(Свинцова К. С.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2011)
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 23 ноября 2011 года
К. С. СВИНЦОВА
Свинцова Кира Сергеевна, главный юрист Управления сверхлимитных дел Правового департамента ООО «Росгосстрах», кандидат юридических наук.
На протяжении всей истории российской государственности вопрос противодействия коррупции в различных сферах заботил умы политиков, ученых <1>, предпринимателей и простого народа. Безусловно, одним из основных факторов, усугубляющих распространение коррупции, является несовершенство законодательной базы. Еще в 2004 г. Президент Российской Федерации В. В. Путин признавал, что «корни коррупции подпитываются некачественным законодательством. Необходимо наладить постоянную и системную антикоррупционную экспертизу законодательства» <2>. ——————————— <1> См. например: Старилов Ю. Н. Административное право в борьбе с произвольным администрированием // Феномен «синдрома бесправия» в современном правовом государстве: Сб. науч. тр. Воронеж, Изд-во Воронеж. гас. ун-та, 2004. С. 170; Журавлев Ю. М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Гос. и право. 2003. N 7. С. 14; Богданов В. В список Генпрокурора // Рос. газета. 2009. 12 мая. N 4907; Ларина А. Юнус-Бек Евкуров: мой враг — коррупция // Рос. газета. 2009. 24 июня. N 4937. <2> Выступление Президента РФ В. В. Путина на заседании совета при Президенте РФ по борьбе с коррупцией 12 января 2004 г.
Пять лет потребовалось, чтобы претворить в жизнь идею о создании системы антикоррупционной экспертизы законодательства. Первоначально в марте 2009 года Правительством РФ были утверждены Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции <3> и Методика проведения экспертизы проектов нормативных актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции <4>. ——————————— <3> Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. N 195 // СЗ РФ. 2009. N 10. Ст. 1240. <4> Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. N 196 // СЗ РФ. 2009. N 10. Ст. 1241.
В июле 2009 года принимается Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Правительства РФ» <5>, в соответствии с которым впоследствии разрабатываются новые Правила проведения экспертизы и Методика ее проведения <6>. ——————————— <5> СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609. <6> Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96 // СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1084.
В настоящей статье автор постарался проанализировать отдельные положения законодательства об особых экономических зонах (далее — ОЭЗ) на предмет наличия/отсутствия коррупциогенных факторов, предложить наиболее оптимальные пути их преодоления, а также выявить достигнутые положительные результаты противодействия коррупции в исследуемой сфере. В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 22.07.2005 N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ» <7> (далее — Закон об ОЭЗ) решение о создании ОЭЗ на территориях субъекта РФ и муниципального образования принимается Правительством РФ и оформляется постановлением Правительства РФ. ——————————— <7> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3127.
Федеральным законом от 25.12.2009 N 340-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты» <8> статья 6 Закона об ОЭЗ дополнена пунктом 1.1, согласно которому в исключительных случаях на основании решения Правительства РФ допускается создание особых экономических зон без проведения конкурса по отбору заявок (данная норма будет действовать до 1 января 2015 года). ——————————— <8> Российская газета. 28.12.2009.
