(Боков К. И.) («История государства и права», 2012, N 10)
ТАМОЖЕННЫЙ УСТАВ 1819 Г.: ВОПРОСЫ СЛУЖБЫ В ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНАХ, ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НАРУШЕНИЯМ ТАМОЖЕННЫХ ПРАВИЛ <*>
К. И. БОКОВ
——————————— <*> Bokov K. I. Customs charter of 1819: issues of service in customs agencies, coun teraction of violations of customs rules.
Боков Константин Иванович, председатель Видновского городского суда Московской области, соискатель МГЮА имени О. Е. Кутафина.
В статье дается анализ одного из важнейших документов первой четверти XIX в. — Таможенного устава 1819 г. Его действие распространялось на европейскую часть России. В нем давался обстоятельный регламент деятельности таможенных органов, а также порядок формирования кадров и структур этих органов. Рассматриваются вопросы компетенции руководителей и подчиненных, а также проблемы охраны, защиты и усовершенствования их работы.
The article gives analysis of one of the most important documents of the first quarter of the XIX century the Customs Charter of 1819. It was valid for the European part of Russia. It contains comprehensive regalement of activities of customs agencies and also procedure of formation of personnel and structures of these agencies; considers issues of competence of heads and personnel and also problems of protection, defense and improvement of work thereof.
Таможенные уставы вообще и рассматриваемый устав в частности имеют комплексный характер, регулируют широкий круг общественных отношений, причем не только в сфере экспортно-импортных операций, организации международной торговли, но и в сфере государственного управления, государственной службы, судоходства и т. д. Таможенный устав принят 14 декабря 1819 г., вступил в действие 1 января 1820 г. <1>; строго говоря, он имеет специальный характер, распространяет свое действие только на торговлю в европейской части России и с европейскими государствами. Следует заметить, что подобное развитие законодательства является специфической чертой становления и эволюции российского таможенного права, отражающего развитие торговли в стране, освоение новых территорий, открытие новых торговых путей и т. д. ——————————— <1> ПСЗРИ. Т. 36. СПб., 1830. С. 417.
Во введении (преамбуле) указывается, что «Устав объемлет все правила, определяющие порядок производства таможенных дел; то при отправлении оных руководствоваться сим одним Уставом». Вместе с тем сохраняли силу особые узаконения, относящиеся к транзиту товара от европейской границы России до Одессы и обратно, прусского сукна в Азию, а также правила по торговле с Великим княжеством Финляндским и Бессарабской областью. Кроме того, в неизменном виде оставались таможенные льготы, на условиях взаимности предоставляемые членам дипломатического корпуса, и положение о возврате части пошлины (2/3), взыскиваемой при экспорте железа (чугуна). Таможенный устав состоит из шести частей, которые делятся на главы, главы на отделения, последние на параграфы (всего 726 параграфов), и приложений. В приложениях даны: 1) «росписание Таможен Царства Польского, на внешней границе онаго состоящих, при коих учредиться имеют Российския Таможни 3 класса»; 2) расписание и формы о складке и перевозе товаров от впускных таможен к складочным; 3) форма прошения, подаваемого купцом в складочную таможню о принятии обязательства и выдаче свидетельства на получение складочного права; 4) форма подписки купца; 5) форма свидетельства, представляемого складочными таможнями в Департамент внешней торговли; 6) форма прошения в Департамент внешней торговли для получения свидетельства о складочном праве; 7) форма свидетельства о предоставлении складочного права, выдаваемого купцам Департаментом внешней торговли; 8) форма прошения купца, подаваемого в складочную таможню для получения складочного билета; 9) форма складочного билета (выдавалась в 2 экз.); 10) форма транспортного ярлыка, выдаваемого впускными таможнями; 11) форма извещения, подаваемого купцом, не пользующимся складочным правом; 12) форма извещения, подаваемого купцом, пользующимся складочным правом <2>. ——————————— <2> Следует сказать, что формы документов встречаются и в самом тексте Таможенного устава, например форма доверенности на ведение дел по таможне, данная в приложении к § 248 Устава.
