(Ялбулганов А. А., Трошкина Т. Н.) («Финансовое право», 2013, N 9)
ПОШЛИНЫ В МЕХАНИЗМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕТОРГОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
А. А. ЯЛБУЛГАНОВ, Т. Н. ТРОШКИНА
Ялбулганов Александр Алибиевич, профессор кафедры финансового права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».
Трошкина Татьяна Николаевна, доцент кафедры финансового права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».
В статье рассмотрены различные виды пошлин, особое внимание уделено пошлинам, применяемым в практике государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Показаны различия в правовой природе таможенных пошлин и особых пошлин (антидемпинговых, компенсационных, специальных), которые используются для защиты экономических интересов российских производителей товаров в связи с возросшим импортом, демпинговым импортом или субсидируемым импортом на таможенную территорию.
Duties in the mechanism of state regulation of external trade activities A. A. Yalbulganov, T. N. Troshkina
The article considers various types of duties, the special attention is drawn to the duties applied in the practice of state regulation of external trade activities. The authors show differences in legal nature of customs duties and special duties (antidumping, compensational, special) which are used for protection of economic interests of Russian manufacturers of goods in connection with increased import, dumping import or subsidized import to the customs territory.
В науке финансового права под пошлиной понимают вид обязательных платежей публичного права, которые граждане и организации уплачивают государственным органам за совершение юридически значимых действий и оформление соответствующих документов. За свою многовековую историю пошлины претерпевали постоянные изменения. Появлялись и отменялись отдельные виды пошлин: одна из старейших пошлин — судебная (за рассмотрение дел в судах и выдачу судебных решений), пошлины дорожные, мостовые, шоссейные и т. д. (за проезд по дорогам, мостам), торговые, гостиные (за право вести торговлю на рынках, держать торговые склады, взвешивать и измерять товары и т. д.), крепостные, или актовые (за внесение в официальные реестры записи различных имущественных сделок, действительность которых обусловлена фактом такого засвидетельствования), гербовые (за совершение актов, подлежащих обложению, на особой гербовой бумаге и (или) путем наклейки специальных гербовых марок), канцелярские, ранее именовавшиеся писцовыми (за выдачу различного рода удостоверений и копий документов), пробирные (за клеймение изделий из драгоценных металлов), корабельные (за заход морского судна в порт или выход его из порта) и т. д. Тенденция диверсификации пошлин, появления новых видов пошлин то брала верх, то уступала противоположной тенденции, когда пошлины укрупнялись и происходила их консолидация. Так произошло, например, в СССР в 1930 г., когда из значительного количества пошлин, существовавших в 1920-е годы (статистических, канцелярских, судебных, документальных, за выдачу и визирование загранпаспортов, за патенты и изобретения и т. д.), многие были упразднены, а оставшиеся объединены в единую государственную пошлину. В 1990 — 2000-е годы в Российской Федерации также происходила трансформация отдельных видов обязательных платежей в разновидности единой государственной пошлины. Видами государственной пошлины стали такие ранее существовавшие налоги и сборы, как налог на операции с ценными бумагами, различного рода лицензионные и регистрационные сборы, гербовый сбор, пробирный сбор, сбор за использование наименований «Россия», «Российская Федерация» и др. Нередко понятия пошлины и сбора используются как равнозначные (гербовые пошлины и гербовые сборы, статистические пошлины и статистические сборы, консульские пошлины и консульские сборы, нотариальные пошлины и нотариальные сборы и т. д.). При этом, не устанавливая формальных различий между пошлинами и сборами, финансовое законодательство может уточнять, что пошлинный характер имеют сборы, уплачиваемые за оказание государственными и муниципальными органами (в ряде случаев иными субъектами публичной власти) публичных услуг, совершение юридически значимых действий, выдачу официальных документов и т. д. Так, в действующем в Российской Федерации налоговом законодательстве пошлины и сборы не различаются, а государственная пошлина определяется как сбор, взимаемый с установленных лиц при их обращении в государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и (или) к должностным лицам, которые уполномочены в соответствии с законодательными актами Российской Федерации, законодательными актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления на совершение в отношении этих лиц юридически значимых действий. Законодательство ряда иностранных государств проводит различие между пошлинами и сборами, используя в качестве критерия разграничения наличие непосредственной связи размера сбора со стоимостью публичных услуг, оказываемых плательщику сбора государственными и муниципальными органами. Соответственно, пошлину отличает то, что она устанавливается без определенного соотношения со стоимостью оказанных услуг. Так, факт соответствия взыскиваемой суммы стоимости оказанных публичных услуг был определен в качестве критерия определения сбора и его отличия от пошлины французским законодательством. Среди разнообразных пошлин выделяются так называемые сложные пошлины, сочетающие в себе одновременно налоговые и пошлинные черты. К ним относятся, например, таможенные пошлины, актовые (гербовые) пошлины, пошлины за право вывоза культурных ценностей и т. д. Пошлины, установленные