АДМИНИСТРАТИВНОЕ ОБЖАЛОВАНИЕ КАК СПОСОБ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГАРАНТИЙ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН В СФЕРЕ ТАМОЖЕННЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
А. С. ХЛУДНЕВА
Хлуднева А. С., аспирантка кафедры государственного и международного права.
Административному способу обеспечения конституционных гарантий прав и свобод граждан в сфере таможенных отношений принадлежит важнейшая роль. Это связано с тем, что вся деятельность государственных органов в сфере принятия властных решений, выражающаяся, в частности, в действиях либо бездействии должностных лиц, затрагивает права и законные интересы физических или юридических лиц. Поэтому закон предоставляет право на их обжалование. Основанием обжалования может служить дефектность принятого решения вследствие некомпетентности или недостаточной компетентности должностного лица, принимавшего решение или совершившего то или иное действие либо бездействие; противоправная деятельность должностного лица вопреки интересам государственной службы; неправильное применение закона (например, не того, который следовало применить) вследствие небрежности или преднамеренных действий. В этих случаях право на обжалование, т. е. требование пересмотра противоправного решения (с точки зрения заявителя), действия (бездействия), является одной из форм защиты прав и интересов гражданина. Обжалование осуществляется путем подачи жалобы, т. е. обращения в соответствующие государственные органы или к их должностному лицу по поводу нарушенного права, либо заявления, представляющего собой обращение в связи с реализацией права. Сказанное в полной мере относится к деятельности таможенных органов, которые наделены, в рамках своей компетенции, правом принимать решения, а также совершать действия, связанные с реализацией прав и законных интересов российских граждан. Необходимо иметь в виду, что контроль за возникновением, развитием и прекращением таможенных правоотношений, а также рассмотрение обращений, заявлений и жалоб граждан происходит в первую очередь в системе самих таможенных органов. В Таможенном кодексе Российской Федерации имеется отдельная глава (гл. 7), посвященная порядку обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц. Институт обжалования должен служить гарантией соблюдения, восстановления и поддержания законности в процессе осуществления таможенного дела. Общее право, общий порядок административного обжалования регламентированы ст. 45 — 47 Таможенного кодекса Российской Федерации. В соответствии с ними любое лицо вправе обжаловать решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, если таким решением, действием (бездействием), по мнению этого лица, нарушены его права, свободы или законные интересы, ему созданы препятствия к их реализации либо незаконно возложена на него какая-либо обязанность. В Таможенном кодексе РФ право подачи жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица предусмотрено на альтернативной основе: как в вышестоящий таможенный орган, так и в суд или арбитражный суд. Это означает, что подача жалобы собственно в таможенный орган не препятствует одновременной или последующей подаче жалобы аналогичного содержания в судебные органы. Данное положение должно обеспечить большие гарантии соблюдения прав и законных интересов российских граждан как участников таможенных правоотношений. Надо иметь в виду, что вышеназванный порядок не распространяется на процедуру обжалования постановлений по делам о нарушении таможенных правил. Защита правоотношений, возникающих из таможенных правонарушений, ведется по правилам административного производства. В случае обжалования решения, действия (бездействия) должностного лица таможенного органа жалоба подается в таможенный орган, в котором проходит службу или замещает государственную должность данное лицо. Понятно, что жалоба на решение самого начальника таможенного органа подается в вышестоящий таможенный орган. Таможенный кодекс регламентирует обязанность таможенного органа при получении жалобы, которую он не правомочен рассматривать, направлять такую жалобу в трехдневный срок в уполномоченный таможенный орган с уведомлением заинтересованного лица. В соответствии с положениями ТК РФ жалобу можно направить и в таможенный орган, который (или начальник которого) непосредственно принимал обжалуемое решение или совершал действия (бездействие), нарушающие, по мнению подателя, его права, свободы и законные интересы. В данном случае Таможенный кодекс обязывает таможенный орган в пятидневный срок направить жалобу со всеми подтверждающими документами в вышестоящий таможенный орган. Таможенным законодательством регламентированы сроки подачи жалобы, порядок восстановления пропущенного срока, жестко закреплены формальные основания для отказа в рассмотрении жалобы по существу, сроки рассмотрения жалобы, виды принимаемых по жалобе решений. Предусмотрено, что при обнаружении в ходе рассмотрения жалобы признаков виновного неисполнения или ненадлежащего исполнения должностным лицом таможенного органа возложенных на него должностных обязанностей должны быть приняты меры по привлечению этого должностного лица к дисциплинарной ответственности в установленном порядке. Из сказанного вытекает, что в обеспечении прав и законных интересов граждан в сфере таможенных отношений важную роль играет четко налаженный ведомственный контроль в самих таможенных органах. Суть ведомственного контроля состоит в проверке органами отраслевой компетенции соблюдения и исполнения законов и подзаконных актов, а также своих решений нижестоящими подведомственными им органами, организациями, учреждениями, предприятиями. Вышестоящий орган принимает предусмотренные законом меры в отношении неправомерных действий или бездействия нижестоящих органов или нижестоящих должностных лиц, гарантируя тем самым правовую защиту от различных проявлений административного произвола. В соответствии с таможенным законодательством (ст. 412 ТК РФ) вышестоящий таможенный орган или вышестоящее должностное лицо таможенного органа в любое время в порядке ведомственного контроля вправе отменить или изменить решение нижестоящего таможенного органа или нижестоящего должностного лица таможенного органа, а также принять любые предусмотренные законодательством Российской Федерации меры в отношении неправомерных действий или бездействия нижестоящих таможенных органов или нижестоящих должностных лиц таможенных органов. Наиболее распространенными предметами обжалования являются вопросы, связанные с уплатой таможенных платежей, определением таможенной стоимости товаров, предоставлением льгот по таможенному оформлению, а также действия должностных лиц таможенных органов при производстве таможенного оформления и таможенного контроля. Второй способ защиты российскими гражданами своих прав в сфере таможенных правоотношений заключается в обжаловании незаконных (с их точки зрения) постановлений таможенных органов по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела (таможенных правонарушениях) <1>. ——————————— <1> См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ИКД «Зерцало-М», 2002. С. 165.