С некоторой долей условности можно сказать, что части Таможенного устава выделены по предмету регулирования. Так, ч. 1 посвящена регламентации порядка образования таможенного учреждения; ч. 2 содержит правила о таможенных формальностях по отношению к привозным товарам, ч. 3 — правила отпуска товаров (морем и сухопутным путем); в ч. 4 регламентируется ответственность «за утайку пошлин и тайном провозе вообще», в ч. 5 — о службе в таможенных органах, ч. 6 — деятельность таможенных органов в Царстве Польском. Первые три и последние главы в той или иной мере представлены в предыдущих главах работы. Поэтому здесь целесообразно остановиться на четвертой и пятой главах Устава: во-первых, это обусловлено логикой исследования (рассмотрены становление и развитие таможни в России, следовательно, необходимо показать особенности службы в таможенных органах); во-вторых, вопросы подбора кадров в таможенные органы представляются актуальными и в настоящее время; в-третьих, роль таможенных органов в защите экономических интересов страны на современном этапе достаточно велика, поэтому, на наш взгляд, для совершенствования их деятельности небезынтересен опыт прошлых лет. При рассмотрении проблем службы в таможенных органах надо иметь в виду два момента. Во-первых, в XIX в. по законодательству предусматривались два ее вида — гражданская и военная. «Таможенная служба, как, впрочем, и таможенное право, эклектично включало в себя многие составляющие» <3>. ——————————— <3> Аграшенков А. В. Таможенная служба в России в период модернизации: историко-правовой и политический аспекты // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В. Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2005. N 4. С. 18.
Во-вторых, законодательство различало определение на службу и определение в должности. На службу определял царь, хотя на самом деле эта процедура находилась в компетенции государственных органов и чиновников, при этом «верхи чиновничества стремились держать императора в своих руках, чтобы он не вздумал посягнуть на их классовые привилегии» <4>. ——————————— <4> Сафонов М. М. Проблемы реформ в правительственной политике России на рубеже XVIII — XIX вв. Л., 1988. С. 36.
Царь назначал министра финансов, которому подчинялся глава Департамента внешней торговли и начальники отделений таможенных внешних сношений. «В свою очередь последнему чиновнику подчинялись начальники округов. Таможенная иерархия состояла из управляющего таможней и подчиненного ему штата таможенных чиновников и служителей. Заставы состояли из одного заставного надзирателя с необходимым числом служащих по штату» <5>. ——————————— <5> Аграшенков А. В. Указ. соч. С. 19.
Говоря о значении службы в таможенных органах, авторы Таможенного устава подчеркивают: «Таможенный сбор, составляя одну из значительных статей государственных доходов, требует для отправления таможенной службы чиновников опытных, в верности испытанных и доверия достойных». В целях комплектования штатов таможен квалифицированными кадрами устав предусматривает организацию подготовки кандидатов в чиновники таможенных учреждений. Успешно прошедшие курс обучения принимаются на вакантные должности, используются для выполнения «письменных, счетных и другого рода дел», а затем постепенно переходят из одного звания в другое. Уставом вводится категорический запрет замещения должности начальника таможенного округа, управляющего таможней и члена таможни лицом, не имеющим опыта работы в таможенных органах. Начальник округа назначался и увольнялся министром финансов по представлению директора Департамента внешней торговли, при этом требовалось утверждение принятого решения императором. Обязанности начальника округа были достаточны обширны. В его подчинении находились все таможни, заставы и таможенная стража, входящие в округ. Он осуществлял надзор за их деятельностью (не менее двух раз в год должен был лично проверять каждую пограничную и внутреннюю таможню), точным и неуклонным соблюдением узаконений и предписаний вышестоящего начальства, контролировал работу и поведение подчиненных ему таможенных чиновников, смотрел, «чтобы торгующие при портах, пограничных и внутренних Таможнях, получали по всем делам, от Таможен зависящим, законное и скорое удовлетворение». Основной же обязанностью начальника округа являлось обеспечение надежной охраны границы; о всяком задержании и конфискации товаров он информировал Департамент внешней торговли. Начальник округа имел право: отстранять от должности нерадивых или виновных в пропуске таможенных чиновников, а также предавать последних суду; производить в нижние канцелярские чины, а для производства в классные чины ходатайствовать в Департамент внешней