ПРАВОВЫЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ВНЕДРЕНИЯ ИННОВАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ В СФЕРЕ ПОВЫШЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ <*>
Е. А. ВОЙТЕНКОВ
——————————— <*> Vojtenkov E. A. Legal and practice aspects of introduction of innovational technologies in the sphere of safety improving of road traffic.
Войтенков Е. А., кандидат юридических наук.
Серия трагических дорожно-транспортных происшествий, произошедших летом 2009 г. на дорогах нашей страны, заставляет вновь задуматься о повышении эффективности работы отечественной системы обеспечения безопасности дорожного движения. Работа в этом направлении требует координации усилий многих министерств и ведомств, а успехи в достижении намеченных целей во многом зависят как от эффективной правовой работы, так и от внедрения положительно зарекомендовавших себя инновационных технологий. Ключевые слова: инновационные технологии, безопасность дорожного движения, МВД России.
The series of tragic road traffic accidents taken place in summer of 2009 on the roads of this country makes us to think about improving efficiency of work of Russian system of securing the safety of road traffic. The work in this direction requires coordination of efforts of many ministries and departments and the success in achievement of the set goals depend both on effective legal work and introduction of information technologies which approved themselves. Key words: innovational technologies, safety of road traffic, Ministry of Internal Affairs of Russia.
Летом 2009 г. высшее руководство Российской Федерации вновь подняло вопрос о состоянии безопасности движения на российских дорогах. Причиной этому стала целая серия тяжелейших дорожно-транспортных происшествий (в том числе с участием автобусов), которые повлекли за собой большое количество жертв. В настоящее время в России принята и реализуется Федеральная целевая программа «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 — 2012 годах» (далее — ФЦП) <1>, которая на сегодняшний день уже дает ощутимые результаты. Так, согласно официальной статистике Департамента обеспечения безопасности дорожного движения МВД России за 7 месяцев 2009 г. в нашей стране по сравнению с аналогичным периодом прошлого года произошло на 6,8% меньше дорожно-транспортных происшествий, количество погибших сократилось на 12%, существенно сократился детский дорожно-транспортный травматизм, более чем на 15% сократилось число случаев совершения ДТП по вине водителей, находящихся за рулем в состоянии опьянения <2>. ——————————— <1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. N 100 «О Федеральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 — 2012 годах» // СЗ РФ. 2006. N 9. Ст. 1020. <2> См.: Статистика аварийности в Российской Федерации за семь месяцев (январь — июль) 2009 года // Официальный интернет-сайт ГИБДД МВД России: www. gibdd. ru.
Несмотря на это, Президент Российской Федерации в конце июля — начале августа подверг жесткой критике работу по обеспечению безопасности дорожного движения на российских дорогах <3>. Д. А. Медведев отметил, что такое положение вещей — это не только горе для семей, чьи близкие пострадали или погибли в результате дорожно-транспортных происшествий, но это еще и серьезный удар по экономике Российской Федерации. ——————————— <3> См., например: Материалы совещания по вопросам безопасности дорожного движения 6 августа 2009 года и совещания с постоянными членами Совета Безопасности 24 июля 2009 года // Интернет-сайт Президента Российской Федерации: www. kremlin. ru.
