НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГЛАМЕНТА ФТС РФ
А. В. НЕСТЕРОВ
Нестеров А. В., профессор Высшей школы экономики, доктор юридических наук.
Административная реформа начала приобретать некоторые зримые черты. Стали появляться не только типовые регламенты взаимодействия органов власти, но и административные регламенты предоставления государственных услуг [1 — 4].
Рассмотрим практику введения в действие административных регламентов на примере одного из Административных регламентов Федеральной таможенной службы РФ (ФТС РФ) [1]. В 2006 г. ФТС РФ утвердила Административный регламент ФТС РФ по предоставлению государственной услуги по информированию о правовых актах в области таможенного дела и консультированию по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов. К сожалению, он не лишен недостатков. Появился новый тип нормативного правового акта в рамках административной реформы, однако его анализ показывает, что реформа «движется тяжело».
Хотя в Таможенном кодексе РФ (ТК РФ) информированию и консультированию посвящена отдельная глава, состоящая из трех статей (23 — 25), рассматриваемый Административный регламент регламентирует только две статьи (24, 25), что уже является нарушением полноты регламентации. При этом Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в ГТК РФ также не предусматривает обращение в ФТС РФ по ст. 23 ТК РФ с заявлением о предоставлении информации о причинах принятого решения, совершенного таможенными органами действия (бездействия). Таким образом, заинтересованные лица сталкиваются с трудностями при реализации своих конституционных прав на получение информации по конкретному, касающемуся их решению, действию или бездействию таможенных органов. А ведь каждое решение, действие (бездействие) таможенных органов должно быть обосновано и регламентировано и сопровождаться выдачей информации о том, в каком состоянии находится процесс администрирования.
Отсутствие процедурного разъяснения различия операций, осуществляемых таможенными органами по информированию и консультированию в ТК РФ, привело к тому, что ФТС РФ самостоятельно определило правовой статус данных операций, и, к сожалению, без учета мнений заинтересованных лиц и профессионального сообщества специалистов в области таможенного дела.
С формальной точки зрения данный Административный регламент соответствует требованиям [2, 3], однако в его бюрократическом языке с непрерывным повторением одних и тех же многословных словосочетаний из ТК РФ были «утоплены» не только необходимые для заинтересованных лиц (услугополучателей) действия, но и существо операций так называемой государственной услуги. Фактически данный документ представляет собой переделанную в новую форму старую Инструкцию ГТК РФ от 2004 г.
Рассматриваемый Регламент (Регламент) в соответствии с п. 1, если озвучить его нормальным языком, определяет сроки и последовательность действий услугодателя, а также порядок взаимодействия его структурных подразделений при осуществлении услуги, которая называется «информирование и консультирование» (название гл. 4 ТК РФ), между собой и услугополучателями (заинтересованными лицами).
В п. 2 Регламента дается определение трем терминам, использованным в Регламенте со ссылкой на ст. 1 и 3 ТК РФ. Странно, но при этом игнорируются положения основной ст. 24 ТК РФ. В частности, ФТС РФ обязана обеспечивать доступ к информации о действующих правовых актах в области таможенного дела, в том числе и к нормативным правовым актам ФТС РФ. В Регламенте же упоминаются только Таможенный кодекс РФ и принятые в соответствии с ним иные федеральные законы.
В соответствии с п. 18 Регламента конечным результатом по услуге информирования фактически является получение только информации о реквизитах правового акта в области таможенного дела, а не сама правовая информация (текст нормативного правового акта), что является нарушением ст. 24 ТК РФ.
В соответствии с п. 18 Регламента конечным результатом по услуге консультирования является «получение точной информации о применении правовых актов в области таможенного дела по конкретным таможенным правоотношениям». К сожалению ни ТК РФ, ни Регламент не разъясняют, чем отличается предоставление информации при информировании от предоставления информации при консультировании. Нет также в Регламенте критерия точности и полноты предоставляемой информации (п. 18 Регламента). В этой связи п. 18 Регламента фактически является декларативным и ни к чему не обязывающим услугодателя. А операция разнесения информирования и консультирования превращается в некоторое нерегламентированное действие консультанта — сотрудника таможенного органа, основанное на его усмотрении.
