(Кулешов Г. Н.) («Административное и муниципальное право», 2009, N 8)
ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Г. Н. КУЛЕШОВ
Кулешов Георгий Николаевич — соискатель Московского гуманитарного университета.
Государственная служба — достаточно сложный, комплексный правовой институт, который выполняет самые важные государственные задачи и функции. В системе государственной службы функционирует информация различного характера. Информация, которая функционирует в системе государственной службы, необходима государственным служащим для выполнения своих должностных полномочий. Более того, информация является предметом труда государственного служащего. Как отмечал в свое время А. П. Коренев, «…отличие государственной службы от других видов трудовой деятельности — от производства материальных благ, предпринимательства, создания духовных ценностей, ведения домашнего хозяйства и других состоит в том, что предметом труда служащего является информация. Непосредственно материальных ценностей государственные служащие не создают, но обеспечивают надлежащие условия для их производства» <1>. ——————————— <1> См.: Коренев А. П. Административное право России. Ч. 1. М., 2000. С. 124.
Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления — информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления, либо поступившая в указанные органы и организации. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления — муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности. Учитывая, что информация играет важную роль в системе, а также организации государственной службы, есть объективная необходимость кратко проанализировать научную литературу и определить, что понимается в науке и законодательстве под государственной службой. Государственная служба, как было отмечено еще в конце XIX в. Н. М. Коркуновым, — это особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную на осуществление определенной задачи государственной деятельности <2>. ——————————— <2> См.: Коркунов Н. М. Российское государственное право. Т. 1. Введение и общая часть. 2-е изд. СПб., 1893. С. 280.
Н. Нелидов рассматривал государственную службу как совокупность отношений, возникающих между государством и лицами, которые являются его служащими и проводят в жизнь волю государства. Посредством института государственной службы государственные органы выполняют возложенные на них функции в соответствующих сферах общественной жизни <3>. ——————————— <3> См.: Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, 1874. С. 136.
А. Яновский государственную службу определял как отношение к государству лиц, которым поручалось исполнение государственной должности, т. е. обязанности постоянной деятельности по достижению определенных целей государства, для чего служащие наделялись необходимыми полномочиями и правами <4>. ——————————— <4> См.: Яновский А. Государственная служба // Брокгауз Ф. А., Ефрон И. А. Энциклопедический словарь. Т. 9. М., 1893. С. 392.
А. Д. Градовский писал о том, что «…государственная служба — это известное юридическое отношение, возникающее для данного лица вследствие принятия им определенной государственной должности» <5>. В. В. Ивановский видел в государственной службе «свободный договор, из которого вытекает одностороннее публично-обязательственное отношение частных лиц к носителю верховной власти, ради осуществления воли последнего» <6>. ——————————— <5> См.: Градовский А. Д. Общие качества служебной деятельности // Начала русского государственного права. СПб., 1897. С. 231. <6> См.: Ивановский В. В. Русское государственное право. Вып. 7. Государственная служба. Казань, 1895. С. 121.
По мнению О. Эйхельмана, государственная служба «…есть исполнение лицом, по собственному его согласию и по назначению правительственной властью, постоянной должности, по штату или сверх штата, с определенными обязанностями в учреждениях государственного управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалованья, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии» <7>. ——————————— <7> См.: Эйхельман О. Обзор центральных и местных учреждений Управления в России и Устава о службе по определению от правительства. Киев, 1890. С. 76.
В советский период институт государственной службы также достаточно эффективно исследовался. Так, С. С. Студеникин отмечал, что «…государственная служба — это отношение того или иного лица к государству, в силу которого это лицо получает полномочия осуществлять в той или иной форме государственные функции» <8>. ——————————— <8> См.: Студеникин С. С. Советская государственная служба // Вопросы административного и военно-административного права. М., 1948. С. 3.
Г. В. Атаманчук говорит о том, что «государственная служба представляет собой практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах» <9>. ——————————— <9> См.: Атаманчук Г. В. Конституционные основы государственной службы и кадровой политики. М., 1997. С. 11 — 12.