Президент России указал на то, что, по оценкам экспертов, за последние пять лет совокупные потери экономики нашей страны от дорожно-транспортных происшествий составляют 5,5 триллиона рублей, что сопоставимо со всеми расходами на здравоохранение за тот же период. Д. А. Медведев также коснулся другого очень важного аспекта данной проблемы, а именно его межотраслевого характера. Эффективное решение вопроса межотраслевого взаимодействия является поистине одним из ключевых вопросов эффективности работы современной системы обеспечения безопасности дорожного движения. Наибольшим вниманием были отмечены такие составляющие, как состояние дорог, уровень медицинской помощи, организация движения, а также состояние нормативной правовой базы и вопросы ответственности за правонарушения в сфере безопасности дорожного движения. За последние годы на законодательном уровне неоднократно принимались поправки, которые существенно увеличивали штрафные санкции и иные меры ответственности за те или иные правонарушения в сфере безопасности дорожного движения. Действительно, увеличение санкций за правонарушения дало определенный положительный результат. Однако исторические исследования показывают, что такое ужесточение санкций не может продолжаться бесконечно и в конце концов перестанет быть эффективным <4>. Этого же мнения придерживается и начальник Департамента обеспечения безопасности дорожного движения МВД России В. Н. Кирьянов, который, выступая на совещании по вопросам безопасности дорожного движения, отметил: «Усиление ответственности водителей — это важный элемент повышения безопасности движения. Принятые законодателями решения это убедительно сегодня подтвердили. Но постоянное увеличение штрафов и санкций, особенно к водителям и пешеходам, не даст эффекта, если не анализировать условия, которые порождают эти правонарушения» <5>. ——————————— <4> См., например: Рифицкий Г. П. Безопасность дорожного движения в России: история и современность: Учебно-практическое пособие. М., 2005. <5> Выступление В. Н. Кирьянова на совещании по вопросам безопасности дорожного движения 6 августа 2009 г.
Более того, сейчас же в средствах массовой информации открыто звучат мнения, что такие меры не приводят к улучшению ситуации на дорогах, а всего лишь ведут к увеличению размеров взяток, получаемых сотрудниками ГИБДД. Более глубокий анализ причин неэффективности правового механизма привлечения к ответственности в сфере безопасности дорожного движения показывает, что само явление низкой дисциплины участников дорожного движения складывается из нескольких составляющих. Во-первых, это правовое воспитание участников дорожного движения. Этот процесс по своей сути является длительным всесторонним систематическим воздействием на участников дорожного движения с целью формирования у них высокого уровня правосознания, правовой культуры и морали при участии в дорожном движении. Во-вторых, это воздействие на нарушителей предписаний правовых норм в сфере безопасности дорожного движения. Необходимо отметить, что обе эти составляющие находятся в тесной взаимосвязи друг с другом. Очевидно, что эффективное и качественное правовое воспитание участников дорожного движения должно снижать количество совершаемых ими противоправных действий, с одной стороны, а эффективный механизм ответственности за такие правонарушения препятствовать им — с другой. Сам по себе вопрос эффективного воздействия на нарушителей стоит достаточно остро. Как мы уже говорили, ужесточение санкций за правонарушения не может быть эффективным бесконечно. Думается, что более правильным будет сказать не об увеличении санкции, а об обеспечении ее неотвратимости. С точки зрения действующего российского законодательства ответственность за нарушения в сфере безопасности дорожного движения регламентируется Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовным кодексом Российской Федерации. Не затрагивая вопросы расследования уголовных дел данной категории, можно в целом отметить, что механизм и методика расследования таких дел в целом известны. Однако современная правоприменительная практика в рамках административной ответственности, где наиболее распространенной мерой ответственности является штраф, на наш взгляд, требует значительного совершенствования. Анализ правоприменительной практики в сегменте взыскания штрафов и интервьюирование ряда практических работников и их руководителей показывают, что сейчас фактически отсутствует механизм реализации одного из основных принципов наказания — неотвратимости. Так, 6 августа 2009 г. начальник Департамента обеспечения безопасности дорожного движения МВД России В. Н. Кирьянов отметил, что только 30% водителей уплачивают выписанные им за нарушение Правил дорожного движения штрафы. Остальные 70% правонарушителей просто не считают нужным уделять квитанциям об уплате штрафов какое-либо внимание <6>. Таким образом, даже при наложении существенного штрафа уполномоченными органами гарантировать его безусловное взыскание с виновного лица затруднительно. ——————————— <6> По материалам совещания по вопросам безопасности дорожного движения 6 августа 2009 г.
