Нестеров А. В., профессор факультета права Государственного университета — Высшей школы экономики, доктор юридических наук, профессор.
Прошло более десяти лет, как право на доступ к информации было провозглашено в Конституции РФ [1], законодателями были сделаны неудачные попытки, развить положения Конституции РФ в Законе РФ «Об информации, информатизации и защите информации» и далее в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [7], законотворцы в лице исполнительной федеральной власти пытаются завершить эту работу в законопроекте [6]. Некоторые федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) утверждают административные регламенты по информированию и консультированию [9]. Однако анализ двух последних документов позволяет сделать вывод о том, что проблема доступа к информации о деятельности органов власти в России еще даже не переведена в разряд задач. Далее попытаемся доказать данный тезис.
Наверное, каждый гражданин РФ или представитель какой-либо организации обращался в орган власти за получением какой-либо информации, документированной информации или документом. При этом у него всегда оставалось негативное впечатление о таком обращении. И это не случайно, так как некоторые руководители среднего звена ведомств заинтересованы в информационной закрытости и непредоставлении информации о конкретном жизненном или деловом эпизоде при взаимодействии с гражданином или организацией. Информационная закрытость ведет к тому, что можно скрывать провалы в работе и очень часто вымогать взятки.
Поэтому не случайно в последнее время высшее руководство страны обеспокоилось транспарентностью (прозрачностью, открытостью, прослеживаемостью) органов исполнительной власти. Это необходимо для реализации п. 1 ст. 45 Конституции РФ [1]: «Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется».
В свою очередь, исполнительная власть вдруг обнаружила, что она не только должна правоприменять (контролировать и надзирать), но и исполнять запросы тех, кого контролирует и надзирает (правообеспечивать). Граждане и организации имеют право требовать данное исполнение и в случае некачественного исполнения данных требований могут через суд взыскивать ущерб, нанесенный некачественным исполнением так называемых государственных (властных) услуг. В соответствии со ст. 53 Конституции РФ [1] «каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц».
Самое простое требование граждан и организаций заключается в получении информации от органов власти по вопросам, которые входят в сферу их деятельности (ответственности). При этом данное право зафиксировано в п. 4 ст. 29 Конституции РФ: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом».
Однако, несмотря на то что п. 2 ст. 24 Конституции РФ [1] предусматривает: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом», многие органы власти фактически не выполняют требования Конституции РФ, ссылаясь на отсутствие законов, подзаконных актов, инструкций, административных регламентов и, наконец, стандартов предоставления государственных услуг.
Если Закон РФ «Об информации, информатизации и защите информации» действительно больше затуманивал, чем регулировал информационные правоотношения, существовали и существуют законы РФ и постановления Правительства РФ [2 — 4], которые исполнительная власть не спешит исполнять.
В частности, в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» [2] граждане и их коллективы (далее — заинтересованные лица) имеют право обращаться в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу (далее — орган власти) письменно с заявлением, в котором содержится просьба о содействии в реализации его конституционных прав и свобод. Среди данных прав имеется право на информацию, которую можно получить от органа власти в виде ответа на сформулированные вопросы. Это подчеркнуто в подп. 4 п. 1 ст. 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» [2], в частности, орган власти дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Однако некоторые органы власти не рассматривают такое заявление как вопрос или запрос на информацию.
Далее, в п. 13.4 Постановления Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» [3] предусмотрено, что «информационный ресурс включает в себя:
ж) нормативные правовые акты, которыми регулируется деятельность федерального органа исполнительной власти;
з) перечни исполняемых федеральным органом исполнительной власти государственных функций и предоставляемых государственных услуг, стандарты государственных услуг;
и) перечень и формы документов (заявлений, справок и др.), которые необходимо представить в федеральный орган исполнительной власти для реализации прав и обязанностей граждан и организаций, а также перечень документов, выдаваемых федеральным органом исполнительной власти;
к) сведения о принятии федеральным органом исполнительной власти решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций, тексты актов федерального органа исполнительной власти, зарегистрированных в установленном порядке Министерством юстиции Российской Федерации».