торговли; в случаях, не терпящих отлагательства, разрешать таможенные конфликты, о чем сообщать указанному Департаменту; требовать от таможен и застав необходимой отчетности (кстати сказать, запрещалось «обременять подчиненные им места излишними и бесполезными требованиями и перепиской»); проводить внезапные ревизии таможен и др. Управляющие таможен 1-го и 2-го класса назначались и увольнялись директором Департамента внешней торговли с утверждением решения министром финансов. В отношении управляющих остальных таможен и застав, членов таможен, чиновников по особым поручениям при начальнике округа и штатных чиновников вопросы приема на должность и увольнения решались непосредственно директором Департамента внешней торговли. «Управляющий обязан не ослабно пещись, чтобы все товары поступали в Таможню, и чтобы по злоупотреблению из ведомства Таможни не были вывозимы тайно и без пошлины, и об отвращении всего, что может нанести вред или ущерб казенному доходу, причинить какую либо в деле остановку, медленность, помешательство или неудовольствие торгующим». Этими обстоятельствами обусловливались все остальные обязанности руководителя таможни: контроль за соблюдением узаконений всеми чиновниками таможни и др. Таможенные надзиратели и их помощники принимались на работу и увольнялись с нее начальником таможенного округа, решение которого утверждалось Департаментом внешней торговли, а объездчики — непосредственно начальником округа. Таможням предоставлялось право самим осуществлять прием на службу канцелярских чиновников, в отношении же досмотрщиков они входили с представлением в таможенный округ. О произведенном назначении последний сообщал в указанный Департамент. Согласно Таможенному уставу министру финансов разрешалось иметь «некоторое число чиновников», которые использовались им по делам, «до торговли и до Таможен вообще относящимся». Как правило, данные чиновники осуществляли ревизии таможен и следствие по нарушениям таможенных установлений. В Уставе уделялось большое внимание регламентации работы таможен и таможенных чиновников (отд. VI «Общие обязанности Таможенных Чиновников», глава 2, ч. 5). Таможенные учреждения должны функционировать с восхода до заката солнца, а таможни при судоходных реках во время сплава обязаны работать «даже по воскресным и праздничным дням». В случае причинения корабельщикам, судовщикам и извозчикам убытков из-за медлительности в выполнении обязанностей (при отсутствии к тому объективных причин) таможенные чиновники обязывались возместить эти убытки. Под угрозой наказания им запрещалось отказывать в предоставлении необходимых сведений и наставлений, притеснять и оскорблять посетителей таможни. «Отнюдь не должны Таможенные Чиновники по службе своей, или в виде взаимных услуг, или под каким бы то ни было другим предлогом, требовать подарков, ни деньгами, ни вещьми, словом чем бы то ни было. …Кто уличен будет во взятках или в вымогательстве подарок, отошлется к суду и накажется как лихоимец». Лиходатель также подлежал судебной ответственности. Всем таможенным чиновникам не разрешалось принимать участие как в привозной, так и отпускной торговле, заключать с купцами сделки и выполнять по доверенности таможенные процедуры. Для того чтобы до начальства доходили жалобы купцов на действия таможенных чиновников, в каждой таможне предписывалось иметь книгу для жалоб, которую следовало выдавать купцу по первому его требованию. С устными жалобами могли обращаться к начальнику таможенного округа непосредственно либо через консула или коммерческого агента. Интересным представляется решение вопроса при ошибке, допущенной при определении таможенной пошлины. При небрежности чиновника недобор пошлины возмещается им лично. В отношении же купца закреплялось следующее правило: если квитанция уже выдана, то к нему никаких претензий предъявлять по указанным причинам нельзя; если же ошибка была обнаружена раньше, то купцу предлагалось доплатить образовавшуюся разницу. В случае же взыскания завышенной таможенной пошлины, сумма до 200 руб. ассигнациями возвращалась самой таможней, свыше — Департаментом внешней торговли. При этом устанавливался срок истребования указанных сумм — 6 месяцев со дня «очистки товара пошлиною», по истечении указанного времени ходатайства оставлялись «без действия». В Таможенном уставе в самостоятельное отделение (отд. V) выделены нарушения таможенными чиновниками требований по службе. К числу таких нарушений отнесены: 1) выпуск из пакгауза товара без таможенного ярлыка — таможенный надзиратель отстраняется от должности. Если за этот товар не уплачена пошлина, то его взыскание обращается на имение надзирателя и его помощника. Кроме того, при доказанности соучастия