ЭВОЛЮЦИЯ ДОРЕВОЛЮЦИОННОГО РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ТАМОЖЕННОМ ТАРИФЕ
М. Н. СОРОКИНА
Сорокина М. Н., аспирантка кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права (г. Саратов).
Обложение ввозимых и вывозимых товаров таможенными платежами использовалось в той или иной мере во все времена и всеми странами. В истории Руси самыми ранними из немногих сохранившихся таможенных книг являются Новгородские таможенные книги, датированные 1610 — 1618 гг. В них содержится интересная запись о взимании таможенных пошлин, свидетельствующая о том, что за 100 лет до основания нынешнего Санкт-Петербурга на Невском устье находился новгородский таможенный пост <1>. Фискальная и защитная функции являются традиционными для таможен. Издавна таможенники охраняли рубежи своих стран и пополняли государственную казну, как правило, за счет ввозимых товаров. ——————————— <1> См.: Таможенная книга Невского устья 1615 года. Информация о ней содержится на официальном сайте ФТС России: www. customs. ru.
В Соборном уложении 1649 г. <2> содержится глава IX, посвященная, в частности, мытам — пошлинам за провоз товара. В ней устанавливалось обложение иноземцев. При этом государство пошло навстречу купечеству, которое настойчиво просило правительство защитить его интересы перед иностранными конкурентами <3>. ——————————— <2> См.: Соборное уложение 1649 г. // Полное собрание законов Российской империи. Т. 1. N 1. Собр. 1. СПб., 1830. С. 1, 14 — 17. <3> См.: Маньков А. Т. Уложение 1649 года — кодекс феодального права России. Л., 1980. С. 204.
В дальнейшем ужесточение порядка ввоза иностранных товаров произошло благодаря принятию Новоторгового устава в 1667 г. <4>. В нем устанавливалось увеличение пошлин в четыре раза. Иностранцам под угрозой конфискации товара запрещалось вести торговлю, минуя таможню. Протекционистская направленность Новоторгового устава была обусловлена и острой нуждой России того времени в денежных ресурсах. Государство было вынуждено встать на путь меркантилизма, используя все возможные способы пополнения своей казны. Система таможенного обложения совершенствовалась и предполагала, в частности, строгий учет в таможенных книгах данных о товарах, их хозяевах и суммах сборов <5>. ——————————— <4> См.: Новоторговый устав 1667 г. // Полное собрание законов Российской империи. Т. 1. N 408. Собр. 1. СПб., 1830. С. 671 — 691. <5> См.: Мерзон А. Ц. Таможенные книги XVII века. М., 1957. С. 15.
Историко-правовой анализ правового обеспечения таможенного обложения показывает, что его основы закладывались в документах, именуемых таможенными тарифами. Это название сохранилось до настоящего времени и означает совокупность ставок таможенных пошлин, взимаемых в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу. До XVII в. таможенные платежи устанавливались то в договорах и уложениях общего характера, то в таможенных уставных грамотах, то в иных документах, однако большинство историков признают, что первым таможенным тарифом можно признать Новоторговый устав 1667 г. <6>. Некоторое время спустя эти документы стали называть, как и положено, таможенными тарифами. ——————————— <6> См., напр.: Воронов Л. Свободная торговля и покровительственная система в России. М., 1891. С. 9; Шапошников Н. Н. Таможенная политика России до и после революции. М.-Л., 1924. С. 6.
Таможенный тариф 1724 г. также носил протекционистский характер. В интересах отечественной промышленности высокими таможенными пошлинами облагались товары, производство которых в России или уже было освоено, или налаживалось <7>. Указанный документ стал прототипом сегодняшнего таможенного тарифа с адвалорными и специфическими ставками таможенных пошлин, применявшимися к товарам, перечень которых был составлен в алфавитной последовательности. А к середине XVIII в. в России взималось 17 различных таможенных сборов <8>. Такая сложная и громоздкая система таможенного обложения требовала реформирования, результатом которого стало принятие в 1755 г. Таможенного устава, а в 1757 г. — нового таможенного тарифа <9>. ——————————— <7> См.: Габричидзе Б. Н., Зобов В. Е. Таможенная служба в России. М., 1993. С. 19. <8> Там же. С. 20. <9> См.: Таможенный устав 1755 г. // Полное собрание законов Российской империи. Т. 14. N 10.486. Собр. 1. СПб., 1830. С. 462 — 484.