Ю. М. Буравлев с позиции управленческого подхода говорит о том, что «государственная служба — это основанная на действующем законодательстве организационно-структурное построение государственного аппарата и деятельность его персонала (государственных служащих) и по исполнению функций государственного управления с целью удовлетворения общественных потребностей, прав и законных интересов личности» <10>. ——————————— <10> См.: Буравлев Ю. М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право. 2003. N 7. С. 13.
В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» <11> государственная служба определяется как профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ (ст. 1). ——————————— <11> См.: Собрание законодательства РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <12> определяет государственную гражданскую службу РФ как вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (ст. 3). ——————————— <12> См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Как видим, в юридической науке, а также законодательстве указывается на тот факт, что государственная служба обеспечивает реализацию задач и функций органов государственной власти в различных сферах жизнедеятельности общества. В этой связи информационное обеспечение государственной службы, а также профессиональной деятельности государственного служащего имеет крайне актуальное значение. Актуальности информационному обеспечению государственной службы добавляет еще и то обстоятельство, что в настоящее время продолжено реформирование государственной службы. Очередной этап реформирования государственной службы определен Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. «О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 — 2013 годы)» <13>. В системе государственной службы складываются и развиваются информационные правоотношения различного качества. Эти отношения могут касаться личности государственного служащего, профессиональной деятельности государственного служащего, компетенции органа государственной власти, хозяйственной деятельности органов власти и управления. Правовой режим информационного обеспечения в системе государственной службы определяется нормами, которые содержатся в законодательных актах, касающихся различных направлений деятельности органов государственной власти. ——————————— <13> См.: Собрание законодательства РФ. 2009. N 11. Ст. 1227.
Так, режим информационного обеспечения функционирования государственной службы, а также деятельности государственного служащего определяется Федеральным законом от 13 января 1995 г. «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» <14>, Федеральным законом от 27 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <15>, Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» <16> и др. Значительное количество законодательных актов, которые регламентируют общественные отношения в информационной сфере, связано с тем, что такие отношения носят сложный и неоднородный характер. Как верно отметил И. З. Карась, «…информационные общественные отношения, утвердившиеся в сфере общественной деятельности, связанной со сбором, хранением, обработкой, передачей и отображением информации, требуют четкого механизма правового регулирования. Прогрессирующее нормотворчество в области информатики переводит их в категорию информационных правоотношений с нетрадиционными предметами правового регулирования» <17>. ——————————— <14> См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 3. Ст. 170. <15> См.: Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448. <16> См.: Собрание законодательства РФ. 2009. N 7. Ст. 776. <17> См.: Карась И. З. Юридические факты и доказательства в информационных правоотношениях // Советское государство и право. 1988. N 11. С. 89.
Нормативными правовыми актами, регламентирующими информационные отношения в системе государственной службы, определяются общие сведения о государственной службе. Так, на сайтах органов власти и управления, в которых осуществляется государственная служба, должны содержаться сведения: — о порядке поступления на государственную службу; — о квалификационных требованиях к кандидатам на замещение вакантных государственных должностей государственной службы; — о перечне вакантных должностей государственной службы; — об условиях и результатах конкурсов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы. Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться следующими способами: — обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации; — размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети Интернет; — размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах; — ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды; — присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов органов местного самоуправления; — предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; — другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления — также муниципальными правовыми актами. Организация правового регулирования информации требует более углубленного изучения связи видов информации с компетенцией. Правовое оформление вида информации определяется структурой компетенции органа. В свою очередь, классификация функций сопровождается и классификаций видов информации <18>. ——————————— <18> См.: Сазонов Б. И. Правовые проблемы информационного обеспечения функций министерств // Правоведение. 1976. N 1. С. 72.
