Трунина Екатерина Владимировна, главный государственный таможенный инспектор правового отдела Ульяновской таможни; советник государственной гражданской службы РФ 3 класса; доцент кафедры гражданского права и процесса ФГБОУ ВПО «МГУ им. Н.П. Огарева». Кандидат юридических наук. Научная специализация — государственное управление; таможенное дело.
Родилась 25 апреля 1977 г. в г. Саранске. В 1999 г. окончила юридический факультет ГОУВПО «МГУ им. Н.П. Огарева»; в 2002 г. — экономический (заочно).
Автор монографий «Таможенные органы в системе государственного управления» (М., 2009); «Правоохранительная и гражданская службы в таможенных органах Российской Федерации (проблемы совершенствования)» (Волгоград, 2011); постатейного комментария к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ «О службе в таможенных органах» (М., 2010); учебного пособия «Таможенное право» (Саранск, 2003); соавтор двух учебных пособий: «Коммерческое право» (М., 2006); «Коммерческое право» (М., 2008); учебника (М., 2009) и практикума (М., 2008) по коммерческому праву, а также автор 50 научных статей по научной проблематике в области таможенного дела и таможенной службы.
В статье рассматривается порядок исполнения таможенными органами функций по осуществлению таможенного контроля, а также иных видов государственного контроля, возложенных на данные органы. Автор вносит предложения по видам административных регламентов, которые должны быть приняты для исполнения данных функций.
Ключевые слова: административный регламент; административные процедуры; контроль; таможенные органы; функции.
Administrative regulations as a legal form of realization of state control by customs organs
E.V. Trunina
The article considers the performance by customs organs of their functions of customs control as well as other forms of state control. Author makes suggestions on administrative regulations which should be accepted for the performance of said functions.
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ) (далее — Закон N 294-ФЗ) наделяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственный контроль (надзор), полномочиями по принятию административных регламентов осуществления федерального государственного контроля (надзора) или проведения проверок в соответствующих сферах деятельности <1>. Вместе с тем ФТС России в данном направлении не принято ни одного административного регламента. Представляется, что определение видов административных регламентов, которые необходимо принять, невозможно без тщательного анализа контрольно-надзорной деятельности таможенных органов.
———————————
<1> Российская газета. 2008. N 266.
Таможенный контроль
В соответствии со ст. 6 Таможенного кодекса Таможенного союза (далее — ТК ТС) к основным задачам таможенных органов относится осуществление таможенного контроля <2>, а п. 1 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (далее — Закон о таможенном регулировании в РФ) проведение таможенного контроля, совершенствование методов его проведения обозначает в качестве основных функций таможенных органов <3>.
———————————
<2> Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. N 17) // СЗ РФ. 2010. N 50. Ст. 6615.
<3> СЗ РФ. 2010. N 48. Ст. 6252.
Таможенный контроль — важнейший комплексный институт таможенного дела. В самом широком смысле таможенный контроль представляет собой вид государственного контроля, осуществляемый исключительно таможенными органами (ст. 95 ТК ТС). Обязательность его проведения вытекает из закрепленного ст. 150 ТК ТС правила, согласно которому все товары, перемещаемые через таможенную границу Таможенного союза, подлежат таможенному контролю в порядке, установленным таможенным законодательством и законодательством государств — членов Таможенного союза.
Общее определение государственного контроля (надзора), а также порядок его организации и проведения закреплены в Законе N 294-ФЗ. Анализ ст. 1 данного Закона, устанавливающей сферу применения Закона, свидетельствует о его распространении и на таможенный контроль. В то же время Закон N 294-ФЗ не полностью охватывает таможенный контроль. Пункт 4 ст. 1 данного Закона включает таможенный контроль в перечень видов государственного контроля, особенности организации и проведения которых в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомления о проведении внеплановой выездной проверки, могут устанавливаться другими федеральными законами.
Это вполне оправданно, так как таможенный контроль имеет существенные особенности, отличающие его от иных видов государственного контроля, охватываемых регулированием Закона N 294-ФЗ. Определение административных процедур таможенного контроля, которые должны быть урегулированы административными регламентами, невозможно без рассмотрения данных особенностей.
