштабах всей страны без учета специфики деятельности организаций, в которых таковые работают; только недавно утихли споры, связанные с саморегулированием деятельности частнопрактикующих нотариусов, часть из которых отказывалась платить взносы в нотариальные палаты после назначения на должность; большие сложности возникают в сфере саморегулирования деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, аудиторов, оценщиков и др. ——————————— <12> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; Российская газета. 25.07.2008.
В связи с этим появляются предложения о необходимости отложить переход строительной области на саморегулирование. Сроки называются разные: от одного года до пяти лет. Например, постоянная комиссия по строительству, транспорту, связи и дорожному хозяйству Законодательного собрания Ленинградской области поддержала инициативу своих коллег, депутатов Кемеровской области, предлагающих внести изменения в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» в части лицензирования строительства. По сообщению информационного агентства «47 News» в пресс-службе областного парламента Кемеровской области, кемеровчане предлагают отложить переход строительной отрасли на саморегулирование хотя бы на три с половиной года. Как отмечалось ранее, с 1 января 2009 г. прекращается выдача лицензий на инженерные изыскания для строительства, проектирования и строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного характера. Пока лицензирующим органом в данной сфере является Росстрой, но часть его полномочий передана в Федеральный лицензионный центр и, как было отмечено, надзорные функции предполагается передать Ростехнадзору. В частности, до середины 2006 г. Федеральный лицензионный центр по доверенности Росстроя проводил проверки, но полтора года назад они были фактически прекращены, а в декабре 2007 г. Президент РФ подписал закон, в результате действия которого строительная отрасль «одномоментно перейдет на систему саморегулирования строительных организаций» <13>. ——————————— <13> Переход строительной области на саморегулирование предложено отложить на 3,5 года // http://www. topstroy. ru/relevanttext2580.html (20.03.2008.).
В качестве небольшого отступления отметим: по словам вице-президента саморегулируемой ассоциации строителей Санкт-Петербурга А. Белоусова, наблюдается определенное торможение процесса перехода к саморегулированию в строительстве со стороны органов юстиции. По его словам, за последнее время в Минюст России поступили документы на регистрацию только 40 саморегулируемых строительных организаций. Пользуясь этим, сотрудники Федерального лицензионного центра «распространяют сведения о том, что саморегулирование не удается, а следовательно, необходимо повторно продлить срок предоставления и действия лицензий» <14>. ——————————— <14> ISO 9000 — показатель готовности строителей к саморегулированию // http://www. stcert. ru/full_news/74/.
В связи с этим руководство саморегулируемой ассоциации строителей Санкт-Петербурга также предупреждает о распространении мошенничества. По его сведениям, в разных регионах, особенно там, где для регистрации СРО не хватает требуемого числа организаций-членов, пытаются добиться регистрации так называемые «конвейерные СРО» из связанных между собой структур-однодневок, мимикрирующих под множеством названий. Еще один вид теневого бизнеса, возникший вокруг СРО, по мнению А. Белоусова, состоит в распространении материалов самого Российского союза строителей за высокую плату заинтересованным строительным организациям в регионах, которая на самом деле распространяется бесплатно <15>. ——————————— <15> Там же.
Возвращаясь к предложениям по приостановке перехода строительной отрасли на саморегулирование, приведем следующий факт. На заседании комиссии в Законодательном собрании Ленобласти выступил заместитель исполнительного директора Союза строительных организаций области Владимир Алексеев, который рассказал, что именно через специальную комиссию Союза в регионе будет осуществляться саморегулирование отрасли. По закону эта организация получит право проводить сертификацию компаний, входящих в состав Союза. 24 февраля 2008 г. вместе с коллегами из Санкт-Петербурга и Ленинградской области представители Союза строительных организаций области подписали меморандум о взаимодействии и взаимопризнании документов. Например, в ближайшее время планируется принятие единой формы бланка для сертификации организаций. В связи с этим было отмечено, что Российским союзом строителей уже разработаны все типовые документы для регистрации региональных союзов в качестве саморегулируемых организаций. Процесс запущен, и вряд ли инициативу региональных парламентариев, желающих отсрочить переход на новую форму работы, поддержат в Москве, полагают представители строительного союза. Таким образом, новый закон, по сути, заставит все предприятия стройкомплекса, еще не вступившие в строительные союзы, в срочном порядке пройти процедуру вступления в установленном порядке. Многие представители стройкомплекса считают, что работа в новых условиях может ударить в первую очередь по небольшим строительным организациям, занимающимся отделочными работами. В целом было выражено сомнение относительно эффективности системы сертификации в рамках саморегулирования и в том, что она позволит в полной мере решить проблемы, существующие в строительной отрасли. Большинство членов постоянной комиссии высказалось за отложение перехода на новую систему, как это и предлагают коллеги из Кемеровской области, до 1 января 2011 г. <16>. ——————————— <16> Переход строительной области на саморегулирование предложено отложить на 3,5 года // http://www. topstroy. ru/relevanttext2580.html (20.03.2008).
