АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНО-РАСПОРЯДИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ: ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ
Е. В. ТРУНИНА
Трунина Е. В., кандидат юридических наук, доцент Мордовского государственного университета им. Н. П. Огарева, главный государственный таможенный инспектор правового отдела Ульяновской таможни.
Исследуются проблемы определения административных процедур исполнительно-распорядительной деятельности таможенных органов, нуждающихся в правовом закреплении административными регламентами.
Ключевые слова: административный регламент, административная процедура, таможенный орган, функция, контроль.
Administrative procedures executive and administrative activities customs: the problem of determining E. Trunina
The problems of definition of administrative procedures for executive and administrative activities of customs authorities, in need of legal consolidation of administrative regulations.
Key words: administrative regulations, administrative procedures, the customs authority, the function, control.
В рамках проведения административной реформы были заложены новые требования к нормативно-правовому регулированию исполнения органами исполнительной власти государственных функций. Одними из актуальных направлений реформы стали разработка и внедрение административных регламентов, в том числе административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. В настоящее время ФТС России приняты следующие Административные регламенты по исполнению государственных функций: ведения Реестра таможенных представителей (утв. Приказом от 03.10.2011 N 2012) <1>; ведения Реестра владельцев таможенных складов и Реестра владельцев складов временного хранения (от 31.10.2007 N 1352) <2>; выдачи квалификационных аттестатов специалистам по таможенному оформлению (от 23.07.2008 N 905) <3>; аннулирования квалификационных аттестатов специалистов по таможенному оформлению (от 05.02.2007 N 152) <4>; ведения Реестра банков и иных кредитных организаций, обладающих правом выдачи банковских гарантий уплаты таможенных платежей (от 07.12.2006 N 1281) <5>; по выдаче и аннулированию разрешения на транзит вооружения, военной техники и военного имущества (от 28.04.2009 N 748) <6>; установления специальных упрощенных процедур таможенного оформления для отдельных лиц (от 23.12.2008 N 1656) <7>; ведения таможенного реестра объектов интеллектуальной собственности (от 13.08.2009 N 1488) <8>; организации приема граждан, обеспечения своевременного и полного рассмотрения обращений граждан, принятия по ним решений и направления ответов (от 10.09.2009 N 1660) <9>. ——————————— <1> Российская газета. 2011. 25 нояб. <2> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. 10 марта. N 10. <3> Там же. 1 сент. N 35. <4> Российская газета. 2007. 4 апр. <5> Там же. 11 апр. <6> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. 27 июля. N 30. <7> Российская газета. 2009. 30 апр. <8> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. 8 февр. N 6. <9> Там же. 1 марта. N 9.
Ни одна из данных функций не включена в ст. 12 Федерального закона от 27.11.2010 N 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (далее — Закон о таможенном регулировании), определяющую основные функции таможенных органов <1>. ——————————— <1> СЗ РФ. 2010. N 48. Ст. 6252.
Понятие «государственная функция» до сих пор остается нормативно неопределенным, что обусловливает различные научные подходы к перечню государственных функций, исполнение которых должно быть урегулировано административными регламентами. Так, одни ученые указывают, что «административными регламентами должно быть урегулировано исполнение всех государственных функций и отдельных процессов, обеспечивающих их исполнение…» <1>. Другие предлагают предмет регулирования административных регламентов суживать «до уровня собственно функций (как основных направлений властной деятельности)» <2>. Однако данные суждения требуют уточнений. В компетенции федерального органа исполнительной власти можно найти функции, описание последовательности административных действий при исполнении которых невозможно или нецелесообразно. Так, ст. 12 Закона о таможенном регулировании к основным функциям таможенных органов относит содействие развитию внешней торговли Российской Федерации, внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, ускорению товарооборота (п. 3 ч. 1), выявление, предупреждение, пресечение преступлений и административных правонарушений (п. 8 ч. 1), обеспечение выполнения международных обязательств Российской Федерации в части, касающейся таможенного дела (п. 14 ч. 1), проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок в области таможенного дела (п. 16 ч. 1) и др. Однако очевидно, что исполнение данных функций нельзя разделить на четко определенные стадии с конкретными сроками исполнения. В то же время такая основная функция таможенных органов, как таможенный контроль, включает в себя совокупность различных видов и форм контроля, характеризующихся особым предметом, порядком проведения, в связи с чем не может быть определена одним административным регламентом. ——————————— <1> Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие / Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006. <2> См.: Давыдов К. В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти. М., 2008. С. 11; Ноздрачев А. Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика // Законодательство и экономика. 2011. N 8.