Далее рассмотрим, что же по существу должны делать таможенные органы при консультировании. В соответствии с п. 1 ст. 403 ТК РФ таможенные органы создают условия, способствующие ускорению товарооборота через таможенную границу, что практически может реализоваться только тогда, когда таможенные органы будут предоставлять необходимую для заинтересованных лиц информацию по таможенному праву, а также правовые консультации и оперативную информацию по конкретным правоотношениям, возникающим между таможенными органами и заинтересованными лицами. Что, кстати, прямо зафиксировано среди функций таможенных органов в п. 10 ст. 403 ТК РФ, а именно: в функции таможенных органов входит обеспечение заинтересованных лиц информацией по таможенным вопросам.
Если действия консультанта-услугодателя по вопросам, на которые не предоставляется консультация, отрегулированы достаточно подробно в п. 32 Регламента (перечень оснований, по которым услугодатель отказывается предоставлять услуги консультирования) и по вопросам, на которые нельзя отвечать, — в п. 77 Регламента, то вопросы, на которые можно отвечать, фактически остались не отрегулированы. А стало быть, включается правило — если не разрешено, то можно и не отвечать. Особенно это важно для ФТС РФ с учетом п. 4 ст. 25 ТК РФ о возмещении убытков за несвоевременное или недостоверное предоставление информации при консультировании. В связи с этим так называемая государственная услуга, которая должна была стать инструментом реализации государственной функции в таможенном деле, фактически оказалась существенно бюрократизирована и не дает возможности реализовать конституционные права граждан на информацию, не говоря уже о реализации законных интересов заинтересованных лиц.
Таким образом, Административный регламент, предназначенный только для регламентации процесса информирования и консультирования, превратился в регулирующий правовой акт, что совершенно несвойственно регламентирующим правовым актам.
Естественно, в такой ситуации нельзя говорить о выявлении недостатков в так называемых государственных услугах, а фактически публичных услугах, оказанных гражданам, о проверке качества данных услуг, об экспертизе процесса их оказания в спорных случаях, так как данный Регламент не содержит ни критериев, ни стандартных требований к пригодности услуги, ни к ее качеству, а также к процессу ее оказания.
Судя по Регламенту, можно сделать вывод, что таможенные органы пока не могут полноценно консультировать заинтересованных лиц, так как обязательная процедура для административных регламентов, регламентирующая механизм возмещения убытков от недостоверного или несвоевременного предоставления информации при консультации, в Регламенте не определена. Не предусмотрены в Регламенте процедуры, направленные на выдачу качественной информации и стимулирование консультантов за добросовестную работу.
В соответствии с обязательными требованиями [3] в разделе «Административные процедуры» Регламента должны обязательно быть описания всех действий по предоставлению государственной услуги, в том числе и содержательного порядка, а также обязанности консультантов перед услугополучателями, однако данные разделы по сущности консультирования практически не прописаны.
Удивление вызывает и тот факт, что Регламент прошел так называемую независимую экспертизу, а также согласования в компетентных органах власти в соответствии с [3]. С сожалением можно констатировать, что и методические рекомендации по разработке административных регламентов сами имеют недостатки, связанные с отсутствием четких критериев и многих необходимых требований к регламентам как системе обязательных требований к продуценту и продукту власти, продуцированному данным продуцентом: результату, процессу получения результата, к элементам среды, в которой протекает данный процесс, а также к участникам процесса. Данный пример показывает, что наличие даже независимой экспертизы проекта административного регламента предоставления государственной услуги, которая проводится без регламента на экспертизу, не будет давать положительного результата. Сам же термин «независимая экспертиза» не может использоваться, так как экспертиза по определению включает независимое экспертное исследование, в противном случае это не экспертиза. Возможно, имелась в виду вневедомственная экспертиза. Также должны быть сформулированы требования к экспертам — физическим лицам, проводящим экспертизу проекта административного регламента предоставления государственной услуги, в том числе и их ответственности. В этой связи организация не может выступать экспертом, а только может организовывать экспертизу.