Однако некоторые органы власти не имеют инструкций по предоставлению информации о действии (бездействии), принятом решении органом власти по конкретному вопросу конкретного гражданина. А имеющийся административный Регламент по данному направлению деятельности [9] хотя и является нормативным правовым актом, но не содержит необходимых, достаточных и представительных требований для реализации конституционных прав граждан и их организаций на доступ к информации. При этом можно отметить, что у чиновников ФТС РФ кроме Конституции РФ уже имеется Таможенный кодекс РФ (2003 г.), в котором хотя и куце, но достаточно четко определены права заинтересованных лиц на информирование и консультирование.
Необходимо признать, что в данной ситуации есть доля вины профессионального сообщества ученых в сфере правовой информации и юристов. Концепция [5] была разработана давно, законопроекту [6] уже много лет, но концептуальной ясности и четкости правовых положений законопроекта до сих пор нет. Любой нормативный правовой акт должен содержать взаимоуравновешенные права, обязанности и ответственность, гарантированные государством. Однако в рассматриваемом случае можно наблюдать передачу правоустановительных функций исполнителям, декларативные принципы, которые ничем не обоснованы, мелочную ненужную регламентацию адресов и других реквизитов, отсутствие регуляторов прав конкретных заинтересованных лиц и механизмов проверки конкретных действий исполнителей. Даже термина такого нет, как «исполнитель», а должен быть, ведь органы власти должны предоставлять услуги населению. При предоставлении государственных (властных) услуг исполнители (услугодатели) в соответствии с ГК РФ находятся в равноправных правовых отношениях с услугополучателями. Поэтому в законопроекте было бы лучше, чем копировать некоторые положения из Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [7], развить данные отношения. Кроме того, в законопроекте ничего не говорится о характере данных услуг, а это важно, так как это информационные правовые и юридические услуги. Заинтересованные лица должны получать не только информационные услуги, но и информацию в рамках информационно-консультационных услуг. И наконец, в законопроекте должно быть определено, чем отличается информационная помощь от информационных услуг.
Далее, следующая фраза из Указа Президента РФ от 28 июня 1993 г. N 966 «О Концепции правовой информатизации России» [5], к сожалению, актуальна и сейчас: «Между тем на сегодняшний день крайне остро ощущается дефицит даже элементарных информационно-юридических услуг, который наряду с другими факторами оказывает весьма серьезное негативное влияние на общественное правосознание и правопорядок в России. Отсутствие развитой информационной системы в правовой сфере лишает граждан возможности эффективно участвовать через демократические институты в принятии решений из-за недоступности релевантной информации».
Под правовой информатизацией России понимается процесс создания оптимальных условий максимально полного удовлетворения информационно-правовых потребностей государственных и общественных структур, предприятий, организаций, учреждений и граждан на основе эффективной организации и использования информационных ресурсов с применением прогрессивных технологий [5]. При этом правовая информатизация осуществляется одновременно по следующим направлениям: информатизация правотворческой деятельности; информатизация правореализационной деятельности; правовое обеспечение процессов информатизации.
Термин «информация» до сих пор не определен научным сообществом, поэтому он произвольно трактуется как практиками, так и законодателями, что приводит к многочисленным коллизиям правовых норм в правовых актах и, естественно, к конфликтам и спорам между субъектами.
Термин «документированная информация» вынес за скобки проблему термина «информация», но не разрешил данную проблему. По-прежнему остаются вопросы: в чем различие между предоставлением информации при информировании и при консультировании; чем отличается доступ к информации от предоставления информации (получения копии); является ли предоставление реквизитов информации предоставлением информации; считается ли предоставление справочной информации предоставлением информации; относится ли предоставление информации о принятом решении, действии (бездействии) органа власти к предоставлению информации о деятельности органа власти?
Самый главный вопрос: обязаны ли органы власти или только могут информировать о своей деятельности заинтересованных лиц? Законопроект не дает ответа на него, а также на вышеприведенные вопросы.
В соответствии с Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [7] гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. Кроме того, организация имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно касающейся прав и обязанностей этой организации, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией своей уставной деятельности.
Далее рассмотрим некоторые конкретные статьи законопроекта. Основными принципами обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются:
1) открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
2) своевременность и достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
3) свобода поиска, получения и передачи информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
4) соблюдение прав и законных интересов третьих лиц при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
К сожалению, данные принципы декларативны и не определяют, что является критерием открытости, своевременности и достоверности предоставленной информации, что, естественно, затруднит проверку их нарушения как в досудебном порядке, так и в суде. Доступность информации практически относится к безопасности информационных систем, поэтому должна быть определена наиболее четко. Странно выглядит принцип о третьих лицах, когда в законопроекте не транслирован основной принцип из Конституции РФ и Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [7] о конституционных правах и законных интересах заинтересованных лиц на получение информации, непосредственно затрагивающей права и свободы граждан и непосредственно касающейся прав и обязанностей организаций, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией своей уставной деятельности.