Законодательство содержит в себе механизм взыскания с неплательщика штрафа (и других задолженностей — алиментных платежей, обязательных сборов и денежных взысканий по решению суда), используя институт судебных приставов. Однако данный механизм обращения взыскания штрафа через процедуру исполнительного производства громоздок и зачастую влечет за собой затраты, сопоставимые с самой суммой штрафа. При этом складывается ситуация, когда нарушитель знает о своей безнаказанности, а правоохранительные органы не имеют эффективного механизма воздействия на такого правонарушителя. Последствия такой ситуации выражаются в низкой собираемости штрафов и безнаказанности правонарушителей. Яркой иллюстрацией вышеописанной проблемы являются совместные показательные рейды ГИБДД и службы судебных приставов на дорогах г. Москвы, Подмосковья и других регионов Российской Федерации. Так, средства массовой информации широко освещали акцию Службы судебных приставов Московской области, которая была проведена ими в период проведения авиасалона «МАКС-2009» в г. Жуковском <7>. При этом высокие сборы платежей в результате проведения данной акции были преподнесены как весьма успешное мероприятие по взысканию задолженностей с граждан. Другой мерой, призванной фактически принудить к уплате платежей, была кампания по ограничению выезда граждан России за рубеж в случае наличия у них задолженностей. ——————————— <7> См., например: Бойко А. Каждый четвертый посетитель авиашоу оказался должником // Комсомольская правда. 2009. 21 августа.
Однако, на наш взгляд, подобная практика свидетельствует вовсе не об успехах и эффективности исполнительного производства, а как раз наоборот, о неэффективности данной системы. При этом если акцию на авиашоу «МАКС-2009» еще можно признать неким позитивным опытом с позиций популяризации и пропаганды среди населения необходимости своевременной оплаты обязательных платежей, то ограничение выезда за пределы Российской Федерации зачастую влечет за собой для гражданина гораздо больший ущерб, нежели не внесенный своевременно платеж. Так, согласно ст. 67 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» при неисполнении должником в установленный срок без уважительных причин требований, содержащихся в исполнительном документе, выданном на основании судебного акта или являющемся судебным актом, судебный пристав-исполнитель вправе по заявлению взыскателя или по собственной инициативе вынести постановление о временном ограничении на выезд должника из Российской Федерации. При этом копии указанного постановления направляются должнику, в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и в пограничные органы. Вместе с тем практика ограничений выезда граждан за пределы Российской Федерации показала, что имели место случаи, когда граждане, имевшие задолженности, но уже уплатившие их к моменту выезда из Российской Федерации, были лишены такой возможности по причине того, что они или не были уведомлены о наложенном в отношении их ограничении, или данное ограничение не было своевременно снято в силу инертности межведомственного документооборота. Казалось бы, решение многих, в том числе и данной, проблем общеизвестно и уже было сформулировано в Федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)» <8> (далее — ФЦП «Электронная Россия»), целями которой было заявлено: ——————————— <8> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. N 65 «О Федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)» // СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 531.
— повышение качества и эффективности государственного управления на основе организации межведомственного информационного обмена и обеспечения эффективного использования органами государственной власти информационных и коммуникационных технологий; — расширение возможности доступа граждан к информации для реализации своих конституционных прав, в том числе к сведениям о деятельности органов государственной власти; — обеспечение защиты и безопасности данных, используемых для целей государственного управления, прав граждан на защиту персональных данных и реализацию их законных интересов при информационном взаимодействии с органами государственной власти; — устранение дублирования сбора органами государственной власти данных; — повышение оперативности предоставления государственных услуг, требующих межведомственного взаимодействия, снижение числа обращений граждан и организаций в органы государственной власти и сокращение времени вынужденного ожидания, внедрение единых стандартов обслуживания населения; — создание условий для предоставления государственных услуг на принципе «одного окна»; — совершенствование системы информационно-аналитического обеспечения государственного управления, обеспечение оперативности и полноты контроля за результативностью деятельности органов государственной власти; — повышение уровня подотчетности органов государственной власти гражданам; — придание официального статуса электронным формам взаимодействия; — обеспечение подлинности и достоверности информации в процессах электронного взаимодействия органов государственной власти между собой, а также с населением и организациями путем использования электронной цифровой подписи и ряд других. Реализация ФЦП «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)» должна была существенно расширить информационно-технические возможности как органов государственной власти, так и граждан Российской Федерации. Однако в мае 2009 г. В. В. Путин подверг жесткой критике работу по внедрению данной Программы <9> и отметил: «К сожалению, до сих пор поставленных в рамках этой Федеральной целевой программы базовых задач мы не добиваемся. И понятно, почему. Потому что до сих пор у нас не сведены в единую сеть информационные ресурсы различных органов и уровней власти и управления. У нас до сих пор при реализации государственной функции у граждан нет достаточной информации в электронном виде. До сих пор граждане для того, чтобы получить какие-то справки, согласования и прочие документы и бумажки, должны отстоять огромную очередь к чиновникам». ——————————— <9> См.: Легазо Д. Путин потребовал электронного правительства // URL: www. cnews. ru/news/top/index. shtml72009/.