В связи с тем что данный Регламент стал первым, который посвящен информированию и консультированию, теперь может появиться негативная тенденция его копирования другими органами власти. Он может приобрести статус типового административного регламента предоставления государственных (муниципальных) услуг по информированию и консультированию, так как задача информирования и консультирования стоит перед всеми органами (организациями) власти. Более того, данный Регламент может приобрести всеобщий характер, так как даже если в официальные полномочия органа власти либо какой-либо организации не входит информирование и консультирование заинтересованных лиц по какой-либо причине, то орган власти или организация в соответствии с Конституцией РФ обязаны информировать и консультировать заинтересованных лиц как о своей деятельности, так и по деловым вопросам и жизненным ситуациям, связанным с конкретным взаимодействием между ними в рамках конкретных возникших правоотношений.
Важно рассмотреть, в какой форме предоставляются информирование и консультирование. Если данная форма была обозначена как услуга, то она должна обладать определенными свойствами. Услугополучатель и услугодатель вступают в юридические взаимодействия, которые должны быть юридически оформлены на основе публичного договора. Таким образом, таможенные органы фактически оказывают публичные услуги, а смысл термина «государственные услуги» отражает только то, что они выполняются за счет государственного бюджета. Если учесть, что данные услуги оказываются бесплатно для заинтересованных лиц, то фактически они приобретают статус правовой (юридической) информационной и юридической консультационной помощи.
Далее необходимо определить значение используемых терминов «информирование» и «консультирование», а правильнее — «правовое или юридическое информирование и консультирование», так как при информировании и консультировании осуществляется предоставление правовой (юридической) информации, имеющей юридическое значение.
Вначале разделим понятия «метаинформация» и «информация», так как информационная деятельность также требует информирования о ней. Метаинформация — это информация об информации. Предоставление реквизитов документов, в том числе об источнике ее опубликования (издании), является метаинформацией. Предоставление доступа к источнику не является предоставлением копии документа, поэтому заинтересованное лицо должно оплатить публичные услуги по копированию необходимых документов по расценкам, регулируемым государством. На современном этапе орган власти обязан обеспечить доступ к официальной опубликованной информации с помощью своего официального сайта. Предоставление метаинформации и доступа к официальной информации можно отнести к информированию. В связи с тем что речь идет об услуге, то фактически мы рассматриваем информационную услугу, связанную с информационным поиском и выдачей информационного объекта, а не информации, так как информация не материальна. К найденному информационному объекту должны предъявляться требования хотя бы по релевантности, не говоря уже о пертинентности, которые должны быть сформулированы в Регламенте. Кроме информационной услуги услугодатель должен предоставить особый вид информационной услуги — информационный сервис по доступу к официальной опубликованной информации (базам данных), к которому также предъявляются определенные требования [6]. Особенностью таких информационных услуг и сервиса является то, что их могут оказывать и коммерческие организации, которые должны соблюдать и соблюдают все необходимые требования. Кроме того, многие из них некоторые виды таких услуг оказывают бесплатно (в виде правовой информационной помощи).