Не вызывает сомнения, что пункт 1.1 ст. 6 Закона об ОЭЗ содержит несколько коррупциогенных факторов: во-первых; отказ от конкурсных процедур, во-вторых, широта дискреционных полномочий, т. е. отсутствие оснований принятия решения. Кроме того, подобные изменения в Закон об ОЭЗ не только создают условия для легализации коррупциогенных деяний, но и провоцируют их совершение, что, в свою очередь, подрывает авторитет ОЭЗ и является шагом назад к свободным экономическим зонам (далее — «СЭЗ») периода 1989 — 2000 гг., когда имели место случаи коррупции, «индивидуального подхода» при создании СЭЗ. В силу п. 2.4 ст. 4 Закона об ОЭЗ увеличение площади особых экономических зон осуществляется постановлением Правительства РФ. Введение указанных изменений также вызывает вопросы. Учитывая, что обустройство территории ОЭЗ требует серьезных материальных затрат, а также принимая во внимание негативный опыт СЭЗ в период 1989 — 2000 гг., когда территория СЭЗ совпадала по размеру с территорией муниципального образования, ст. 4 Закона об ОЭЗ предусматривает четкие требования к площади территории ОЭЗ. Так, площадь особой экономической зоны промышленно-производственного типа не может превышать 20 кв. км, технико-внедренческого типа — 4 кв. км, портовой — 50 кв. км, в отношении особых экономических зон туристско-рекреационного типа ограничений не установлено. Полагаем, что принятие Правительством РФ постановления, увеличивающего размер площади ОЭЗ сверх установленных Законом об ОЭЗ пределов, в целом является недопустимым. Считаем, что условия, при наступлении которых может быть изменена площадь территории ОЭЗ, должны быть строго регламентированы на уровне закона, а не на уровне подзаконного правового акта. Согласно Закону об ОЭЗ, непредставление лицом полного комплекта документов, прилагаемых претендентами в резиденты ОЭЗ к заявке на заключение соглашения о ведении определенного вида деятельности, является основанием для отказа в заключении такого соглашения. В соответствии с п. 2 ст. 31.2 Закона об ОЭЗ претендент в резиденты туристско-рекреационной ОЭЗ должен приложить к заявке на заключение соглашения о ведении туристско-рекреационной деятельности, помимо прочего, иные документы, предусмотренные законодательством РФ для осуществления туристско-рекреационной деятельности. Принимая во внимание, что Законом об ОЭЗ предусмотрен крайне широкий и предельно общий список видов деятельности, осуществляемых в туристско-рекреационных ОЭЗ, подобная формулировка создает возможность для предъявления необоснованно завышенных требований к пакету документов, что также способствует «активизации» усмотрения государственных служащих. По нашему мнению, необходимо внести изменения в Закон об ОЭЗ, конкретизирующие перечень документов, прилагаемых к заявке на заключение соглашений о ведении туристско-рекреационной деятельности. Серьезным препятствием для нормального осуществления хозяйственной деятельности в настоящее время является также неопределенность полномочий контрольно-надзорных органов, которая на практике нередко приводит к конфликту интересов органов власти как между собой, так и с бизнесом. В силу ст. 11 Закона об ОЭЗ в отношении резидентов ОЭЗ мероприятия по контролю могут проводиться в форме плановых комплексных (совместных) и внеплановых проверок. Вплоть до 18 июля 2011 г. органы государственного контроля (надзора) должны были согласовать проведение плановых комплексных проверок с органами управления ОЭЗ. При этом Законом об ОЭЗ не были предусмотрены порядок и сроки согласования с органами управления ОЭЗ проведения плановых комплексных проверок, что свидетельствовало о наличии коррупциогенного фактора (отсутствие административных процедур). В свою очередь, на органы управления ОЭЗ не возлагались обязанности согласовывать проведение проверки и принимать соответствующее решение, в связи с чем справедливо было говорить о коллизии ст. 11 Закона об ОЭЗ. Однако с 18 июля 2011 г. в ст. 11 Закона об ОЭЗ внесены изменения, в соответствии с которыми исключена обязанность органов государственного контроля (надзора) и органов муниципального контроля согласовывать проведение проверки с органами управления ОЭЗ. Кроме того, установлены фиксированные сроки проведения плановых проверок — не более 15 рабочих дней с максимальным продлением до 25 рабочих дней, а также внеплановых проверок — 5 рабочих дней. Указанные изменения, по мнению автора, заслуживают положительной оценки. Для наглядности соотнесем конкретные нормы Закона об ОЭЗ с содержащимися в них коррупционными факторами в таблице:
N N статьи Содержание статьи Коррупционный фактор Закона об Закона об ОЭЗ ОЭЗ