Конечно, нормативное определение государственной функции внесло бы ясность в вопрос о том, какие именно функции нуждаются в правовом оформлении административными регламентами. Так, в проекте Федерального закона N 254940-5 «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций» <1>, которому так и не суждено было стать федеральным законом, государственная функция определялась как деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации или местных администраций по выдаче разрешений (лицензий) на осуществление отдельных видов деятельности и (или) конкретных действий, регистрации актов, документов, прав, объектов, ведению информационных ресурсов и выдаче информации из них, а также осуществлению проверок. Можно заметить, что в основу определения содержания государственной функции положен Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», раскрывающий функции контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти <2>. ——————————— <1> URL: http:// base. consultant. ru/ cons/ cgi/ online. cgi? req=doc; base=PRJ; n=71932. <2> Российская газета. 2004. 12 марта.
Представляется, что для ответа на вопрос, какие же административные процедуры исполнительно-распорядительной деятельности таможенных органов нуждаются в правовом оформлении административными регламентами, необходимо обратиться к правовой природе административных регламентов. Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) (утв. Постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 N 679) <1> устанавливал, что административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействие с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти. ——————————— <1> СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933.
Новые Правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (утв. Постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 N 373) <1> (далее — Правила) конкретизировали предмет административных регламентов. Согласно п. 1 Правил административным регламентом является «нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда при осуществлении государственного контроля (надзора)». ——————————— <1> Там же. 2011. N 22. Ст. 3169.
Кроме того, данный пункт предусматривает принятие административных регламентов, определяющих порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, их должностными лицами; федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции. Данная формулировка позволяет прийти к выводу о том, что административные регламенты должны выступать правовой формой закрепления административных процедур осуществления государственного контроля (надзора), и прежде всего контрольных мероприятий. Это следует из определенной Правилами структуры административных регламентов. Так, п. 13 Правил предусматривает, что общие положения административного регламента включают предмет государственного контроля (надзора), права и обязанности должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора), права и обязанности лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю (надзору). Согласно пунктам 14, 16 Правил в административном регламенте должны быть указаны сведения о размере платы за услуги организации (организаций), взимаемой с лица, в отношении которого проводятся мероприятия по контролю (надзору). К сожалению, Правила не раскрывают содержание понятия «государственные функции». Однако п. 7 Правил устанавливает, что регламенты разрабатываются на основании полномочий, предусмотренных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, и включаются в перечень государственных услуг и государственных функций по контролю и надзору, формируемый Минэкономразвития России. Следовательно, административные регламенты регулируют осуществление государственных функций федеральными органами исполнительной власти и органами государственного внебюджетного фонда, реализуемых в рамках контрольно-надзорной деятельности данных органов. Подтверждают предметную направленность административных регламентов положения п. 3 ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», предусматривающие полномочия федеральных органов исполнительной власти по разработке административных регламентов осуществления федерального государственного контроля (надзора) или проведения проверок в соответствующих сферах деятельности <1>. ——————————— <1> Российская газета. 2008. 30 дек.
Одной из ключевых категорий административных регламентов является дефиниция «административная процедура». Несмотря на широкое обсуждение в науке вопроса о принятии закона об административных процедурах, данный документ до сих пор не принят. В связи с этим вокруг понятия «административная процедура», его соотношения с терминами «административное производство», «административный процесс» разворачивается оживленная научная дискуссия. При этом единый концептуальный подход так и остается невыработанным, что предопределяет наличие разнообразных научных суждений, как общего характера, так и применительно к административной деятельности конкретных органов государственной власти <1>. ——————————— <1> См.: Каримов Д. А. Об административных процедурах консульских учреждений // Административное и муниципальное право. 2009. N 11. С. 63 — 65; Агафонов С. И., Воробьева Т. И., Сальников М. Г., Трегубова Е. В. Административные процедуры и запреты как средство обеспечения законности и правопорядка в сфере внутренних дел // Там же. 2010. N 1. С. 47 — 56.
Так, исследуя административные процедуры и производства в сфере таможенного дела, Г. В. Матвиенко указывает на существование самостоятельной категории «таможенный процесс», включающей «процедуры и производства, которые регламентируют непосредственное перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу: производство таможенного оформления и контроля, таможенные процедуры (таможенные режимы, специальные таможенные процедуры), производство таможенного обложения» <1>. Не останавливаясь на достаточно узком подходе к рассмотрению понятия «таможенный процесс», хотелось бы отметить, что автор довольно произвольно и противоречиво соотносит административные и таможенные процедуры. С одной стороны, Г. В. Матвиенко рассматривает таможенные процедуры как разновидность административных, указывая, что «внутренняя структура каждого из видов производств таможенного процесса характеризуется наличием как административных процедур, так и их специфической разновидности — таможенных процедур», с другой стороны, подчеркивает только тесную связь с административными процедурами <2>. ——————————— <1> Матвиенко Г. В. Административные процедуры и производства в таможенном праве // Журнал российского права. 2008. N 12. <2> Там же.