Представляется, что данный тезис весьма емко и конкретно характеризует ситуацию с внедрением ФЦП «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)» на всех уровнях, а критика является более чем обоснованной. Аналогичное мнение высказал в конце августа 2009 г. и Президент Российской Федерации Д. А. Медведев. Фактически на сегодняшний день остается недостигнутой одна из основных целей ФЦП «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)» — доступность для населения России возможностей получения государственных услуг в дистанционном режиме посредством каналов связи. Представляется, что для такой страны, как Россия, с ее огромными территориями, огромной удаленностью населенных пунктов друг от друга во многих регионов достижение такой цели как нельзя более актуально. Еще более парадоксально выглядит данная ситуация при более внимательном ее анализе. На сегодняшний день имеется достаточно богатый опыт решения данных проблем, причем не только по вопросам безопасности дорожного движения, но и по внедрению удаленного доступа к государственным услугам в целом. Проблема собираемости штрафов и иных юридически значимых платежей по линии ГИБДД и не только (начиная от уплаты государственной пошлины за постановку транспортного средства на учет и заканчивая оплатой парковки) решена различными высокотехнологичными способами и уже несколько лет в экспериментальном режиме отрабатывается в ряде регионов Российской Федерации, однако до сих пор не получила широкого распространения. Механизм оплаты штрафов на сегодняшний день, как правило, работает по «классической» схеме — оплата производится через отделения банков. Традиционно отдавая предпочтение при оплате таких платежей Сбербанку России (а не коммерческим банкам), большинство плательщиков вынуждены терять достаточное количество времени на посещение отделения Сбербанка и на проведение платежа. Однако в силу несовершенства информационно-технологической и правовой базы сведения об уплате физическим лицом того или иного платежа поступают к его получателю с существенным опозданием, а зачастую и вовсе теряются. Другой проблемой является уплата государственной пошлины как по линии ГИБДД, так и по линии других ведомств. Помимо вышеуказанных обстоятельств и неудобств, связанных с необходимостью посещения отделения банка, на практике нередки случаи предъявления поддельной квитанции об уплате пошлины уполномоченному лицу государственного органа. Изготовление таких поддельных документов при нынешнем уровне развития электронно-вычислительной и типографской техники не составляет большого труда, а методы и способы проверки их подлинности на сегодняшний день не внедрены. Вместе с тем существуют технологии, позволяющие обеспечить удобство населения по оплате данной категории платежей и гарантирующие прозрачность финансовых поступлений для их получателей. Такой механизм может быть реализован с использованием платежных терминалов. Алгоритм их работы фактически ничем не отличается от работы отделения банка, однако имеет ряд преимуществ: — размещение терминала возможно практически в любом месте (как на открытом воздухе, так и в помещении); — затраты на его установку несоизмеримо меньше содержания отделения (или операционной кассы) банка; — сеть терминалов с возможностью оплаты государственных платежей может охватывать самые разнообразные места общего пользования населения; — получатель платежа имеет возможность проверки подлинности квитанции в режиме реального времени путем использования специального аппаратно-программного комплекса с защищенным каналом связи; — резко сокращается оплата так называемых ошибочных платежей ввиду отсутствия человеческого фактора. Другим способом решения данных вопросов является использование для оплаты интернет-интерфейса, когда в качестве платежного средства выступают банковские пластиковые карты международных платежных систем (интернет-эквайринг). Данный высокотехнологичный продукт представляет собой специализированный WEB-сайт с использованием защищенного канала связи, который может позволить оплатить любой платеж с использованием банковской карты. Для успешного выполнения такой платежной операции пользователю необходимо