в настоящее время в Российской Федерации, различаются по своему правовому режиму. Одни из них (государственная пошлина) включены в систему налогов и сборов, на другие же (таможенные, патентные, антидемпинговые, компенсационные, специальные) действие налогового законодательства не распространяется. Государственная пошлина установлена Налоговым кодексом Российской Федерации и взимается в соответствии с ним. Она уплачивается по широкому кругу оснований: при обращении в суд; за совершение нотариальных действий; за государственную регистрацию актов гражданского состояния, государственную регистрацию юридического лица, политической партии, религиозной организации, СМИ и т. д.; государственную регистрацию прав на недвижимость; выдачу паспорта гражданина Российской Федерации; за регистрацию иностранного гражданина и лица без гражданства, проживающего на территории Российской Федерации, по месту жительства; за право вывоза культурных ценностей, за совершение действий при осуществлении пробирного надзора и т. д. В Налоговом кодексе Российской Федерации установлены размеры государственной пошлины, порядок и сроки ее уплаты, а также льготы, включая полное освобождение от уплаты государственной пошлины. Примером пошлины, не включенной в систему налогов и сборов Российской Федерации, может служить патентная пошлина. Ее взимание предусмотрено Гражданским кодексом Российской Федерации, в соответствии с которым Правительство Российской Федерации устанавливает перечень юридически значимых действий, за совершение которых уплачивается патентная пошлина: действий, связанных с патентом на изобретение, полезную модель, промышленный образец, с государственной регистрацией товарного знака и знака обслуживания, с патентом на селекционное достижение и т. д. Особое место пошлины занимают в механизме регулирования внешней торговли. Таможенно-тарифный метод такого регулирования предполагает использование таможенной пошлины, которая представляет собой вид таможенного платежа, сочетающего черты косвенного налога и пошлины. Таможенная пошлина определяется как обязательный платеж, взимаемый таможенными органами в связи с перемещением товаров через таможенную границу. Таможенные пошлины могут быть ввозными (импортными) и вывозными (экспортными), в зависимости от того, какой товар ими облагается — ввозимый или вывозимый с таможенной территории. Транзитные (провозные) пошлины в настоящее время практически нигде не применяются, за исключением небольшого числа развивающихся стран. Ввозные пошлины выполняют фискальную и регулятивную функции. Они содействуют оптимизации товарной структуры импорта, поддержанию рационального соотношения вывоза и ввоза товаров, валютных доходов и расходов, защите национальной экономики от неблагоприятного воздействия иностранной конкуренции и т. д. Вывозные пошлины могут применяться в фискальных целях, для выравнивания низких внутренних цен и более высоких цен на внешнем рынке, с целью сохранения национальных ресурсов (в этом случае с помощью экспортной пошлины может быть сокращен до известного предела вывоз того или иного товара). Мировая торговая практика ограничивает случаи применения вывозных пошлин. Таможенная пошлина является эффективным инструментом торговой политики. В зависимости от страны происхождения товара ставки таможенных пошлин могут быть базовыми (ими облагаются товары, происходящие из государств, которым в торговле с данной страной предоставлен режим наибольшего благоприятствования), преференциальными (эти ставки представляют собой разновидность льготных ставок таможенной пошлины, предоставляемых отдельным странам или группам стран, например развивающимся и наименее развитым) и максимальными (по ним рассчитываются таможенные пошлины на товары, происходящие из государств, в отношении которых данная страна не предоставила ни режима наибольшего благоприятствования, ни преференциального режима). Ставки таможенных пошлин в соответствии с принятой товарной номенклатурой систематизируются в таможенном тарифе, который по своей правовой природе может быть автономным (содержит ставки, устанавливаемые компетентным органом данного государства — парламентом или правительством), а также автономно-конвенционным (в таком тарифе, наряду с автономными ставками, могут содержаться ставки, предусмотренные в международных торговых договорах). В таможенных союзах таможенно-тарифное регулирование передается с национального уровня на уровень таможенного союза, и на всей территории таможенного союза действует единый таможенный тариф. Так, с образованием в 2010 г. Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества и вхождением в него Российской Федерации таможенная пошлина на товары, ввозимые на территорию Таможенного союза ЕврАзЭС, рассчитывается по ставкам, содержащимся в Едином таможенном тарифе, принимаемым Евразийской экономической комиссией. Содержащиеся в таможенном тарифе ставки таможенной пошлины могут быть адвалорными (начисляемыми в процентах к таможенной стоимости облагаемых товаров), специфическими (начисляемыми в установленном размере за единицу облагаемых товаров) и комбинированными (сочетающими оба названных вида таможенного обложения). В целях оперативного регулирования внешней торговли могут применяться временные и сезонные ставки таможенной пошлины. В Российской Федерации правовой основой взимания таможенных пошлин являются нормы, содержащиеся: 1) в законодательстве о государственном регулировании внешнеторговой деятельности (Федеральном законе от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» <1> и принятых в соответствии с ним федеральных законах); ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 50. Ст. 4850.