Однако данный подход не согласуется с нормативным содержанием таможенных процедур. Согласно ст. 4 Таможенного кодекса Таможенного союза 2009 года (далее — ТК ТС) таможенная процедура — совокупность норм, определяющих для таможенных целей требования и условия пользования и (или) распоряжения товарами на таможенной территории таможенного союза или за ее пределами <1>. Таможенные процедуры являются аналогом предусмотренных ранее действующим таможенным законодательством Российской Федерации таможенных режимов, которые рассматривались в юридической литературе в качестве специальных правовых режимов <2>. ТК ТС закрепляет 17 видов таможенных процедур (выпуск для внутреннего потребления, экспорт, таможенный склад, таможенный транзит и др.), перечень которых является закрытым. Исходя из вышеизложенного, таможенная процедура не может рассматриваться ни как административная процедура, ни как ее часть. ——————————— <1> СЗ РФ. 2010. N 50. Ст. 6615. <2> См.: Малиновская В. М. Таможенные режимы: проблемы классификации // Таможенное дело. 2006. N 3; Административное право: Учеб. 3-е изд., пересмотр. и доп. М., 2008. С. 487.
Таким образом, несмотря на определенную терминологическую схожесть, дефиниции «таможенные процедуры» и «административные процедуры» имеют разную целевую направленность, неодинаковое содержание, что не позволяет оперировать ими как схожими категориями. Разделяем позицию ученых, отмечающих, что «административные процедуры — это самостоятельный институт административного права, целью которого выступает упорядочение совершения исполнительно-распорядительных действий органами публичной власти (должностными лицами) в связи с реализацией прав и законных интересов физических и юридических лиц в сфере государственного управления. Административные процедуры, применяемые при реализации функций государственного управления, разнообразны и зависят от того, в какой сфере конкретных субъектов они применяются и какой способ их закрепления, кроме того, они охватывают все многообразие административной деятельности органов публичного управления» <1>. ——————————— <1> Административная реформа в России / Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой.
Представляется, что за определение административной процедуры следует взять положение п. 18 Правил, в котором административная процедура закрепляется как логически обособленная последовательность административных действий при исполнении государственной функции, имеющих конечный результат и выделяемых в рамках исполнения государственной функции. В зависимости от видов решаемых задач в рамках компетенции субъектов права подробная классификация административных процедур дается Ю. А. Тихомировым, Э. В. Талапиной. В частности, они выделяют следующие административные процедуры: 1) организационные (распорядок работы, распределение обязанностей, регламент взаимоотношений); 2) принятие решений (правовых актов, устных решений и др.); 3) использование информации (документооборот, информационное обслуживание); 4) решение функциональных задач (экономических, финансовых и др.); 5) делегирование полномочий; 6) совершение юридических действий (лицензирование и т. п.); 7) проведение координации; 8) осуществление контроля; 9) деятельность в рамках целевых программ; 10) рассмотрение обращений граждан; 11) рассмотрение предложений общественных объединений; 12) разрешение разногласий и споров; 13) действия в экстремальных ситуациях (техногенная катастрофа, чрезвычайное положение и т. п.); 14) порядок реорганизации и упразднения организаций; 15) международные и смешанные процедуры <1>. ——————————— <1> См.: Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. N 4. С. 4 — 17.
Несмотря на многообразие административных процедур, административные процедуры, на урегулирование которых должно быть направлено принятие административных регламентов, имеют четкую предметно-функциональную направленность — исполнение государственных функций федеральных органов исполнительной власти, государственных внебюджетных фондов. В связи с вышерассмотренным характером государственных функций административные регламенты должны быть направлены на описание административных процедур контрольно-надзорной деятельности аппарата исполнительной власти. Удачным представляется определение, данное А. В. Филатовой: «Административные процедуры контрольно-надзорной деятельности закрепляют отношения реализации прав, исполнения обязанностей и соблюдения действующих норм, а также совершения юридически значимых действий, которые по своему характеру не связаны с привлечением субъектов права к юридической ответственности» <1>. ——————————— <1> Филатова А. В. Проблемы регламентации административных процедур государственного контроля (надзора) // Административное и муниципальное право. 2008. N 4.