По новым правилам пошлина стала взиматься до продажи товара, при этом могла быть предоставлена отсрочка по ее уплате сроком до одного года, что существенно облегчало купцам ведение внешнеторговых операций. Положениями предусматривалось также, что товар, ввезенный в Россию и прошедший «таможенную очистку», мог вывозиться для продажи беспошлинно в третьи страны. В дальнейшем таможенный тариф пересматривался примерно каждые пять лет, и с каждым разом совершенствовалась его внутренняя структура, принимались во внимание перемены, происходившие в экономике. Система ставок таможенных пошлин стала четко дифференцированной, а их размер варьировался от минимальных (для товаров, производившихся в малом количестве) до самых высоких (для наиболее высококачественных изделий). Протекционистское развитие таможенно-тарифных отношений продолжалось до начала XIX в. Во время войны с наполеоновской армией Россия заключила союзные договоры со многими странами (Австрия, Англия, Германия и др.), а после ее окончания они усилили нажим на русское правительство, добиваясь получения широкого спектра льгот. Результатом такого прессинга стали таможенные тарифы 1816 и 1819 гг., которые нанесли урон экономическим интересам России. Ввоз товаров увеличился вдвое, а при общем сокращении производства российский рынок наводнили иностранные товары <10>. Однако политика свободной торговли (фритредерство) просуществовала недолго, поскольку показала свою несостоятельность по отношению к экономическому положению нашей страны. Начиная с 1822 г. таможенные тарифы вновь стали протекционистскими, что всколыхнуло национальное производство: «…целое народонаселение получило иное фабричное направление, сотни тысяч рук пришли в движение, сотни фабрик выбрасывали ежедневно массы произведений, требующих сбыта» <11>. ——————————— <10> См.: Менделеев Д. И. Толковый тариф, или Исследование о развитии промышленности в России в связи с общим таможенным тарифом. СПб., 1891. С. 74. <11> Аксаков И. Исследование о торговле на украинских ярмарках. СПб., 1858. С. 17.
Таким образом, активное развитие экономики в XIX в. обусловило, в частности, возрастание роли и таможенных учреждений и привело к тому, что к концу 50-х годов XIX в. основополагающим вопросом экономической жизни России стал выбор пути общественного развития. Задача догнать более развитые в экономическом отношении страны предусматривала необходимость выработки внешнеполитической стратегии, которая начала осуществляться в 60-е годы и продолжалась вплоть до конца века. В это время мир охватывает волна свободной торговли, и Россия не может оставаться от нее в стороне. На рынке появляется основной конкурент России и новый производитель сельскохозяйственной продукции — США. Данный период характеризуется либеральной направленностью таможенных тарифов. Понижение пошлин коснулось как сырых материалов, так и обработанных изделий. Н. Н. Соболев указывал, что «тариф 1850 года пробил первую брешь в запретительной господствующей в России с 1822 года системе» <12>. Однако нельзя не отметить и его фискальный характер. ——————————— <12> Соболев Н. Н. Таможенная политика в России во второй половине XIX века. Омск, 1911. С. 79.
Российская промышленность в 50 — 60-е годы XIX в. нуждалась в сильной таможенной политике из-за сложившейся экономической ситуации, отягченной крепостническими пережитками. Так, российская бумаготкацкая промышленность возникла намного позднее, чем в европейских странах, а потому не могла в полной мере окупить все те финансовые затраты, на которые пошли отечественные промышленники при ее становлении. Снижение же таможенных пошлин на иностранные бумаготкацкие товары не только не побуждало российских промышленников к усовершенствованию и удешевлению своих товаров, но даже, наоборот, отнимало все финансовые средства к развитию. Значительное же понижение импортных пошлин на бумаготкацкие товары вело не только к их банкротству, но и к «упадку нашего общего кредита и лишению заработков значительного числа рабочих, едва приобретающих в настоящее время возможность к прокормлению своих семейств» <13>. ——————————— <13> Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 1244. Л. 454.
Такое положение отмечалось практически во всех отраслях экономики России, что было неизбежно при понижении таможенных пошлин на иностранную продукцию. В итоге многие отечественные производства прекратили свое существование. Такая таможенная политика привела к падению темпов среднегодового прироста производства в ее отдельных отраслях. В стране начался кризис, совпавший с рядом неурожайных годов. Он охватил банковскую сферу и денежно-кредитную систему. В то время как в течение первой половины века тарифы были высоки, что не обеспечивало конкурентоспособность, но создавало защиту отечественных товаропроизводителей от иностранной конкуренции, с середины 40-х годов в результате требований земельной аристократии стал увеличиваться ввоз иностранного сельхозоборудования и снизились тарифы, а с 50-х годов правительство стало проводить политику фритредерства. Были сняты многие ранее установленные запреты на ввоз, и к 1875 г. пошлинами облагались только 7 наименований товаров, основными из которых можно назвать сахар, железо и алкоголь <14>. ——————————— <14> См.: Лященко П. И. История народного хозяйства СССР: В 3 т. М., 1952. 3-е изд. Т. 1. С. 456.