иметь доступ в Интернет и быть обладателем платежеспособной банковской карты одной из распространенных платежных систем. Данный способ оплаты не только содержит в себе все преимущества, характерные для оплаты через платежный терминал, но и обладает дополнительным достоинством — плательщик может совершить платеж из любого места, где есть доступ в Интернет. Сами же денежные средства будут списаны с его банковской карты. Данный способ оплаты услуг широко распространен за рубежом, в то время у нас он малоизвестен и применяется разве что для оплаты мобильной связи и покупки товаров в интернет-магазинах. Одним из инновационных способов оплаты платежей является технология оплаты с помощью SMS-сообщений с мобильного телефона. Это еще один способ максимальной доступности платных услуг, когда при отправке сообщения стоимость услуги списывается со счета мобильного телефона плательщика. Такая технология широко распространена в странах Западной Европы и применяется, в частности, для оплаты платных автомобильных парковок. Как уже отмечалось, подобные высокотехнологичные наработки позволяют существенно улучшить качество обслуживания населения при обращении за государственными услугами, что подтверждается не только теоретическими исследованиями и техническими разработками, но и внедрением данных комплексов на практике. Так, с 2007 г. независимо друг от друга несколько коммерческих банков в г. Москве приступили к размещению платежных терминалов в подразделениях ГИБДД г. Москвы. В дальнейшем такие же терминалы были размещены во многих других государственных и муниципальных учреждениях. Также проводился эксперимент по размещению POS-терминалов (компактные устройства для работы с банковскими картами) непосредственно в автомобилях ГИБДД для возможности оплаты штрафа непосредственно на месте. Однако все эти разработки имеют один существенный недостаток. Фактически они существуют в автономном режиме и лишены функции уведомления получателя платежа о произведенной оплате, а это, как мы уже говорили, может порождать определенные негативные последствия даже для законопослушного плательщика. Речь идет о том, что данные алгоритмы работы должны быть интегрированы в имеющиеся государственные информационно-справочные базы данных, что на сегодняшний день практически невозможно по причине неурегулированности доступа к таким сведениям на законодательном уровне. Исследование данной проблемы путем интервьюирования сотрудников ГИБДД, специалистов в сфере информационных технологий, специалистов банковской сферы, руководителей различных государственных служб, связанных с приемом такого рода платежей, позволяет сформулировать ряд предложений и выводов в рамках повышения качества обслуживания населения и реализации задач ФЦП «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)»: 1. Необходимо создание единого портала по оказанию государственных услуг с использованием электронно-цифровых технологий. 2. Техническое оснащение различных государственных учреждений, участвующих в данной Программе, должно соответствовать принципам универсальности, мобильности и гибкости с целью наличия возможности изменения конфигурации компонентов системы. 3. Необходима проработка на законодательном и техническом уровне вопроса о дифференцированном многоуровневом доступе различных государственных учреждений к имеющемуся информационному массиву баз данных различных ведомств с целью оперативного доступа к актуальной и необходимой в работе информации. 4. С учетом имеющегося позитивного опыта и в условиях финансового кризиса предполагается целесообразным привлечение коммерческих организаций (на конкурсной основе) для внедрения таких систем оплаты в различных государственных учреждениях. Таким образом, использование имеющихся наработок в области информационных технологий при выполнении ряда последовательных шагов позволит эффективно решать комплекс вопросов, направленных на повышение безопасности дорожного движения, а также реализовать иные цели и задачи, стоящие перед нашим обществом в рамках ФЦП «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)» по многим другим приоритетным направлениям развития Российской Федерации на современном этапе.