Вообще понятие таможенного правонарушения дано в ст. 1 Международной конвенции о взаимном административном содействии в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных правонарушений (Найроби, 9 июня 1977 г.). Согласно данной Конвенции термин «таможенное правонарушение» означает любое нарушение таможенного законодательства или попытку такого нарушения <2>. Производство по делам о таможенных правонарушениях — это деятельность уполномоченных должностных лиц таможенных органов России, судов общей юрисдикции по применению административных наказаний в установленной Кодексом об административных правонарушениях форме. Это один из важнейших видов правоохранительной деятельности российской таможни. ——————————— <2> См.: Международная конвенция о взаимном административном содействии в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных правонарушений (Найроби, 9 июня 1997 г.) // Таможенные ведомости. 1996. N 11. С. 103.
Анализ нарушений таможенного законодательства Северо-Западного таможенного управления показывает, что 45% составляют правонарушения, связанные с неисполнением участниками внешнеэкономической деятельности требований валютного законодательства Российской Федерации (ст. 15.25 КоАП России). По факту представления отчетности, содержащей недостоверные сведения (ст. 16.15), — порядка 23%, по факту нарушения зоны таможенного контроля (ст. 16.5 КоАП России) — 16%. Таможней г. Санкт-Петербурга в отчетном периоде рассмотрено 44 дела об административных правонарушениях. За нарушение таможенного законодательства таможенным органом наложено штрафных санкций на сумму порядка 886 тысяч рублей. Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области в октябре 2007 г. рассмотрено 36 дел об административных правонарушениях, возбужденных таможней по ст. 15.25 КоАП России. По делам данной категории наложены штрафные санкции на сумму порядка 5 миллионов 403 тысяч рублей. Таким образом, в октябре 2007 г. общее количество рассмотренных дел об административных правонарушениях — 80, а сумма назначенных наказаний — более 6 миллионов рублей <3>. ——————————— <3> См.: Всероссийский таможенный брокер. URL: http://www. tks. ru.
Основным процессуальным документом, который свидетельствует о совершении административного правонарушения в таможенной сфере, является протокол об административном правонарушении. Его составляют уполномоченные должностные лица таможенных органов, перечень которых устанавливает руководитель Федеральной таможенной службы своим приказом в соответствии с положениями ст. 28.3 КоАП РФ <4>. ——————————— <4> См.: Приказ Федеральной таможенной службы от 1 октября 2004 г. N 98 «О должностных лицах таможенных органов Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание» // Российская газета. 2004. 3 нояб.
Производство по делу о нарушении таможенных правил должно основываться на юрисдикционных принципах, закрепленных в Конституции Российской Федерации, федеральных законах и других нормативных актах, таких, как: принцип законности, презумпции невиновности, общеправовой принцип охраны прав и свобод человека и гражданина, принцип равенства, принцип индивидуализации, которые характерны как для процедуры назначения административного наказания, так и для всего процесса привлечения к административной ответственности в целом <5>. ——————————— <5> Подробно указанные принципы раскрыты: Основы таможенного дела: Учебник / Под общ. ред. В. Г. Драганова. М., 2005. С. 492 — 498.