Теперь остановимся на терминологии законопроекта. Для целей законопроекта используются следующие основные понятия:
1) «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» — документированная информация, создаваемая государственным органом или органом местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями, документированная информация, поступившая в орган государственной власти или орган местного самоуправления, а также иная документированная информация, относящаяся к деятельности указанных органов независимо от формы ее распространения;
2) «пользователи информации» — граждане (физические лица) и организации (юридические лица), осуществляющие поиск информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и (или) получающие эту информацию;
3) «запрос» — обращение пользователя информации в государственный орган или орган местного самоуправления о предоставлении ему информации о деятельности этого органа.
Странно выглядит в законопроекте отсутствие четкого определения информации о деятельности органа власти при наличии подробной регламентации несущественных положений с точки зрения правоустановительной деятельности. Законопроект фактически делегировал правоустановительную функцию по определению того, что является информацией о деятельности государственного органа, руководителю органа власти. Например, в п. 13.2 Постановления Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» [3] уже установлено, что «Руководитель федерального органа исполнительной власти утверждает:
а) состав сведений о деятельности федерального органа исполнительной власти, составляющих информационный ресурс федерального органа исполнительной власти, открытый для доступа граждан и организаций (далее — информационный ресурс);
б) схему размещения информационного ресурса;
в) порядок обеспечения доступа граждан и организаций к информационному ресурсу».
В связи с этим очередное удивление вызывают права пользователя. По законопроекту пользователь информации имеет право:
«4) обжаловать в установленном порядке правовые акты и действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушивших право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и установленный порядок его реализации;
5) требовать возмещения вреда, вызванного нарушением его права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
Данные пункты вызывают вопросы: какие действия (бездействие) органов власти при предоставлении запрашиваемой информации может обжаловать заинтересованное лицо; в чем заключается право на доступ к информации; о какой конкретно информации идет речь в законопроекте; где находится установленный порядок реализации данного права; кто его устанавливает и на основании чего; в чем выражается реализация гарантии органов власти в соответствии со ст. 52 Конституции РФ [1] «Права потерпевших от… злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба»; почему нет механизма учета риска данных многочисленных случаев по просрочке сроков выдачи информации или просто отказов в выдаче информации? Отсутствие доступности к правосудию и компенсации причиненного ущерба в информационной сфере нарушает требования безопасности, а они являются обязательными.
Особенностью деятельности органов власти является то, что они делают только то, что предписано, а не дозволено. Поэтому в законодательных актах необходимо четко закреплять предписания и обязанности, а не расплывчатое «могут». Там же должны быть установлены предписания Правительству РФ установить подзаконными актами предписания по выполнению определенных административных операций (так называемых государственных (властных) услуг) и административной правовой помощи гражданам и организациям при реализации ими своих конституционных прав и обязанностей.
Далее рассмотрим, как осуществляется доступ к информации. Доступ к информации в законопроекте «О деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» обеспечивается следующими способами:
«6) предоставление пользователям информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по запросу».
Так как определение запроса в законопроекте фактически ничего не определяет, то, естественно, возникает вопрос: что такое запрос? Оказывается, это не просто вопрос о получении информации. В частности, в соответствии со ст. 18 «Требования к запросу» законопроекта:
«1. В запросе указываются:
1) данные, необходимые и достаточные для поиска информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
Однако критерия необходимости и достаточности этих данных нет, и понятно, что чиновник субъективно будет определять необходимость и достаточность.
Теперь рассмотрим, кто такие пользователи. По законопроекту это некто, кто ищет и пользуется информацией. В каких правоотношениях он находится с органами власти, в какие юридические взаимодействия он вступает с органами власти, является ли он субъектом или только бесправным участником, который безропотно ожидает конца непонятных и неизвестных действий органа власти? Является ли так называемая государственная услуга публичной услугой и имеет ли юридическое значение документированная информация, выдаваемая в процессе ее предоставления? Распространяются ли положения Закона «О защите прав потребителей» о качестве услуг на пользователей? Так кто они — пользователи и что они «пользуют»?