1. П. 2.4 Увеличение площади 1. Фактор, связанный с ст. 4 особых экономических реализацией полномочий органа зон осуществляется государственной власти (широта Постановлением дискреционных полномочий — Правительства РФ отсутствие условий, оснований принятия решения). 2. Фактор, связанный с правовыми пробелами (отсутствие административных процедур — порядка совершения органами государственной власти определенных действий)
2. П. 1.1 В исключительных Факторы, связанные с правовыми ст. 6 случаях на основании пробелами: решения Правительства 1) отказ от конкурсных процедур; РФ допускается 2) отсутствие административных создание особых процедур — порядка совершения экономических зон без органами государственной власти проведения конкурса по определенных действий; отбору заявок 3) широта дискреционных полномочий — отсутствие условий, оснований принятия решения
3. П. 8 Решение о досрочном 1. Фактор, связанный с ст. 6 прекращении реализацией полномочий органа существования особой государственной власти — широта экономической зоны дискреционных полномочий — принимается отсутствие условий, оснований Правительством РФ принятия решения. 2. Фактор, связанный с правовыми пробелами, — отсутствие административных процедур — порядка совершения органами государственной власти определенных действий
4. П. 5 В состав Фактор, связанный с реализацией ст. 7 наблюдательного совета полномочий органа государственной ОЭЗ, как правило, власти, — юридико-лингвистическая входят представители неопределенность — употребление уполномоченного неустоявшихся, двусмысленных Правительством РФ терминов и категорий оценочного федерального органа характера исполнительной власти…
5. П. 2 Уполномоченный Фактор, связанный с реализацией ст. 8 Правительством РФ ФОИВ полномочий органа государственной для осуществления своих власти, — определение компетенции функций… вправе по формуле «вправе» — привлекать акционерное диспозитивное установление общество, сто возможности совершения органами процентов акций государственной власти или которого принадлежит органами местного самоуправления РФ, или управляющую (их должностными лицами) действий компанию в отношении граждан и организаций
6. П. 1 Заявитель прилагает к Фактор, связанный с реализацией ст. 31.2 заявке… в том числе полномочий органа государственной иные документы для власти, — установление осуществления неопределенных требований к туристско — гражданам и организациям рекреационной деятельности
7. П. 5 В соглашении о ведении Фактор, содержащий ст. 20 промышленно — неопределенные, обременительные производственной требования к гражданам, деятельности могут организациям, — отсутствие четкой быть указаны иные регламентации прав граждан и действия резидента организаций ОЭЗ… признаваемые сторонами существенными нарушениями условий соглашения о ведении промышленно — производственной деятельности
8. Пп. 2 Существенным Нормативная коллизия, которая п. 3 нарушением резидентом заключается в том, что Законом ст. 31.9 ОЭЗ условий соглашения об ОЭЗ не предусматривается об осуществлении обязанность для резидента ОЭЗ туристско — туристско-рекреационного типа, рекреационной в отличие от резидентов ОЭЗ деятельности является промышленно-производственного и неосуществление портового типов, осуществлять капитальных вложений в капитальные вложения. Вместе с объеме и сроки, которые тем исходя из указанной нормы предусмотрены неисполнение данной соглашением не установленной Законом об ОЭЗ обязанности является основанием для расторжения соглашения о ведении туристско-рекреационной деятельности в судебном порядке
Среди мер, направленных на профилактику коррупции, помимо совершенствования механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов РФ, выделяют также: — построение работы органов государственной власти по принципу «одного окна»; — детализацию механизма контроля за выполнением публичных функций органами государственной власти и органами местного самоуправления, включая введение административных регламентов по каждой из таких функций и системы оценки качества их выполнения. Введение административных регламентов представляется одним из важнейших шагов к повышению качества государственного управления, эффективной мерой противодействия коррупции и административному усмотрению. На сегодняшний день в сфере функционирования ОЭЗ действуют 7 административных регламентов, которые практически полностью регулируют порядок исполнения соответствующими органами государственных функций и предоставления государственных услуг, что является уже достигнутым, хотя и промежуточным, положительным результатом на пути противодействия коррупции в сфере функционирования особых экономических зон в РФ.
