(Федоровская М. А.) («Законы России: опыт, анализ, практика», 2008, N 5)
ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ГРУЗОПОЛУЧАТЕЛЯ: ШАГ К ПРОЗРАЧНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ПРОЦЕДУР ИЛИ СЛЕДСТВИЕ КОРРУПЦИОГЕННОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА?
М. А. ФЕДОРОВСКАЯ
Федоровская Марина Анатольевна, кандидат юридических наук.
Одним из направлений превентивной борьбы с коррупцией является создание законодательства, препятствующего совершению государственными служащими коррупционных сделок. Имеются в виду не какие-то конкретные запретительные нормы. Речь идет об определенных формулировках, подготовленных федеральными органами исполнительной власти, государственные служащие которых умышленно включают в тот или иной законопроект «лазейки» для своих произвольных действий и лоббирования чьих-либо интересов. Необходимо найти должную меру административного усмотрения, без которого, безусловно, процесс государственного управления невозможен. Одновременно надо исключить возможность появления в законе норм, усложняющих (прямо или косвенно), а иногда и чересчур лишь визуально упрощающих управленческий процесс и формирующих тем самым непосредственную среду для лоббирования, вымогательства, взяточничества, других форм проявления коррупции. В Центре стратегических разработок реализуется проект «Анализ и мониторинг коррупциогенности федерального законодательства и его правоприменения». В рамках проекта собраны, проанализированы и публично обсуждены имеющиеся по данному направлению разработки представителей и сотрудников Высшей школы экономики, Института государства и права РАН, фонда «Индем», Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, факультета государственного управления МГУ — Э. В. Талапиной, М. А. Краснова, Г. А. Сатарова, К. И. Головщинского, Ю. А. Тихомирова. В результате доктором юридических наук М. А. Красновым и кандидатом юридических наук Э. В. Талапиной подготовлен единый документ методологического характера — Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательства. Памятка — первый шаг в создании методик анализа коррупциогенности законодательства. В результате ее применения при экспертизе законопроекта обнаруживаются наиболее типичные коррупциогенные проявления в тексте закона. Главная цель своевременно проведенного анализа законопроекта — устранить из его текста положения, создающие «лазейки» для коррупции. Памятка должна быть непосредственным руководством для всех разработчиков законодательных актов и экспертов. Однако если проанализировать некоторые законодательные инициативы федеральных органов исполнительной власти, становится очевидно, что пока эти рекомендации в основном остаются лишь на бумаге. Приведем конкретный пример. Таможенное право — это комплексная отрасль права, которая включает различные нормы — административные, уголовные, гражданские и др. И чем в том или ином кодексе больше «смешано» норм разных отраслей права, тем труднее найти компетентного специалиста-эксперта, который сможет объективно оценить пагубные последствия законопроекта, представляемого федеральным органом исполнительной власти. А ведь таможенное законодательство очень «перспективно» для развития латентной коррупциогенности. Сегодня ФТС России ведет плановую работу по совершенствованию таможенного законодательства в рамках приведения его в соответствие с международными стандартами. Во исполнение распоряжения Правительства РФ от 29 января 2007 г. N 88-р ФТС России осуществляет в соответствии с п. 37 Плана действий Правительства РФ меры по реализации в 2007 г. основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 годы) (далее — План действий Правительства) <1>. ——————————— <1> СЗ РФ. 2007. N 6. Ст. 796.
В рамках поручения Правительства РФ от 29 ноября 2006 г. N МФ-П13-5736 о подготовке предложений о внесении изменений в Таможенный кодекс РФ в части введения института уполномоченного грузополучателя ФТС России направила в Правительство предложения о рассмотрении вопроса об унификации российского законодательства с рядом международных конвенций. Концепцией развития таможенных органов РФ, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 14 декабря 2005 г. N 2225-р <2> (далее — Концепция), предусмотрена гармонизация законодательства Российской Федерации с общепризнанными нормами в области таможенного дела. ——————————— <2> СЗ РФ. 2006. N 2. Ст. 260.