в этом собственника товара с него взыскивается 5-кратный размер пошлины и стоимости товара, а таможенные служители увольняются со службы и отдаются под суд; 2) утрата в пакгаузе товара — ответственность несут пакгаузный надзиратель, его помощник и досмотрщик. Собственнику товара ущерб возмещается из таможенных сборов, а затем выплаченные суммы взыскиваются с указанных чиновников. Если их имущества будет недостаточно для погашения долга, то они признаются казенными должниками. При наличии злоупотребления, кроме того, чиновники подлежат судебному преследованию; 3) вскрытие в пакгаузе товара до его досмотра — виновный в этом надзиратель или его помощник подлежит увольнению. Если же будет установлено, что это осуществлено по сговору с собственником и товар при этом оказался подмененным, то наказание зависело от законности привоза последнего в пакгауз. За разрешенный товар с хозяина взыскивалась стоимость подмененного товара и 5-кратная пошлина; за запрещенный — 3-кратная стоимость подмененного товара; товар, который использовался для замены, подлежал конфискации. Кроме того, собственник предавался суду. Таможенные чиновники, участвовавшие в этом, увольнялись и также отдавались под суд. Если же указанное деяние осуществлено без участия собственника товара, то ему выдавался не подмененный товар, за который он обязан был уплатить пошлину; 4) выпуск из таможни товара без уплаты пошлины или ее снижение — ответственности подлежит конкретный таможенный чиновник, допустивший это. С него взыскивается не поступившая в казну пошлина, а сам он увольняется из таможенных органов; 5) выпуск из таможни товара по заведомо подложным документам — виновные увольняются со службы, с них взыскиваются все недополученные пошлины, а сами они предаются суду и наказываются ссылкой. Этому же наказанию подлежит лицо, вовлекшее или побудившее таможенного чиновника совершить преступление. 6) способствование контрабандному провозу — виновные подлежат судебному преследованию, «если же тайный провоз производим был скопищем и вооруженною рукою, то виновные по приговору суда накажутся ссылкою». Исходя из значения таможенной службы, Устав определял взаимоотношения таможенных органов с населением, военнослужащими, губернскими гражданскими и военными властями. Так, последним запрещалось вмешиваться в дела таможни. В случае предъявления гражданским или военным начальством какого-либо требования, относящегося к торговле или управлению таможней, то по его исполнении таможенные чиновники обязаны были доложить об этом начальнику таможенного округа, а тот — в Департамент внешней торговли. По общему правилу с губернским присутственным местом или начальником губернии таможни взаимодействовали только через начальника таможенного округа. Однако в его отсутствие по делам, не терпящим отлагательства, чиновники таможни могли обращаться к указанным органам и лицам непосредственно. Воинские начальники, губернские правления, военные и гражданские губернаторы, чиновники городской и земской полиции обязаны были по первому требованию или представлению оказывать таможенникам необходимую помощь, особенно при сопротивлении им или противодействии их деятельности, в противном случае они подлежали строгому наказанию «за неповиновение законам». Для поощрения таможенных чиновников в таможнях и таможенных заставах создавались специальные фонды, в которые ежемесячно поступали средства в размере 3% от доходов, получаемых по европейской таможенной торговле. Третья часть из этих сумм оставлялась на местах, а две трети отправлялись в Департамент внешней торговли. Дальнейшая судьба указанных средств определялась следующим образом. Одна третья часть суммы, оставленной на местах, распределялась между таможенными чиновниками и служителями округа и таможен в качестве дополнительного пособия к получаемому жалованью, а две трети использовались для поощрения отличившихся по службе. На свою долю Департамент внешней торговли оформлял в Государственном банке на год депозит, полученные суммы затем направлялись на награждение таможенников, проявивших служебное усердие. На награждение могли претендовать: «Департамент Внешней торговли, как место, от управления и наблюдения коего Таможенные доходы естественно умножаются строгим вниманием за действиями Таможен; Начальники Округов, Управляющие Таможен, чиновники Таможенной стражи и все прочие Таможенные чиновники и служители, которые… отличились деятельностью и усердием по службе». Согласно Уставу фонд материального поощрения таможенников ни в каком случае и ни под каким предлогом не мог быть расформирован либо имеющиеся средства использованы в других целях. Для чиновников и служителей таможни действовала накопительная