Возвращаясь к общим проблемам саморегулирования и их экстраполяции на строй-СРО, отметим: упомянутые выше проблемы, в частности с нотариальным самоуправлением, тем не менее показали определенную эффективность модели нотариальных СРО, установленных еще в 1992 г. Основами законодательства Российской Федерации о нотариате <17>. Учитывая специфику нотариальной деятельности, количество нотариальных палат законодательно не было ограничено, но ограничено число нотариусов для каждого нотариального округа; подобное решение принимается в каждом случае в индивидуальном порядке. ——————————— <17> Российская газета. 13.03.1993; 24.10.2007.
На практике чаще всего количество нотариальных органов в субъекте Федерации, за отдельными исключениями, примерно соответствует количеству территориальных органов юстиции, плюс общая региональная палата. Следуя аналогии с нотариальным самоуправлением, возникает возможность повторения подобной ситуации в строительной индустрии. Вероятно, первоначально строй-СРО будут организовываться стихийно, но в последующем их количество начнет сокращаться до численности нотариальных палат, если в законодательство о СРО не будет внесено минимально допустимое количество таких организаций для каждой территории, что представляется весьма сложным и слабореализуемым, приводящим к большому количеству возражений. Поэтому законодательно допустимая бесчисленность СРО в строительной сфере вполне оправданна в текущий момент, но не исключает возможность возврата к дискуссии на эту либо иную тему в исследуемой сфере правоотношений в любое время. Скорее всего, наиболее распространенным видом адаптации в саморегулировании стройкомплекса будет использование для регистрации строй-СРО большого числа так называемых организаций прикрытия, которые на первоначальном этапе будут способствовать регистрации СРО, а на последующих позволять и дальше поддерживать контроль заинтересованным лицам, инициировавшим создание такого СРО; при этом часть таких прикрытий можно будет «уступать» по не самой оптимальной цене тем, кто хочет войти в сообщество и понял, что зарегистрировать свое предприятие еще не значит выйти на рынок. Подобная ситуация повысит стоимость юридических лиц как объекта купли-продажи, обращающихся на вторичном рынке, превратит их в еще более специфический вид собственности, наделенный специальными преференциями, в первую очередь — возможностью иметь большинство голосов в СРО, и во вторую — правом заниматься деятельностью в строительной сфере. Также необходимо учитывать, что в сфере строительных услуг будут продолжать появляться СРО, состоящие преимущественно из фирм, прикрывающих деятельность, немалая часть которых будет зарегистрирована на лиц, профессионально занимающихся тем, что оформляют на себя юридические лица, выступая нередко в качестве учредителя и руководителя, добавляя должность счетного работника (главного либо старшего бухгалтера). В данном случае можно предусмотреть законодательное ограничение, не позволяющее подобным организациям участвовать в СРО. Но, как известно, при желании и дополнительных денежных средствах регулятивные препоны можно миновать. Поэтому представляется логичным отсутствие в законодательстве о СРО ограничений (до тех пор, пока рынок сложится), а уже затем изменять законодательство в конкретной сфере, последовательно и продуманно устраняя его несовершенства, например, в части неурегулированности вопросов о юридических адресах, возможности вовсе не иметь расчетный счет либо иметь такой расчетный счет, на который длительное время не поступают денежные средства и т. д. Дополнительно к вышеперечисленным мерам, учитывая, что отечественная судебная система также требует очередного реформирования (не надеясь на скорое и во всех случаях полезное для компаний из-за отсутствия четких критериев судебное решение, связанное с обжалованием отказа во вступлении в СРО, из-за невозможности жестко ограничить появление на рынке строительных услуг недобросовестных фирм и индивидуальных предпринимателей, предоставляющих услуги в строительной отрасли), необходимо предусмотреть возможность снижения числа количества участников СРО именно на основании вступившего в силу решения суда, что одновременно будет способствовать и становлению института саморегулирования и судебной системы, и повышению доверия к органам правосудия и государственной власти в целом.