При этом принятие административного регламента, регулирующего ту или иную административную процедуру государственного контроля (надзора), не должно ставиться в зависимость от детализации данной процедуры действующими нормативными правовыми актами. Представляется ошибочным утверждение о том, что «в тех случаях, когда закон исчерпывающим образом устанавливает и регулирует административную процедуру как разновидность правовой (юридической) процедуры, принятие административных регламентов не является необходимым» <1>. Данный подход не учитывает сущность и назначение административных регламентов. Правовую природу административных регламентов точно определяет А. Ф. Ноздрачев: «Административный регламент содержит процедурные («технологические») нормы, определяющие условия, порядок, сроки и последовательность действий органа исполнительной власти по реализации его компетенции, исполнению законов и административных актов» <2>. Это же удачно подмечает А. В. Яцкин: «Ни один федеральный закон или постановление Правительства не дает возможности установления персональной ответственности при реализации административных процедур», при этом предпринимаемая в административных регламентах детализация описания отдельных действий до уровня «ответственных» «имеет принципиальный характер, так как позволяет осуществить логический переход к должностным регламентам, а впоследствии также к постановке задачи разработки электронных административных регламентов» <3>. ——————————— <1> Филатова А. В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / Под ред. Н. М. Конина. Саратов, 2009; СПС «КонсультантПлюс». <2> Ноздрачев А. Ф. Указ. ст. <3> Яцкин А. В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. N 10.
Анализ компетенции таможенных органов показывает, что в контрольно-надзорной деятельности таможенных органов можно выделить несколько основных направлений. Во-первых, осуществление таможенного контроля как основного вида государственного контроля таможенных органов, проводимого исключительно таможенными органами (ст. 95 ТК ТС). Таможенный контроль является комплексным институтом таможенного дела. Он имеет достаточно сложную структуру, вытекающую из сущности и особенностей его проведения. Во-вторых, осуществление иных видов государственного контроля, возложенных на таможенные органы (валютного, экспортного, транспортного и др.). Следует отметить, что до настоящего момента ФТС России не принято ни одного административного регламента по закреплению административных процедур осуществления таможенными органами вышеуказанных видов государственного контроля. Многообразие контрольных мероприятий, проводимых таможенными органами в рамках проведения возложенных на них видов контроля, требует их тщательного анализа, результатом которого должно стать принятие необходимых административных регламентов. В-третьих, разрешительная деятельность таможенных органов. Основная часть принятых ФТС России административных регламентов как раз направлена на урегулирование исполнения государственных функций по выдаче различного рода разрешений. С учетом содержания данных разрешений их можно подразделить на четыре вида: 1) разрешения на осуществление видов деятельности в сфере таможенного дела (таможенного представителя, таможенного перевозчика, владельцев складов временного хранения, таможенных складов, магазинов беспошлинной торговли); 2) разрешения на получение специальных правомочий в сфере таможенного дела (приобретение статуса уполномоченного экономического оператора, выдачу банковских гарантий уплаты таможенных пошлин, налогов и др.); 3) разрешения на применение специальных административно-правовых режимов в сфере таможенного дела (различных таможенных процедур); 4) аттестация на соответствие квалификационным требованиям лиц, претендующих на получение квалификационного аттестата специалиста по таможенным операциям. Анализируя административные регламенты ФТС России по исполнению государственных функций в сфере разрешительной деятельности, следует констатировать, что они касаются в основном разрешений, выдача которых сопровождается включением в реестры. В то же время разрешения на применение специальных правовых режимов в сфере таможенного дела в виде получения разрешений на помещение товаров под таможенные процедуры урегулированы просто приказами ФТС России, да и то не полностью <1>. Дифференцированный подход к правовому регулированию разрешений, выдаваемых таможенными органами, имеющих одинаковую правовую сущность, нельзя признать обоснованным. Представляется, что выдача всех разрешений таможенных органов, в которых реализуется контрольно-надзорная функция таможенных органов, должна быть урегулирована административными регламентами. ——————————— <1> См.: Приказ ФТС России от 21.02.2011 N 357 «Об утверждении Порядка осуществления таможенными органами действий, связанных с выдачей разрешения на помещение товаров под таможенную процедуру отказа в пользу государства» // Российская газета. 2011. 30 марта; Приказ ФТС России от 07.02.2011 N 216 «Об утверждении Порядка осуществления таможенными органами действий, связанных с выдачей разрешения на помещение товаров под таможенную процедуру уничтожения» // Там же. 1 апр.