Итогом рассмотрения дела о нарушении таможенных правил является вынесение постановления по делу. На стадии обжалования такое постановление может быть пересмотрено, причем порядок обжалования зависит от субъекта ответственности. Право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении, каковым и является нарушение таможенных правил, закреплено ст. 30.1 КоАП РФ и принадлежит лицам, участвующим в производстве по делу. К ним относятся: лицо, в отношении которого ведется производство, потерпевший, их законный представитель и адвокат. В соответствии с административным законодательством постановление по делу может быть обжаловано: вынесенное должностным лицом таможенного органа — в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела. В результате рассмотрения жалобы на постановление по делу о нарушении таможенных правил может быть вынесено одно из предусмотренных ст. 30.7 КоАП РФ решений. Важной гарантией обеспечения прав граждан в сфере таможенных правоотношений является возможность неоднократного пересмотра решений, вынесенных по жалобам на постановление по делам об административных правонарушениях. Так, постановление по делу о нарушении таможенных правил, вынесенное должностным лицом, и (или) решение вышестоящего должностного лица по жалобе на это постановление могут быть обжалованы в суд по месту рассмотрения жалобы, а затем в вышестоящий суд. Так, можно привести пример из практики Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа <6>. Общество с ограниченной ответственностью «Камчатка-Восток» обратилось в Арбитражный суд Камчатской области с заявлением к Камчатской таможне о признании незаконным и отмене Постановления по делу об административном правонарушении от 18 февраля 2005 г. N 10705000-03/2005, которым общество привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 16.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) в виде взыскания штрафа в сумме 12 658,74 руб. Решением суда от 9 августа 2005 г. постановление таможни признано незаконным и отменено. Суд, признав факт совершения административного правонарушения по ч. 1 ст. 16.2 КоАП РФ, выразившегося в незаявлении сведений о товарах, подлежащих декларированию, а также вину общества в его совершении, применил положения ст. 2.9 КоАП РФ и освободил общество от административной ответственности в связи с малозначительностью. ——————————— <6> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 14 декабря 2005 г. N Ф03-А24/05-2/4154.
Однако предпочтительным вариантом таможенных правоотношений является такой, когда разбирательство по делу об административном правонарушении не доводится до суда, а справедливо и на законных основаниях разрешается вышестоящим таможенным органом. В этой связи важна роль структурных подразделений самих таможенных органов, осуществляющих надзор за соблюдением законности по делам о нарушении таможенных правил. Анализ жалоб, поступающих в таможенные органы, позволяет выявить основные причины отмены постановлений по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела. Среди них на первом месте находятся многочисленные нарушения процессуальных прав участников таможенных правоотношений, привлекаемых к административной ответственности. В частности, при составлении протокола об административном правонарушении лицу, привлекаемому к ответственности, не разъясняются его права и обязанности (ст. 28.2 КоАП РФ); лицо, в отношении которого ведется производство по делу о нарушении таможенных правил, с определением о назначении экспертизы не ознакамливается (п. 4 ст. 26.4 КоАП РФ); лица, привлекаемые к ответственности, надлежащим образом не уведомляются о времени и месте рассмотрения дела, в результате нередко дела об административных правонарушениях рассматриваются в отсутствие этих лиц (пп. 4 ст. 29.7 КоАП РФ); при вынесении постановления по делу об административном правонарушении в нем не указываются все обстоятельства, установленные при рассмотрении дела, не описываются собранные по делу доказательства; нет ссылок на нормативные правовые акты, требования которых лицом, привлекаемым к ответственности, нарушены (ст. 29.10 КоАП РФ); в постановлении не указывается, в чем выражена вина лица, привлекаемого к ответственности. Как известно, недоказанность вины свидетельствует об отсутствии в его действиях состава правонарушения, что является основанием для прекращения дела об административном правонарушении в соответствии с п. 2 ст. 24.5 КоАП РФ; в адрес лица, привлекаемого к ответственности, несвоевременно направляется постановление по делу об административном правонарушении (п. 2 ст. 29.11 КоАП РФ); в ходе административного расследования и рассмотрения дела не всегда дается правовая оценка доводам лица, привлекаемого к ответственности. Вместе с тем следует признать, что и ведомственный контроль в системе таможенных органов не всегда обеспечивает полноценную защиту прав и законных интересов российских граждан <7>. Таким образом, можно сделать вывод, что административное обжалование играет важную роль в обеспечении прав, свобод и законных интересов российских граждан в сфере таможенных отношений. Однако оно может быть эффективным при наличии ряда условий: при понимании самими таможенными органами и их должностными лицами важности и значения их места и роли в защите прав и законных интересов российских граждан, участвующих в таможенных правоотношениях; при условии улучшения правового обучения и воспитания должностных лиц таможенных органов всех уровней, дабы минимизировать процессуальные огрехи при составлении ими протоколов об административных правонарушениях, рассмотрении дел и вынесении постановлений, которые впоследствии могут отменяться вышестоящими таможенными органами или обжаловаться в судах; необходимость активной деятельности самих граждан, при использовании и защите предоставленных им прав и свобод в сфере таможенного дела. ——————————— <7> См.: Художника обидеть может каждый // Российская газета. 2003. 7 мая.