Во-первых, это предмет контроля. Предметом проверки государственного контроля (надзора) в рамках Закона N 294-ФЗ является деятельность (действия, бездействие) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Предмет таможенного контроля более разноплановый. Согласно п. 2 ст. 95 ТК ТС таможенный контроль проводится должностными лицами таможенных органов в отношении: товаров, в том числе транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу и (или) подлежащих декларированию в соответствии с ТК ТС; таможенной декларации, документов и сведений о товарах, представление которых предусмотрено в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза; деятельности лиц, связанной с перемещением товаров через таможенную границу, оказанием услуг в сфере таможенного дела, а также осуществляемой в рамках отдельных таможенных процедур; лиц, пересекающих таможенную границу.
Во-вторых, набор используемых методов контроля. Закон N 294-ФЗ устанавливает только один метод контроля — проведение проверок. В арсенале таможенных органов находятся двенадцать форм таможенного контроля (ст. 110 ТК ТС).
В-третьих, периодичность проведения контрольных мероприятий. Так, согласно п. 2 ст. 9 Закона N 294-ФЗ плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года. ТК ТС не устанавливает данного срока, что является вполне закономерным. По времени проведения таможенного контроля выделяют предварительный контроль (в случае предварительного декларирования), текущий (осуществляемый в отношении ввозимых и вывозимых товаров и транспортных средств), а также последующий (проводимый после выпуска товаров) [1]. При этом ограничения по периодичности проведения контрольных мероприятий установлены в отношении только последующего контроля. Согласно ст. 99 ТК ТС таможенные органы проводят таможенный контроль после выпуска товаров в течение трех лет со дня окончания нахождения товаров под таможенным контролем.
В-четвертых, содержание таможенного контроля. Таможенный контроль имеет достаточно сложную структуру, обусловленную сущностью и порядком его проведения.
В узком смысле таможенный контроль определяется учеными как совокупность проверочных действий в определенных формах, которые достаточны для обеспечения соблюдения и обнаружения существенных нарушений таможенного законодательства РФ [2]. Однако такой подход ограничивает понимание содержания таможенного контроля. Согласно ст. 4 ТК ТС таможенный контроль — это совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в том числе с использованием системы управления рисками, в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства государств — членов Таможенного союза.
Статья 110 гл. 16 ТК ТС закрепляет 12 форм таможенного контроля, которые образуют процессуальную форму осуществления контрольных мероприятий: проверка документов и сведений; устный опрос; получение объяснений; таможенное наблюдение; таможенный осмотр; таможенный досмотр; личный таможенный досмотр; проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков; таможенный осмотр помещений и территорий; учет товаров, находящихся под таможенным контролем; проверка системы учета товаров и отчетности; таможенная проверка.
Каждую форму таможенного контроля можно рассматривать как самостоятельную административную процедуру, характеризующуюся специфическими задачами, особым предметом, порядком и методами проведения, совокупностью прав и обязанностей таможенных органов и проверяемых лиц.
В то же время по своей правовой сущности данные формы контроля неоднородны. Такие формы таможенного контроля, как проверка документов и сведений, таможенный осмотр, таможенный досмотр, личный таможенный досмотр, проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков, таможенный осмотр помещений и территорий, проверка системы учета товаров и отчетности, таможенная проверка, носят характер проверочных мероприятий, в рамках которых происходит оценка соответствия объектов таможенного контроля требованиям таможенного законодательства. Представляется, что именно данная группа форм таможенного контроля должна охватываться предметом регулирования административных регламентов.
Иные формы таможенного контроля имеют отличный от проверочных мероприятий характер. Так, в основе получения объяснений, устного опроса лежит уточнение какой-либо информации либо получение дополнительных сведений, необходимых для осуществления таможенного контроля. Таможенное наблюдение представляет собой действия должностных лиц таможенных органов, заключающиеся в визуальном наблюдении за перевозкой товаров, в том числе транспортных средств, находящихся под таможенным контролем, совершением с ними грузовых и иных операций. Учет товаров, находящихся под таможенным контролем, является возложенной на таможенные органы обязанностью.