С учетом предстоящего присоединения Российской Федерации к Генеральному соглашению по тарифам и торговле <3>, а также к иным соглашениям, принятым в рамках Всемирной торговой организации, которые содержат ряд основополагающих принципов осуществления таможенных формальностей в странах — членах ВТО, актуальным становится развитие российского таможенного законодательства на основе стандартов и правил Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 г., в редакции Протокола о внесении изменений в Международную конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 26 июня 1999 г. (далее — Конвенция), к которой присоединилось более 40 государств <4>. ——————————— <3> Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ). Санкт-Петербург, 1994. <4> Таможенный кодекс Российской Федерации с постатейными материалами Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 года, в редакции Протокола 1999 года. М.: НОРМА, 2004.
Специальное приложение E к Конвенции устанавливает понятие уполномоченного грузополучателя как лица, уполномоченного таможенной службой получать товары по месту его нахождения без представления этих товаров в таможенный орган назначения. Следует отметить, что внедрение нового института в области таможенного дела может вызвать целый ряд проблем как в правовой теории, так и в практике применения. Предусмотреть внесение возможных поправок в Таможенный кодекс РФ (далее — ТК России), Кодекс РФ об административных правонарушениях, а также в иные законодательные акты сложно. Результатом рецепции национальным правом Российской Федерации положений Конвенции должна стать сложнейшая работа по внесению изменений в действующее законодательство и принятию новых нормативных правовых актов. Определенные сложности в правоприменении может вызвать специфика правового пространства Всемирной таможенной организации (далее — ВТаО) и Всемирной торговой организации (далее — ВТО). В этих организациях источники права не исчерпываются международными соглашениями. В рамках ВТаО и ВТО деятельность субъектов регулируется рекомендациями, процедурами и практикой, сложившейся в том числе и в рамках Генерального соглашения по тарифам и торговле и Организации Объединенных Наций. В связи с этим требуется не только комплексный подход к анализу российского таможенного законодательства в целях его унификации с международными конвенциями. Необходимо осознать, какими правовыми методами нужно достичь рецепции национальным правом Российской Федерации положений международных конвенций, и четко представлять, к каким негативным экономическим последствиям это может привести. 1. Рассмотрим изменения в ТК России в отношении уполномоченного грузополучателя, предлагаемые в связи со стремлением присоединиться к Конвенции о процедуре общего транзита 1987 г. Согласно проекту новой статьи ТК России уполномоченным грузополучателем (далее — УГ) является российское юридическое лицо, соответствующее условиям, предусмотренным п. 1 ст. 68 ТК России, которое вправе получать иностранные товары, следующие в его адрес, непосредственно по месту его нахождения либо по месту, установленному при наделении его этим статусом, без представления товаров и транзитной декларации в таможенный орган назначения. Уполномоченный грузополучатель обязан зарегистрировать прибытие транспортного средства в место его нахождения либо место, установленное при наделении его этим статусом, в течение часа с момента представления ему перевозчиком документов, указанных в проекте новой статьи ТК России, и выдать перевозчику письменное подтверждение прибытия транспортного средства по форме, определяемой федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела. Порядок получения и лишения статуса уполномоченного грузополучателя, критерии, которым должны отвечать лица, наделяемые этим статусом, условия такой деятельности, а также перечень категорий товаров, которые такое лицо не вправе получать, определяются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела. В течение одного часа после прибытия транспортного средства получатель сообщает об этом в электронной форме в таможенный орган, указывая сведения о фактически прибывших товарах и транспортных средствах по перечню, установленному в ст. 81 ТК России. Таможенный орган вправе провести проверку товаров, осмотр транспортного средства и убедиться в сохранности средств идентификации. В случае если таможенный орган в течение трех часов рабочего времени с момента получения сведений от уполномоченного грузополучателя не сообщил о намерении осуществить указанные действия либо провести таможенный досмотр товаров не позднее трех рабочих дней со дня получения сведений от уполномоченного грузополучателя, последний вправе снять средства идентификации и разгрузить товары. При выявлении нарушения сохранности средств идентификации, повреждения упаковки товаров, отсутствия документов на товары, несоответствия товаров сведениям, указанным в любых коммерческих, транспортных (перевозочных) документах и (или) таможенных документах, и иных нарушений перевозки товаров в соответствии с таможенным транзитом уполномоченный грузополучатель обязан незамедлительно сообщить об этом в таможенный орган. Уполномоченный грузополучатель обязан завершать таможенный транзит товаров в соответствии с проектом новой статьи ТК России, вести учет прибывших товаров и представлять в таможенный орган отчетность о таких товарах в соответствии со ст. 364 ТК России. С момента прибытия товаров и транспортных средств уполномоченный грузополучатель несет ответственность за уплату таможенных пошлин, налогов. Таможенные органы вправе требовать от уполномоченного грузополучателя предоставления обеспечения уплаты таможенных пошлин, налогов. Проект новой статьи ТК России регулирует завершение таможенного транзита товаров уполномоченным получателем. В случае, когда не выявлено нарушения сохранности средств идентификации, повреждения упаковки товаров, отсутствия документов на товары, несоответствия товаров сведениям, указанным в любых коммерческих, транспортных (перевозочных) документах и (или) таможенных документах, иные нарушения перевозки товаров при таможенном транзите и таможенный орган в соответствии с новой статьей ТК России не сообщил о намерении осуществить проверку товаров, осмотр транспортного средства и убедиться в сохранности средств идентификации либо досмотр товаров, уполномоченный получатель оформляет завершение таможенного транзита товаров в возможно короткие сроки, но не позднее 24 часов с момента регистрации прибытия транспортного средства путем выдачи перевозчику свидетельства о завершении таможенного транзита по форме, определяемой федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела. Для завершения таможенного транзита перевозчик обязан предъявить уполномоченному грузополучателю товары, представить транзитную декларацию (ст. 81 ТК России), а также имеющиеся у него другие документы на товары в течение одного часа с момента прибытия транспортного средства. Уполномоченный грузополучатель обязан принять товары на хранение, обеспечить недопущение совершения операций, изменяющих состояние товаров, влекущих нарушение их упаковки, пользования и распоряжения ими без разрешения таможенного органа. При этом товары должны быть размещены в отдельном помещении или на огражденной по периметру площадке, снабжены табличками с информацией, позволяющей их идентифицировать. После оформления завершения таможенного транзита уполномоченный грузополучатель в течение срока, установленного при наделении его этим статусом, представляет в таможенный орган назначения документы, подтверждающие завершение таможенного транзита. При обращении перевозчика на основании указанных документов таможенный орган назначения подтверждает завершение таможенного транзита в течение трех рабочих дней со дня обращения перевозчика. Вместе с тем необходимо отметить, что Конвенция о процедуре общего транзита содержит институт принципала, который не является полностью тождественным институту уполномоченного грузополучателя в соответствии с ТК России (см. табл.).
Основные отличия в статусе уполномоченного грузополучателя и принципала
ТК России Конвенция о процедуре общего транзита
Уполномоченный грузополучатель — Уполномоченный грузополучатель — российское юридическое лицо любое юридическое лицо, в том числе и иностранное
Критерии отнесения лиц к Критерии отнесения лиц к категории уполномоченным грузополучателям принципала определены в приложении 3 определяет ФТС России к Конвенции
ФТС России определяет перечень В соответствии с приложением 1 к категорий товаров, которые указанной Конвенции определены товары уполномоченный грузополучатель группы повышенного риска, которые не имеет право получать по месту имеет право перемещать принципал при своего нахождения либо месту, предоставлении комплексной гарантии установленному при наделении его (ст. 58) этим статусом
Помимо понятия «уполномоченный грузополучатель» в ТК России вводится понятие «транзитный оператор», который предоставляет гарантии, т. е. комплексная гарантия предоставляется транзитным оператором. Согласно Конвенции гарантии предоставляет принципал. Следовательно, если только вскользь предположить будущие изменения и дополнения в ТК России в рамках рассматриваемой проблемы, следует отметить, что они значительно отличаются от положений Конвенции. С формальной точки зрения такая законодательная деятельность излишняя, так как п. 4 ст. 15 Конституции РФ нормы международных договоров, заключенных Российской Федерации, напрямую включены в ее правовую систему и обладают большей юридической силой, чем внутригосударственное законодательство. Так зачем что-либо изобретать, если есть объективная необходимость — обоснуйте целесообразность присоединения к указанной Конвенции! 2. Анализ российского таможенного законодательства и международных конвенций дает различные законодательные возможности и подходы введения института уполномоченного грузополучателя. Представим некоторые из них.