В случае если заинтересованное лицо хочет или вступило в правоотношения с таможенными органами, например гражданин купил тур на отдых в Таиланд или фирма заключила договор на поставку товаров в Таиланд, то тогда у заинтересованного лица могут возникнуть вопросы по типичной жизненной ситуации (сколько литров водки можно везти в Таиланд без пошлины) или типичной бизнес-ситуации, связанной с таможенным оформлением товара. Далее данное лицо вступает в информационно-правовые отношения с таможенными органами, которые регулируются законодательством РФ. Предоставление ответа на такие виды вопросов представляет собой типовое правовое консультирование, так как связано с предоставлением юридически значимой информации. Правовые консультационные услуги такого рода подразумевают определенные информационные операции над информационными объектами в рамках публичного договора. На современном этапе данные операции можно проводить только при наличии правовой базы данных в специальной компьютерной системе, а также специально обученных юристов-консультантов. Правовой продукт, создаваемый юристом-консультантом по запросу в публичном договоре на правовую консультационную услугу, должен отвечать определенным требованиям [5], которые должны быть отображены в Регламенте. Особенностью такой консультационной услуги является то, что ее могут оказывать и коммерческие организации, которые обязаны соблюдать и соблюдают все необходимые требования.
Однако существуют более важные конкретные юридические взаимодействия заинтересованных лиц и таможенных органов, которые осуществляются в рамках конкретных правоотношений между ними и требуют получения конкретной юридической информации от таможенных органов. Особенностью такого информирования и консультирования является то, что их могут оказать только таможенные органы. Отсюда следует, что таможенные органы должны в обязательном порядке наладить именно данные информационные и консультационные государственные услуги в рамках договоров на юридические и правовые публичные услуги.
Если мы говорим об открытости таможни и прозрачности (транспарентности) деятельности таможни, то должны признать, что в первую очередь ФТС РФ должна регламентировать свои юридические взаимодействия с заинтересованными лицами именно в области информирования и консультирования в рамках конкретных правоотношений между ними. В частности, давать ответы на вопросы (предоставлять информацию) о причинах принятого решения, совершенного действия (бездействия) в соответствии со ст. 23 ТК РФ. Если ФТС РФ декларирует право предпринимателей на защиту их законных интересов от административного произвола, вызванного некомпетентностью, пристрастностью или злоупотреблением должностных лиц таможенных органов, то она обязана регламентировать операции по предоставлению информации по ст. 23 ТК РФ и тем самым создать гарантии предпринимателям. Кроме того, это даст возможность реализовать одно из антикоррупционных мероприятий, позволяющих обеспечить баланс между требованиями таможенных органов и правами предпринимателей.
ФТС РФ самостоятельно не имеет права перекладывать свои государственные полномочия (функции по информированию и консультированию) на коммерческие организации и поэтому должна создать не обязательно конкурирующую, но отвечающую требованиям пригодности и безопасности систему информирования и консультирования. Для этого необходим административный регламент, содержащий обязательные требования к пригодности и безопасности правовой информационной и юридической консультационной помощи заинтересованным лицам, а не бюрократическая инструкция по заполнению многочисленных журналов, которая маскируется под процедурой оказания государственной услуги.
В заключение отметим, что недостатки Регламента во многом определяются недостатками [3], поэтому, наверное, целесообразно разработать приложение к [3], содержащее регламент создания административного регламента предоставления государственных функций, который должен содержать формализованные требования к данному продукту власти и продуцирующим его продуцентам и сопродуцентам. В данном документе необходимо предусмотреть достижения по качеству государственных услуг в Европейском союзе [7], а также общеизвестные требования ГОСТ Р ИСО 9001-2001, а с учетом развития Регламента в электронную форму — и ГОСТ Р 52294-2004. В противном случае может получиться результат, как в крылатом выражении одного известного политика.
Литература
1. Приказ ФТС РФ от 24 мая 2006 г. N 469 «Об утверждении Административного регламента Федеральной таможенной службы по предоставлению государственной услуги по информированию о правовых актах в области таможенного дела и консультированию по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов».
2. Методические рекомендации по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг // csr. ru.
3. Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».
4. Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 «Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти».
5. Указ Президента РФ от 28 июня 1993 г. N 966 «Концепция правовой информатизации России».
6. Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», 2006.
7. Предложения по уставу качества регламентации // Europeaid/113768/D/SV/RU.
