Анна Арутюнян, МГУ им. М. В. Ломоносова, кафедра уголовного процесса, прокурорского надзора и правосудия, помощник адвоката.
Федеральный закон от 29.04.2008 N 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» был принят три месяца назад. Однако при его применении возникает вопрос, что понимать под угрозой обороне страны и безопасности государства.
Принятие Закона N 57-ФЗ преследовало самые благие цели. Любое государство стремится оградить стратегические для обороны и безопасности страны сферы от чрезмерного иностранного влияния. Очевидно, что в интересы государства не входит существование, к примеру, средств массовой информации, контролируемых иностранными организациями.
Законом предусмотрен разрешительный и уведомительный порядок согласования установления контроля иностранного инвестора над хозяйственными обществами, имеющими стратегическое значение. Та или иная процедура зависит от количества приобретаемых акций (долей) или иных факторов, свидетельствующих о возможности контроля со стороны иностранного инвестора.
К вопросу об угрозе
Закон содержит большое количество положений, разобраться в которых с первого раза бывает достаточно сложно.
Так, например, он не указывает критериев, позволяющих определить наличие или отсутствие угрозы безопасности и обороне страны, и принять решение о предварительном согласовании или об отказе в нем. Более того, неясно, в какой именно уполномоченный орган в соответствии со ст. 8 Закона иностранный инвестор обязан подать ходатайство о предварительном согласовании сделки или о предварительном согласовании установления контроля.
Основной вопрос, возникающий при применении данного Закона, — это вопрос о том, что понимать под угрозой обороне страны и безопасности государства и как определяется наличие такой угрозы. Согласно ст. 3 Закона под угрозой обороне страны и безопасности государства подразумевается совокупность условий и факторов, представляющих опасность для жизненно важных интересов личности, общества и (или) государства. Соответственно, нормы данного Закона должны корреспондировать положениям Закона Российской Федерации от 05.03.92 N 2446-1 «О безопасности».
Что такое безопасность?
Безопасность — состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Под этим состоянием, в свою очередь, понимается совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. К объектам безопасности относятся:
личность — ее права и свободы;
общество — его материальные и духовные ценности;
государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.
Таким образом, деятельность тех хозяйственных обществ, которые попадают в сферу регулирования Закона, должна иметь стратегическое значение для указанных выше объектов безопасности. Перечень видов деятельности, имеющих стратегическое значение, установлен ст. 6 Закона.
С учетом приведенных выше положений Закона о безопасности становится понятно, почему именно федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности, в частности Федеральная служба безопасности Российской Федерации, наделяется правом осуществлять проверки и представлять в уполномоченный орган сведения о возможном возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства в результате совершения той или иной сделки.
Критерии для ФСБ
Закон не устанавливает критериев, на основании которых Федеральная служба безопасности будет определять наличие угрозы безопасности и обороне страны. Очевидно, что при проведении соответствующих проверок оперативные подразделения Федеральной службы безопасности, относящиеся к органам, занимающимся оперативно-розыскной деятельностью (ст. 13 Федерального закона от 12.08.95 N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»), будут вправе осуществлять весь комплекс оперативно-розыскных мероприятий, предусмотренных указанным Законом.
Как известно, такого рода мероприятия проводятся на основе принципов конспирации и сочетания гласных и негласных методов и средств. Порядок осуществления тех или иных оперативно-розыскных мероприятий регулируется ведомственными нормативными актами, доступ к которым ограничен ввиду секретности содержащейся в них информации.
Иными словами, достаточно сложно установить, насколько действия оперативных подразделений соответствуют требованиям закона, не выходят ли сотрудники таких подразделений за рамки своих полномочий. И не совсем понятно, по каким параметрам будет оцениваться деятельность, потенциально представляющая опасность для обороны страны и безопасности государства.
Более того, в связи с принятием Закона можно обнаружить некое несоответствие его положений нормам Закона об оперативно-розыскной деятельности. В частности, ст. 7 Закона об оперативно-розыскной деятельности устанавливает закрытый перечень оснований проведения оперативно-розыскных мероприятий.
Данный перечень не содержит такого основания, как запрос уполномоченного органа о предоставлении сведений о возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства или об отсутствии такой угрозы в результате совершения сделок, подлежащих предварительному согласованию. Очевидно, что положения Закона расширяют полномочия органов федеральной службы безопасности.
Решение о предварительном согласовании принимается специально созданной правительственной комиссией. Обжаловать решение можно только в одном суде — в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации.
Однако возникают закономерные вопросы: каким образом может быть обжаловано решение об отказе в предварительном согласовании, если федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности даст заключение о возникновении угрозы безопасности государства и обороне страны? Будут ли раскрыты материалы соответствующих оперативных проверок, насколько данное заключение будет мотивированным и обоснованным, каким образом его можно будет оспорить?
Закон не содержит ответов на эти вопросы. Нет на них ответов и в Законе об оперативно-розыскной деятельности, поскольку ст. 8.1 данного Закона, регулирующая особенности проведения оперативно-розыскных мероприятий в сфере осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение, не дает детальной регламентации особых условий такой деятельности. Распространяются ли все требования Закона, предъявляемые к оперативно-розыскной деятельности, на те мероприятия, которые будут проводиться в рамках проверок соответствующих сделок?
Закон в дополнение к нормам, допускающим возможность использования результатов оперативно-розыскной деятельности, устанавливает новую сферу такого применения. Например, в случае несоблюдения предусмотренного Законом порядка предварительного согласования сделок уполномоченный орган вправе обратиться в суд с требованием о применении последствий ничтожности сделки, а также предъявлять иные иски, предусмотренные ст. 15 Закона. При этом при рассмотрении данных исков возможно использование результатов оперативно-розыскной деятельности, полученных оперативными подразделениями Федеральной службы безопасности.
Очевидно, что на данный момент метод раскрытия таких результатов нормативно не определен. Межведомственная Инструкция о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, следователю, прокурору или в суд, утвержденная совместным Приказом органов, имеющих право осуществлять оперативно-розыскную деятельность, от 17.04.2007, не распространяет свое действие на отношения, вытекающие из Закона и связанные с проведением проверок не в рамках возбужденных уголовных дел или в связи с информацией о готовящемся, совершаемом или совершенном преступлении, а в рамках проверки гражданско-правовых сделок на предмет угрозы безопасности государства.
Установленные Законом положения о полномочиях оперативных подразделений Федеральной службы безопасности вызывают вопрос: не могут ли результаты оперативно-розыскной деятельности, полученные указанными подразделениями в рамках соответствующей проверки, использоваться впоследствии для других целей, в частности для возбуждения уголовных дел и дальнейшего уголовного преследования?
Безусловно, проверка сделок, которые могут совершаться иностранными инвесторами в сферах, представляющих стратегический интерес для государства, полезна и нужна. Однако не будут ли полномочия силовых органов использоваться как инструмент влияния на бизнес? На данный момент сложно определить, оправданно ли такое вмешательство. Как известно, правоприменительная практика не всегда соответствует тем целям, которые преследовал законодатель.