пенсионная система, в которую поступали средства в размере 10% от сумм, полученных от реализации конфискованного товара, и денежных пеней, уплачиваемых купцами в связи с допущенными нарушениями таможенных установлений. Предусматривалось несколько видов пенсии: по старости, по состоянию здоровья, вдовам и детям в связи с потерей кормильца и др. Размер пенсии определялся исходя из половины среднемесячного жалованья за последние три года службы. Причем за каждый год сверх 30-летней службы предусматривалась 10-процентная надбавка. Как уже указывалось, в качестве экономических нарушений Таможенный устав выделял утайку таможенных пошлин и тайный провоз. Всякий товар, ввезенный в страну или вывезенный из страны помимо таможни, считается провезенным тайно («тайнопровезенным»). Импортный товар, доставленный в таможню, но не указанный в грузовых документах и представленных объявлениях, признается скрытым от пошлины. «Тайно провозимые из-за границы товары, могут быть открываемы при досмотрах в пакгаузах, в кораблях и транспортах; задерживаемы при провозе или переносе чрез границу, и открываемы в домах, анбарах и лавках по доносам, или же при установленном свидетельстве. Тайно провозимые за границу товары могут быть открываемы в кораблях и транспортах, и задерживаемы при провозе или переносе чрез границу, или на корабль, и при накладке на возы». Правовые последствия зависели от характера нарушенного таможенного установления и вида товара — пошлинного или беспошлинного, а также запрещенного. При провозе помимо таможен беспошлинного товара с контрабандиста взималась сумма, равная 10% его цены, сама же контрабанда возвращалась виновному. Причем эти деньги в полном размере выплачивались таможенному чиновнику или служителю, осуществившему задержание «провозителя». Такая же сумма взыскивалась с беспошлинных товаров, доставленных в таможню, но не указанных в соответствующих документах. Разница заключалась лишь в распределении этой суммы: ее половина передавалась чиновнику, установившему факт нарушения, а вторая половина — всем остальным чиновникам данной таможни. Цена товара определялась по прейскуранту, а при его отсутствии — маклерами или присяжными ценовщиками, а где не было и последних — членами магистрата или земского суда. При оценке обязательно было присутствие чиновников, которые задержали контрабанду или выявили факт сокрытия товаров от таможенного обложения. Уставом предусматривается возможность продажи на публичных торгах части имущества для уплаты указанного взыскания. Более строгие последствия наступали в случае незаконных действий в отношении пошлинного товара. Они дифференцировались в зависимости от вида нарушения. Тайно провезенный товар подлежал конфискации, при этом с виновного взыскивалась 5-кратная пошлина. Товар, скрытый от обложения пошлиной, также подлежал конфискации, но в таком случае выплачивалась пошлина в однократном размере. Лицо освобождалось от ответственности только за излишек, если он не превышал 5% от общего количества товара. Судьба пошлинного отпускного товара решалась иначе. По общему правилу он возвращался хозяину или «провозителю». Данный товар подлежал конфискации только в следующих случаях: 1) причитающаяся к оплате сумма превышает его стоимость; 2) не установлен собственник; 3) последний не вносит установленную для него пошлину. Запрещенные к ввозу и вывозу товары, «пойманные, сысканные или открытые», подлежали конфискации, кроме того, с собственника или контрабандиста взыскивалась пеня в размере, соответствующей двойной цене товара, проданного в России <6>. ——————————— <6> В отношении товара, доставленного в российский порт или пограничные места, где объявлен карантин, принимаются меры в соответствии Уставу о карантинах.
В случае привоза запрещенного товара в Россию корабельщиком или извозчиком, его ответственность зависела от ряда обстоятельств. «Корабельщик или извощик, привезший запрещенный товар на адрес и показавший места с оным в Декларации, взысканию не подвергается». Если же лицо не могло назвать хозяина или приемщика товара либо не указало в коносаменте товар под своим названием, то с него взыскивается по 2 рубля серебром за каждый фунт брутто товара. С регрессным иском он мог обратиться к погрузчику, в этих целях ему выдавалось свидетельство об уплате штрафных санкций. Специальные правила применялись к случаям ввоза в Россию игральных карт и фальшивых российских монет и российских ассигнаций. Конфискованные карты передавались опекунским советам, виновные наказывались по специальному узаконению. При контрабанде фальшивых монет и ассигнаций виновные («провозитель» или иное лицо) уплачивали штраф в двойном размере их номинала, и предавались суду.