В 80-х годах XIX в. с докладами и публикациями, содержащими анализ и оценки таможенной политики, выступили в экономических обществах, на съездах промышленников, представителей торговли, в экономических и общественно-политических изданиях многие видные экономисты, финансисты, промышленники, политики и публицисты. В дискуссию была вовлечена практически вся общественность страны. В ходе ее обострилась борьба противоположных позиций сторонников протекционизма и фритредерства (свободной торговли), которая стала своеобразным водоразделом российского общественного мнения по вопросам выбора целесообразной для страны таможенно-тарифной политики, ее характера и содержания. Больше всего препятствий, предубеждений возникло на пути сторонников протекционизма, потому что им приходилось доказывать необходимость смены политики, выбора нового курса. Отправные аспекты их позиции емко выразил известный экономист председатель Общества содействия русской промышленности и торговли Н. А. Шавров. Анализируя финансовое состояние России в тесной связи с ее экономическим развитием, он писал, что отказ от покровительственной политики в сложившейся обстановке в стране убил бы российские фабрики и тем самым нанес бы удар фабрично-заводскому населению. Введение протекционизма в России, по его мнению, диктуется тем, что она не может конкурировать в дешевизне с европейскими товарами, «так как создание фабрик у нас намного дороже, сырьевые и красящие вещества поступают из-за границы, процент на капитал выше, топливо дороже» <15>. ——————————— <15> Шавров Н. А. О причинах современного финансового и экономического состояния России. СПб., 1882. С. 47.
С этого времени усиливается таможенное обложение, которое достигает своего пика к 1891 г. — принятию нового таможенного тарифа, которому Д. И. Менделеевым было присвоено название толкового <16>. Сам Д. И. Менделеев как яркий представитель протекционистского лагеря, отчетливо осознававшего роль таможенного тарифа, выступил разработчиком этого тарифа и главой специального комитета, к работе которого привлекались известные ученые, видные представители торгово-промышленных кругов и центров. В ходе работы комитета выявлялись различные точки зрения практически по каждой позиции тарифа, обеспечивалось согласование интересов заинтересованных отраслей промышленности и торговли с выгодами для государственной казны. Проекты и предложения комитета рассматривались и обсуждались в Департаменте таможенных сборов, Министерстве финансов, затем на заседании Государственного Совета <17>. ——————————— <16> См.: Менделеев Д. И. Толковый тариф, или Исследование о развитии промышленности в России в связи с общим таможенным тарифом. СПб., 1891. <17> См.: Брацун Г. П., Дзюбенко П. В., Кисловский Ю. Г. Об основных понятиях таможенной политики. В кн.: Теория, методология и практика таможенного дела: Сборник научных трудов. Ч. 1. М., 1996. С. 82 — 84.
Объясняя замысел своей работы, Д. И. Менделеев писал: «В предлагаемой книге мне было желательно показать внутреннюю, рациональную и живую связь между тарифным делом и всем, начиная с экономического, развитием страны и доказать, что протекционизм, а не фритредерство имеет первее всего в виду всестороннее и наиболее широкое развитие как отдельных стран, так и всего человечества. А так как Россия уже давно живет не только личною своею жизнью, но и общечеловеческою, мировой, то она должна понять и принять, как приняло ее Правительство, истинные основания рационального протекционизма, потому что они исторически всюду испытаны и оправданы» <18>. ——————————— <18> Менделеев Д. И. Заветные мысли. СПб., 1905. С. 101.
Д. И. Менделеев обосновывал необходимость введения высокого таможенного обложения иностранных товаров. Автор указывал, что Россия богата полезными ископаемыми и сырьем и вполне может обходиться без ввоза товаров. Но так как она не имеет настолько развитой промышленности, чтобы обрабатывать свое собственное сырье, то целесообразно прибегнуть к высоким ставкам пошлин на ввозимые товары, рассматривая их как возбудителя создания национальной промышленности. Отметим, что взгляды ученого не потеряли своей актуальности и до сегодняшнего времени, по прошествии почти 120 лет. Идеи и доказательства целесообразности таможенного протекционизма, утверждавшиеся в общественных кругах, оказывали свое влияние на правительство. Об этом свидетельствуют взгляды представителей государственного аппарата на пути формирования политики таможенного покровительства. Активным выразителем и проводником их стал Министр финансов, впоследствии Председатель Кабинета министров С. Ю. Витте. Он обосновал условия, необходимые для создания промышленности. Среди них — единство нации и правительства, придерживающегося протекционистской таможенной политики. С. Ю. Витте писал в своих воспоминаниях: «Император Александр III заложил основу нашей таможенной протекционистской системы…» <19>. ——————————— <19> Витте С. Ю. Воспоминания. Т. 1 (1849 — 1894 гг.). М., 1960. С. 369.