Различные концептуальные подходы к развитию института уполномоченного грузополучателя
Уполномоченный грузополучатель в развитии положений ст. 68 ТК России. Необходимо внести изменения в отдельные статьи ТК России в части определения места доставки товаров в адрес одного получателя (владелец склада временного хранения закрытого типа), без оказания услуг. Введение института как самостоятельного субъекта таможенных правоотношений не требуется при получении им свидетельств о включении в соответствующие реестры. В таком случае получат дальнейшее развитие положения ст. 68 ТК России, а также будет осуществляться поддержка российского производителя. К негативным последствиям таких изменений можно отнести ослабление государственного контроля за деятельностью участников ВЭД и определенные риски, связанные с непредставлением товаров таможенным органам. Уполномоченный грузополучатель как новый правовой институт. В таком случае в ТК России нужно внести изменения, касающиеся функций уполномоченного грузополучателя, осуществляющего: деятельность в качестве перевозчика; деятельность в качестве декларанта; хранение товаров на собственных складах; таможенные операции по завершению транзита товаров (функции таможенных органов); оказание комплекса услуг в области таможенного дела (ст. 18 ТК России); хранение товаров под таможенным режимом — таможенный склад. Здесь необходимо разработать отдельную главу, регулирующую указанный вид деятельности. Обязательное требование — введение Реестра уполномоченных грузополучателей. Должны быть соблюдены условия по обеспечению уплаты таможенных платежей в соответствии со ст. 339 ТК России. В результате существующие институты субъектов таможенных правоотношений — таможенные брокеры, таможенные перевозчики, владельцы складов временного хранения и владельцы таможенных складов трансформируются. Отметим фактическое отсутствие административных барьеров и как следствие — развитие иностранных инвестиций. Возможно облегчение последующего постконтроля таможенными органами. К негативным последствиям отнесем монополизацию деятельности в области оказания услуг в сфере таможенного дела, ослабление государственного контроля за деятельностью участников ВЭД, определенные риски, связанные с непредставлением товаров таможенным органам. 3. Теперь проанализируем их принципиальные расхождения. При введении института уполномоченного грузополучателя (далее — ИУГ) как вида деятельности в области таможенного дела следует иметь в виду, что уполномоченный грузополучатель будет оказывать комплексные услуги в области таможенного дела, а именно осуществлять перевозку товаров, находящихся под таможенным контролем, их таможенное оформление, хранение на своих складах без предъявления товаров таможенным органам, а также декларирование товаров. Такие операции могут проводиться в отношении товаров, ввозимых другими участниками внешнеэкономической деятельности. В связи с этим ИУГ обладает большим объемом полномочий в отношении ввезенного на таможенную территорию Российской Федерации товара, чем другие участники ВЭД, и выполняет некоторые функции таможенных органов в части таможенного администрирования. Институт УГ как таковой предполагает законодательное введение нового юридического лица, осуществляющего не только деятельность в области таможенного дела, но и оказывающего возмездные услуги в области таможенного дела. В данном случае ИУГ предполагает внесение в ТК России отдельной главы «Уполномоченный грузополучатель». Вместе с тем уполномоченный грузополучатель как институт предполагает введение в ТК России нового вида реестровой деятельности в области таможенного дела. ИУГ, таким образом, выполняет установленные для него ТК России условия в качестве гарантии выполнения им обязательств перед таможенными органами и своими клиентами и оказывает услуги в области таможенного дела на коммерческой основе. Однако все виды деятельности осуществляются при проведении соответствующих полноценных (не упрощенных) таможенных процедур: таможенный перевозчик — при внутреннем и международном таможенном транзите, владелец склада временного хранения — при временном хранении товаров, таможенный брокер — при декларировании товаров. В настоящее время в соответствии с ТК России, чтобы осуществлять эти виды деятельности, организации необходимо включиться в три реестра лиц, уполномоченных в области таможенного дела: Реестр таможенных перевозчиков, Реестр таможенных брокеров и Реестр владельцев СВХ, но и такие организации по объему предполагаемых административных полномочий не могут сравниться с ИУГ. Однако если ИУГ будет обязан принять товары на хранение у себя на складе, эти товары будут иметь статус иностранных и обязательно будут помещены под действие процедуры временного хранения (гл. 12 ТК России). Вместе с тем п. 1 ст. 100 ТК России определено, что временное хранение товаров осуществляется на складах временного хранения (СВХ), если иное не установлено гл. 12 ТК России. В свою очередь, гл. 12 ТК России предусматривает, что временное хранение товаров может осуществляться