Основными требованиями при обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются: — достоверность предоставляемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; — соблюдение сроков и порядка предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; — изъятие из предоставляемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления сведений, относящихся к информации ограниченного доступа; — создание государственными органами, органами местного самоуправления в пределах своих полномочий организационно-технических и других условий, необходимых для реализации права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также создание государственных и муниципальных информационных систем для обслуживания пользователей информацией; — учет расходов, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, при планировании бюджетного финансирования указанных органов. Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемая указанными органами в сети Интернет, в зависимости от сферы деятельности государственного органа, органа местного самоуправления содержит: — общую информацию о государственном органе, об органе местного самоуправления, в том числе: — наименование и структуру государственного органа, органа местного самоуправления, почтовый адрес, адрес электронной почты (при наличии), номера телефонов справочных служб государственного органа, органа местного самоуправления; — сведения о полномочиях государственного органа, органа местного самоуправления, задачах и функциях структурных подразделений указанных органов, а также перечень законов и иных нормативных правовых актов, определяющих эти полномочия, задачи и функции; — перечень территориальных органов и представительств государственного органа за рубежом (при наличии), сведения об их задачах и функциях, а также почтовые адреса, адреса электронной почты (при наличии), номера телефонов справочных служб указанных органов и представительств; — перечень подведомственных организаций (при наличии), сведения об их задачах и функциях, а также почтовые адреса, адреса электронной почты (при наличии), номера телефонов справочных служб подведомственных организаций; — сведения о руководителях государственного органа, его структурных подразделений, территориальных органов и представительств за рубежом (при наличии), руководителях органа местного самоуправления, его структурных подразделений, руководителях подведомственных организаций (фамилии, имена, отчества, а также при согласии указанных лиц иные сведения о них); — перечни информационных систем, банков данных, реестров, регистров, находящихся в ведении государственного органа, органа местного самоуправления, подведомственных организаций; — сведения о средствах массовой информации, учрежденных государственным органом, органом местного самоуправления (при наличии); — информацию о нормотворческой деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, в том числе: — нормативные правовые акты, изданные государственным органом, муниципальные правовые акты, изданные органом местного самоуправления, включая сведения о внесении в них изменений, признании их утратившими силу, признании их судом недействующими, а также сведения о государственной регистрации нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов в случаях, установленных законодательством РФ; — тексты проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, тексты проектов муниципальных правовых актов, внесенных в представительные органы муниципальных образований; — информацию о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; — административные регламенты, стандарты государственных и муниципальных услуг; — установленные формы обращений, заявлений и иных документов, принимаемых государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления к рассмотрению в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами; — порядок обжалования нормативных правовых актов и иных решений, принятых государственным органом, его территориальными органами, муниципальных правовых актов; — информацию об участии государственного органа, органа местного самоуправления в целевых и иных программах, международном сотрудничестве, включая официальные тексты соответствующих международных договоров РФ, а также о мероприятиях, проводимых государственным органом, органом местного самоуправления, в том числе сведения об официальных визитах и о рабочих поездках руководителей и официальных делегаций государственного органа, органа местного самоуправления; — информацию о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них, а также иную информацию, подлежащую доведению государственным органом, органом местного самоуправления до сведения граждан и организаций в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ; — информацию о результатах проверок, проведенных государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления, подведомственными организациями в пределах их полномочий, а также о результатах проверок, проведенных в государственном органе, его территориальных органах, органе местного самоуправления, подведомственных организациях; — тексты официальных выступлений и заявлений руководителей и заместителей руководителей государственного органа, его территориальных органов, органа местного самоуправления; — статистическую информацию о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, в том числе: — статистические данные и показатели, характеризующие состояние и динамику развития экономической, социальной и иных