Под влиянием Витте был сделан важнейший шаг в развитии национальной таможенной системы: Россия отказалась от принципа так называемой тарифной автономии и стала практиковать соглашения о конвенциальных тарифах. Дело в том, что международные торговые соглашения до середины XIX в. обычно не касались таможенных пошлин и не знали принципа наибольшего благоприятствования. Это были соглашения об исключительных преимуществах, предоставляемых какой-нибудь одной стране без права распространения на другие страны. Улучшая положение одного государства, они ухудшали тем самым положение другого. Торговые договоры эпохи меркантилизма, основываясь на идее международной торговой вражды и недоверия, отражали общий дух этой доктрины. Итак, в конце XIX — начале XX в. в международной политике России наряду с территориальными на первый план выходят материальные, экономические интересы. Страна в это время обладала единой огромной территорией, выходами в Мировой океан. Ее внешняя политика обусловливалась двумя позициями: обеспечением государственной безопасности и расширением народнохозяйственной деятельности. Однако вместе со своим географическим положением, численностью населения, наличием природных богатств, широкой возможностью развития промышленности, сельского хозяйства и торговли Россия оказалась самой бедной страной Европы, лакомым куском поглощения ее внутреннего рынка. Но при всей своей бедности и экономической отсталости наше государство обладало достаточными силами, чтобы отстоять свою независимость и добиться равноправных торговых отношений, международного равновесия в сфере взаимоотношения с ведущими странами мира <20>. Важным инструментом в данном механизме явились таможенно-тарифные меры. ——————————— <20> См.: Иванов К. Е. Таможенная политика Российской империи в конце XIX — начале XX века: переход к системе конвенциальных торговых соглашений. СПб., 2006. С. 226.
Рассуждая о российской таможенной политике в данный исторический период, а точнее — о ее главных задачах, следует особо подчеркнуть, что первейшей задачей российского правительства в этой области было пополнение государственной казны таможенными доходами за счет сбора таможенных пошлин не только с импортных, но и с экспортных товаров. «Основной частью таможенного дохода России, а именно 98% от его общей суммы, являлись таможенные пошлины с иностранных товаров. Если в середине XIX века они составляли только 15% от общей стоимости иностранных товаров, то в его конце — уже 47%» <21>. Из этих расчетов становилось очевидным, что в период политики протекционизма таможенный доход России рос более высокими темпами, чем в период фритредерства. ——————————— <21> Соболев Н. Н. Указ. соч. С. 842.
Таким образом, с помощью политики таможенного покровительства российскому правительству удалось добиться значительных успехов в развитии внешней торговли, кроме того, за счет крупного увеличения экспорта при сокращении темпов роста импорта России удалось сформировать большое положительное сальдо, которое во времена фритредерства чаще всего было отрицательным. Ведение протекционистской таможенной политики в России диктовалось объективными причинами, а именно необходимостью защищать свою промышленность от внешней конкуренции и достичь определенного уровня экономического развития. В этом плане таможенная политика протекционизма своей цели достигла. Ведь именно таможенное покровительство не уничтожает конкуренцию между производителями, а наоборот, ей способствует, отчего повышается качество промышленных изделий, а цены на них становятся ниже. Протекционистская таможенная политика второй половины XIX в. дала мощный толчок развитию российской политики, что в конечном счете и позволило России заметно укрепить свое как экономическое, так и политическое положение в мире. Анализ взглядов на целесообразность осуществления покровительственной таможенной политики в России показывает, что ее введение диктовалось объективной потребностью, вытекающей из условий, сложившихся в России в конце XIX в. Россия, находясь в окружении промышленно развитых стран Западной Европы, не имела альтернативных путей выхода из экономической отсталости и создания своей промышленности без применения протекционистской таможенной политики. В столкновении взглядов в общественных и правительственных кругах на характер таможенной политики в рассматриваемый период победили протекционисты. Сделанный выбор позволил вывести Россию на прогрессивный путь развития и решить ряд экономических и политических проблем, приблизить уровень экономического развития страны к уровню западных передовых стран.