не на СВХ в случаях, предусмотренных ст. 116 ТК России, т. е. в зонах таможенного контроля, на железнодорожных путях железных дорог либо на складах получателей товаров (ст. 117 ТК России). Хранение товаров на складе получателя разрешается в следующих случаях: при применении специальных упрощенных процедур для отдельных лиц (ст. 68 ТК России); при необходимости временного хранения товаров, требующих особых условий хранения; если получателем товаров являются государственные органы или учреждения. Иных мест временного хранения, где может осуществляться временное хранение товаров после процедуры внутреннего таможенного транзита, гл. 12 ТК России не предусматривает. Таким образом, для того чтобы ИУГ мог принять товары, находящиеся под таможенным контролем, на хранение, осуществлять их хранение как до завершения процедуры внутреннего таможенного транзита, так и после ее завершения, ИУГ должен быть лицом, в отношении которого установлена специальная упрощенная процедура, связанная с хранением товаров на своих складах либо с проведением таможенного оформления на объектах лиц согласно ст. 68 ТК России. В этой связи следует отметить, что взаимосвязь ИУГ со специальными упрощенными процедурами таможенного оформления, предусмотренными ст. 68 ТК России, видится более целесообразной. В таком случае уполномоченный грузополучатель — это участник внешнеэкономической деятельности, в отношении которого в соответствии со ст. 68 Кодекса устанавливаются дополнительные специальные упрощенные процедуры, связанные с временным хранением товаров на своих складах и проведением таможенного оформления (включая завершение процедуры внутреннего транзита) непосредственно на складах уполномоченного грузополучателя. Уполномоченный грузополучатель сможет получать и хранить на своих складах только те товары, в отношении которых он является декларантом. Оказывать какие-либо услуги другим лицам он не сможет. При таком подходе в отношении участников внешнеэкономической деятельности (импортеров, производственных предприятий, осуществляющих ввоз товаров для производственных нужд), которые соответствуют критериям п. 1 ст. 68 ТК России и соблюдают условия применения специальных упрощенных процедур, снимаются административные барьеры, связанные с необходимостью прибытия перевозчика от таможенной границы сначала на склад временного хранения, на территории которого расположен таможенный пост, и, соответственно, с необходимостью пользоваться услугами склада временного хранения в период завершения внутреннего таможенного транзита и временного хранения товаров. Уполномоченный грузополучатель является одним из лиц, которые могут получить разрешение на транзит при соблюдении условий, установленных ТК России. Такие лица перечислены в п. 2 ст. 80 ТК России. В связи с этим установление отдельного порядка для уполномоченного грузополучателя в ТК России необоснованно. Кроме того, уполномоченный грузополучатель в рамках ст. 68 ТК России должен вести систему учета коммерческой документации в порядке, установленном для лиц, использующих специальные упрощенные процедуры, что в настоящее время не соответствует положениям п. 1 ст. 68 ТК России. В настоящее время в п. 1 ст. 68 ТК России установлены не обязанности лиц, претендующих на получение специальных упрощенных процедур, а условия, которым должны соответствовать такие лица. Требования, установленные федеральной службой, уполномоченной в области таможенного дела, на основании п. 1 ст. 68 ТК России к ведению лицами системы учета своей коммерческой деятельности, подлежат выполнению этими лицами в случае получения ими права на пользование специальными упрощенными процедурами, указанными в п. 3 названной статьи. В связи с этим необходимо внести изменения и дополнения в ТК России в части установления в отношении лица специальных упрощенных процедур, сопряженных с обязанностью этого лица вести систему учета своей коммерческой деятельности по определенным требованиям, что будет рассматриваться в качестве одного из критериев для наделения такого лица статусом уполномоченного грузополучателя. Введение института ИУГ кардинальным образом изменит принципы административного управления и в конечном итоге не приведет к прозрачности администрирования и установлению равноправных возможностей для всех участников внешнеэкономической деятельности. Провозглашая необходимость следовать международным стандартам в законотворчестве, мы забываем о защите национальных интересов Российской Федерации и опускаемся до местнических законов, которые разрабатываются и принимаются в угоду тем или иным государственным служащим, которые используют эти стандарты в своих корыстных целях, подготавливая только те законопроекты, которые не мешают им осуществлять свою деятельность в прежнем коррупционном русле, а другие — в силу своей профессиональной близорукости не могут объективно оценить последствия предлагаемых правовых норм, в связи с этим практически все законотворчество в области таможенного дела, связанное с внедрением международных стандартов, подвержено коррупциогенности.