сфер жизнедеятельности, регулирование которых отнесено к полномочиям государственного органа, органа местного самоуправления; — сведения об использовании государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления, подведомственными организациями выделяемых бюджетных средств; — сведения о предоставленных организациям и индивидуальным предпринимателям льготах, отсрочках, рассрочках, о списании задолженности по платежам в бюджеты бюджетной системы РФ; — информацию о кадровом обеспечении государственного органа, органа местного самоуправления, в том числе: — порядок поступления граждан на государственную службу, муниципальную службу; — сведения о вакантных должностях государственной службы, имеющихся в государственном органе, его территориальных органах, о вакантных должностях муниципальной службы, имеющихся в органе местного самоуправления; — квалификационные требования к кандидатам на замещение вакантных должностей государственной службы, вакантных должностей муниципальной службы; — условия и результаты конкурсов на замещение вакантных должностей государственной службы, вакантных должностей муниципальной службы; — номера телефонов, по которым можно получить информацию по вопросу замещения вакантных должностей в государственном органе, его территориальных органах, органе местного самоуправления; — перечень образовательных учреждений, подведомственных государственному органу, органу местного самоуправления (при наличии), с указанием почтовых адресов образовательных учреждений, а также номеров телефонов, по которым можно получить информацию справочного характера об этих образовательных учреждениях; — информацию о работе государственного органа, органа местного самоуправления с обращениями граждан (физических лиц), организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, в том числе: — порядок и время приема граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, порядок рассмотрения их обращений с указанием актов, регулирующих эту деятельность; — фамилию, имя и отчество руководителя подразделения или иного должностного лица, к полномочиям которых отнесены организация приема лиц, обеспечение рассмотрения их обращений, а также номер телефона, по которому можно получить информацию справочного характера. Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления не предоставляется в случае, если: — содержание запроса не позволяет установить запрашиваемую информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; — в запросе не указан почтовый адрес, адрес электронной почты или номер факса для направления ответа на запрос либо номер телефона, по которому можно связаться с направившим запрос пользователем информацией; — запрашиваемая информация не относится к деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, в которые поступил запрос; — запрашиваемая информация относится к информации ограниченного доступа; — запрашиваемая информация ранее предоставлялась пользователю информацией; — в запросе ставится вопрос о правовой оценке актов, принятых государственным органом, органом местного самоуправления, проведении анализа деятельности государственного органа, его территориальных органов, органа местного самоуправления либо подведомственных организаций или проведении иной аналитической работы, непосредственно не связанной с защитой прав направившего запрос пользователя информацией. Законодательство об информационном обеспечении государственной службы, а также в целом сферы публичного управления идет в правильном направлении. Как отмечает Н. Н. Лебедева, «…доступная в электронном виде информация может способствовать развитию открытого информационного взаимодействия между государством и общественностью, обеспечению открытости и прозрачности процедур разработки и принятия государственных решений, реализации прав граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти» <19>. ——————————— <19> См.: Лебедева Н. Н. Доступ граждан к информации о деятельности органов государственной власти // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2005. N 5. С. 76.
Библиографический список:
1. Атаманчук Г. В. Конституционные основы государственной службы и кадровой политики. М., 1997. 2. Буравлев Ю. М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право. 2003. N 7. 3. Градовский А. Д. Общие качества служебной деятельности // Начала русского государственного права. СПб., 1897. 4. Ивановский В. В. Русское государственное право. Вып. 7. Государственная служба. Казань, 1895. 5. Коренев А. П. Административное право России. Ч. 1. М., 2000. 6. Коркунов Н. М. Российское государственное право. Т. 1. Введение и общая часть. 2-е изд. СПб., 1893. 7. Карась И. З. Юридические факты и доказательства в информационных правоотношениях // Советское государство и право. 1988. N 11. 8. Лебедева Н. Н. Доступ граждан к информации о деятельности органов государственной власти // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2005. N 5. 9. Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, 1874. 10. Студеникин С. С. Советская государственная служба // Вопросы административного и военно-административного права. М., 1948. 11. Сазонов Б. И. Правовые проблемы информационного обеспечения функций министерств // Правоведение. 1976. N 1. 12. Эйхельман О. Обзор центральных и местных учреждений Управления в России и Устава о службе по определению от правительства. Киев, 1890. 13. Яновский А. Государственная служба // Брокгауз Ф. А., Ефрон И. А. Энциклопедический словарь. Т. 9. М., 1893.