На наш взгляд, пользователь существует в общественной библиотеке, а не в органе власти, который по Конституции РФ обязан предоставлять правовую и (или) юридическую информацию по определенным и конкретным вопросам. Есть субъект права, который должен вступать в юридические публичные и (или) частные договорные взаимодействия и которому органы власти должны оказывать правовые и (или) юридические услуги или помощь по предоставлению информации и (или) консультации. Вспомним Конституцию РФ, в частности п. 1 ст. 48: «Каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно».
На наш взгляд, разработчики не учли, что существуют государственные правоприменительные функции, с помощью которых осуществляются контроль и надзор, и существуют государственные правообеспечивающие функции в виде государственных услуг, с помощью которых исполнительные органы власти обязаны исполнять требования граждан и их организаций по реализации своих конституционных прав. Эти лица являются услугополучателями, а исполнительные органы власти выступают в качестве услугодателей.
Далее рассмотрим конкретный административный регламент — Приказ ФТС РФ от 24 мая 2006 г. N 469 [9]. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2006 г. N 459 «О Федеральной таможенной службе» [8] среди полномочий ФТС РФ отмечено, что она информирует и консультирует на безвозмездной основе по вопросам таможенного дела участников внешнеэкономической деятельности.
Хотя в Таможенном кодексе РФ (ТК РФ) информированию и консультированию посвящена отдельная глава, состоящая из трех статей (23 — 25), рассматриваемый административный регламент регламентирует только две статьи (24, 25), что уже является нарушением полноты регламентации. При этом Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в ГТК РФ также не предусматривает обращение в ФТС РФ по ст. 23 ТК РФ с заявлением о предоставлении информации о причинах принятого решения, совершенного действия (бездействия) таможенными органами. Таким образом, заинтересованные лица сталкиваются с трудностями при реализации своих конституционных прав на получение информации по конкретному, касающемуся их решению, действию (бездействию) таможенных органов. А ведь каждое решение, действие (бездействие) таможенных органов должно быть обосновано и регламентировано и сопровождаться выдачей информации о том, в каком состоянии находится процесс администрирования.
Отсутствие правовой нормы, устанавливающей различия операций, осуществляемых таможенными органами по информированию и консультированию в ТК РФ, привело к тому, что ФТС РФ самостоятельно определила правовой статус данных операций и, к сожалению, без учета мнений заинтересованных лиц и профессионального сообщества специалистов в области таможенного дела.
Если ФТС РФ декларирует право предпринимателей на защиту их законных интересов от административного произвола, вызванного некомпетентностью, пристрастностью или злоупотреблением должностных лиц таможенных органов, то она обязана регламентировать операции по предоставлению информации по ст. 23 ТК РФ и тем самым создать гарантии гражданам и предпринимателям. Кроме того, это даст возможность реализовать одно из антикоррупционных мероприятий, позволяющих обеспечить баланс между требованиями таможенных органов и правами предпринимателей.
В заключение отметим, что недостатки регламента во многом определяются недостатками Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» [10], поэтому, наверное, целесообразно разработать приложение к данному Постановлению [10], содержащее регламент создания административного регламента предоставления государственных функций, который должен содержать формализованные требования к данному продукту власти и продуцирующим его продуцентам и сопродуцентам. В данном документе необходимо предусмотреть достижения по качеству государственных услуг в Европейском союзе [11], а также общеизвестные требования ГОСТ Р ИСО 9001-2001, а учитывая развитие регламента в электронную форму, и ГОСТ Р 52294-2004.
Литература
1. Конституция РФ.
2. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», 2006 г.
3. Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти». XIII. Порядок обеспечения доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти.
4. Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. N 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти».
5. Указ Президента РФ от 28 июня 1993 г. N 966 «О Концепции правовой информатизации России».
6. Законопроект «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // economy. gov. ru.
7. Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», 2006 г.
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2006 г. N 459 «О Федеральной таможенной службе».
9. Приказ ФТС РФ от 24 мая 2006 г. N 469 «Об утверждении административного регламента ФТС по предоставлению государственной услуги по информированию о правовых актах в области таможенного дела и консультированию по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов».
10. Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».
11. Предложения по уставу качества регламентации // Europeaid/113768/D/SV/RU.