2) в таможенном законодательстве Таможенного союза ЕврАзЭС (Таможенном кодексе Таможенного союза ЕврАзЭС, международных договорах государств — членов Таможенного союза, а также решениях Евразийской экономической комиссии, регулирующих таможенные отношения в Таможенном союзе ЕврАзЭС) <2>; ——————————— <2> Подробнее о нормативно-правовой базе таможенного регулирования в Таможенном союзе см.: Козырин А. Н. Организационно-правовые основы таможенного регулирования в Таможенном союзе ЕврАзЭС // Реформы и право. 2012. N 1. С. 3 — 15.
3) в законодательстве Российской Федерации о таможенном деле (Законе РФ от 21 мая 1993 г. N 5003-1 «О таможенном тарифе» <3>, Федеральном законе от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» <4> и принимаемых в соответствии с ним иных федеральных законах). ——————————— <3> Российская газета. 1993. 5 июня. N 107. <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 48. Ст. 6252.
В законодательстве о государственном регулировании внешнеторговой деятельности определяется метод таможенно-тарифного регулирования и его основные инструменты — ввозные и вывозные таможенные пошлины. «В целях регулирования внешней торговли товарами, в том числе для защиты внутреннего рынка Российской Федерации и стимулирования прогрессивных структурных изменений в экономике, в соответствии с международными договорами государств — членов Таможенного союза и (или) законодательством Российской Федерации устанавливаются ввозные и вывозные таможенные пошлины», — закреплено в ст. 19 Федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности». Основным источником таможенного законодательства Таможенного союза является Таможенный кодекс <5>, которым устанавливаются правовые основы таможенного регулирования в Таможенном союзе, в том числе регулирования отношений по уплате таможенных платежей (ст. 1). ——————————— <5> Приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. N 17 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 50. Ст. 6615.
Примером международного договора, являющегося актом таможенного законодательства Таможенного союза и регулирующего порядок исчисления и взимания таможенных пошлин, может служить Соглашение о едином таможенно-тарифном регулировании, заключенное в Москве 25 января 2008 г. <6>. ——————————— <6> Бюллетень международных договоров. 2010. N 10. С. 14 — 19.
Решениями наднационального регулятора — Евразийской экономической комиссии — оформляются Единый таможенный тариф и иные отношения по применению таможенных пошлин. В этой связи среди актов, принимаемых Советом Евразийской экономической комиссии <7>, следует упомянуть решение от 16 июля 2012 г. N 54 «Об утверждении единой Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности Таможенного союза и Единого таможенного тарифа Таможенного союза», решение от 16 июля 2012 г. N 55 «О применении Республикой Беларусь и Республикой Казахстан ставок ввозных таможенных пошлин, отличных от ставок Единого таможенного тарифа Таможенного союза, в отношении отдельных категорий товаров» и т. д. ——————————— <7> Тексты решений Совета и Коллегии Евразийской экономической комиссии размещены на официальном сайте Евразийской экономической комиссии: http://www. tsouz. ru.
В Законе РФ «О таможенном тарифе» определен порядок применения ставок вывозных таможенных пошлин, установления ставок вывозных таможенных пошлин и перечня товаров, в отношении которых они применяются, случаи освобождения от уплаты вывозной таможенной пошлины, особенности применения ставок ввозных таможенных пошлин в зависимости от страны происхождения товаров и условий их ввоза, а также особенности предоставления тарифных преференций и тарифных квот. Кроме того, в Законе «О таможенном тарифе» (ст. 6) содержится норма, в соответствии с которой для оперативного регулирования вывоза товаров Правительством Российской Федерации могут устанавливаться сезонные пошлины, срок действия которых не может превышать шесть месяцев в году. В этом случае ставки таможенных пошлин, предусмотренные таможенным тарифом, не применяются. К предмету регулирования Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» относится, среди прочего, регулирование отношений, связанных с ввозом товаров в Российскую Федерацию и вывозом товаров из Российской Федерации, взиманием и уплатой таможенных платежей (ст. 1). В этих целях названным Законом определяются полномочия органов государственной власти Российской Федерации по предмету правового регулирования законодательства о таможенном деле, а также определяются права и обязанности лиц, осуществляющих деятельность, связанную с ввозом товаров в Российскую Федерацию и их вывозом из Российской Федерации, а также лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела. Пошлины могут использоваться не только при таможенно-тарифном регулировании, но и в случае применения нетарифного метода государственного регулирования внешнеторговой деятельности <8>. ——————————— <8> См.: Трошкина Т. Н. Нетарифное регулирование внешней торговли в Российской Федерации // Реформы и право. 2010. N 4. С. 34 — 42.
К нетарифным мерам относятся антидемпинговые, компенсационные и специальные пошлины (иногда для обозначения этих трех разновидностей нетарифных мер используется собирательное понятие «особые пошлины» <9>), которые взимаются таможенными органами независимо от взимания ввозной таможенной пошлины. ——————————— <9> См., например, название раздела II Закона «О таможенном тарифе» — «Сезонные и особые пошлины».
Антидемпинговая пошлина устанавливается с целью противодействия демпинговому импорту — ввозу товара по цене ниже нормальной стоимости такого товара, компенсационная пошлина — для того, чтобы нейтрализовать воздействие специфической субсидии иностранного государства на отрасль национальной экономики. Специальная пошлина представляет собой меру, применяемую правительством для ограничения резко возросшего импорта. Названные пошлины применяются в соответствии с решением правительства, принимаемым по результатам специально проводимого расследования. Правительство определяет ставку и срок взимания пошлин из расчета устранения (предотвращения) ущерба отрасли национальной экономики вследствие демпингового импорта. Для предотвращения ущерба национальной экономике еще до завершения расследования к импортерам могут быть применены предварительные пошлины. Правительство осуществляет мониторинг антидемпинговых, компенсационных и специальных мер, по результатам которого ставки пошлин могут быть изменены. Таким образом, правовая природа антидемпинговых, специальных и компенсационных пошлин принципиально отличается от природы таможенных пошлин. Если ввозные и вывозные таможенные пошлины уплачиваются декларантом или иным уполномоченным им лицом по факту перемещения товара через таможенную границу, фиксируемому соответствующей отметкой в таможенной декларации, то особые пошлины (специальные, антидемпинговые, компенсационные) взимаются по факту установления ценового демпинга, применения иностранным государством специфических субсидий или иных случаев несправедливой конкуренции во внешней торговле и угрозы национальной экономике от возрастающего импорта. Соответствующие факты, являющиеся основанием для взимания антидемпинговых, компенсационных и специальных пошлин, устанавливаются в результате расследования, проводимого компетентным органом публичной администрации в установленном порядке (процедура такого расследования, как правило, подробно прописывается в законодательном акте). Правовой основой взимания особых пошлин во внешней торговле являются нормы, содержащиеся в законодательстве Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, а также в таможенном законодательстве Таможенного союза ЕврАзЭС. В Федеральном законе от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» особые пошлины отнесены к нетарифным мерам внешнеторгового регулирования (ст. 20). В том же Законе (ст. 27) установлено, что в соответствии с международными договорами Российской Федерации, решениями Евразийской экономической комиссии и федеральным законом могут вводиться специальные защитные меры, антидемпинговые меры и компенсационные меры при импорте товаров для защиты экономических интересов российских производителей товаров. К числу таких мер относятся особые пошлины — антидемпинговые, компенсационные и специальные. «Профильным» федеральным законом в отношении особых пошлин выступает Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» <10>, целью которого в ст. 1 провозглашена защита экономических интересов российских производителей товаров в связи с возросшим импортом, демпинговым импортом или субсидируемым импортом на таможенную территорию. Данный Федеральный закон устанавливает порядок введения и применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер при импорте товаров. ——————————— <10> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 50. Ст. 4851.
Основополагающими международно-правовыми актами, регулирующими порядок установления и взимания особых пошлин на территории Таможенного союза ЕврАзЭС, являются Соглашение о применении специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер по отношению к третьим странам (заключено в Москве 25 января 2008 г.) <11> и Соглашение о порядке применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер в течение переходного периода, заключенное в Санкт-Петербурге 19 ноября 2010 г. <12>. ——————————— <11> Бюллетень международных договоров. 2011. N 2. С. 13 — 55. <12> Бюллетень международных договоров. 2011. N 6. С. 10 — 17.
Наряду с собственно договорами в таможенном законодательстве используются также акты наднационального регулятора — решения Евразийской экономической комиссии. Так, например, решением от 7 марта 2012 г. N 1 Коллегии Евразийской экономической комиссии «О некоторых вопросах применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер на единой таможенной территории Таможенного союза» были утверждены Положение об использовании и защите конфиденциальной информации и служебной информации ограниченного распространения в органе, ответственном за проведение расследований, а также Регламент принятия решений и подготовки проектов решений Евразийской экономической комиссии по вопросам специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер. Итак, различия в правовой природе таможенных и особых (антидемпинговых, компенсационных и специальных) пошлин, нормативно-правовой базе, а также процедурах их установления и применения позволяют утверждать о существовании двух различающихся правовых режимов государственного регулирования внешней торговли, соответствующих таможенно-тарифному и нетарифному методам торговой политики.