Конкретная форма таможенного контроля предопределяет различный объем административных действий, совершаемых в процессе ее проведения, и, как следствие, различную детализацию ее правового регулирования. Чем объемнее и сложнее форма, тем больше правовых норм, ее регулирующих. Так, наиболее простым формам таможенного контроля — устному опросу (ст. 112 ТК ТС), получению объяснений (ст. 113), таможенному наблюдению (ст. 114 ТК ТС) — в ТК ТС отведено только по одной статье, раскрывающих их сущность. Процедурные вопросы их проведения не детализируются, что вполне закономерно.
Реализации иных форм таможенного контроля в таможенном законодательстве уделяется большее внимание. Например, таможенный осмотр помещений и территорий регламентируется в ст. 119 ТК ТС, ст. 175 Закона о таможенном регулировании в Российской Федерации; проверка системы учета и отчетности — ст. 121 ТК ТС, ст. 177 Закона о таможенном регулировании в РФ; подробно описан в ст. 117 ТК ТС порядок проведения личного таможенного досмотра. Одной из самых объемных административных процедур таможенного контроля является таможенная проверка. Данной форме таможенного контроля посвящена гл. 19 ТК ТС, ст. ст. 178 — 185 Закона о таможенном регулировании в Российской Федерации.
На необходимость принятия правовых актов, устанавливающих порядок применения отдельных форм таможенного контроля, в ряде случаев указывает сам ТК ТС, например, по учету товаров, находящихся под таможенным контролем (ст. 120 ТК ТС), проверке системы учета товаров и отчетности (ст. 121 ТК ТС). Однако большинство правовых актов принимается ФТС России в инициативном порядке, что свидетельствует о практической необходимости унификации процедурных вопросов осуществления таможенными органами контрольных мероприятий <4>. В то же время за рамками ведомственного нормотворчества ФТС России остались такие формы таможенного контроля, как таможенный осмотр (ст. 115 ТК ТС), проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков (ст. 118 ТК ТС).
———————————
<4> См.: Приказ ФТС России от 29 апреля 2011 г. N 895 «Об утверждении Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов при проведении таможенного контроля в форме таможенной проверки», Приказ ФТС России от 16 марта 2011 г. N 578 «Об утверждении Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов при проведении таможенного осмотра помещений и территорий», Приказ ФТС России от 25 октября 2011 г. N 2190 «Об утверждении Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов при организации и проведении таможенного досмотра (осмотра)», Приказ ФТС России от 25 августа 2009 г. N 1560 «Об утверждении Порядка проведения проверки документов и сведений после выпуска товаров и (или) транспортных средств».
Наряду с формами таможенного контроля необходимо выделять также виды контроля, проводимые в рамках его осуществления. Так, предложена подробная классификация видов таможенного контроля: 1) по субъектам, подпадающим под таможенный контроль; 2) по характеру осуществления; 3) по предмету таможенного контроля; 4) по форме осуществления; 5) по направлению движения товаров; 6) по способу перемещения товаров; 7) по используемым таможенным процедурам [3].
Указанные классификации позволяют увидеть многообразие проводимых таможенными органами контрольных мероприятий. Вместе с тем одни указанные в данной классификации виды таможенного контроля имеют теоретическое значение, другие — практическое, представляя собой административные процедуры, выделяющиеся в общем порядке проведения таможенного контроля.
В числе данных видов таможенного контроля следует выделить виды контроля, характеризующиеся особым предметом контроля. К ним относятся: контроль правильности классификации товаров (ст. 52 ТК ТС); контроль определения страны происхождения товаров (ст. 110 Закона о таможенном регулировании в РФ); контроль таможенной стоимости товаров (ст. 66 ТК ТС). Их отличает то, что данные виды таможенного контроля выделяются непосредственно таможенным законодательством, являются обязательными этапами таможенного контроля, представляют собой комплекс проверочных мероприятий.
По результатам их проведения принимаются строго формализованные решения (о классификации товара; стране происхождения товаров и (или) предоставлении тарифных преференций; принятии заявленной таможенной стоимости товаров; корректировке заявленной таможенной стоимости), влекущие важные для лиц, осуществляющих декларирование товаров, правовые последствия: подтверждение таможенными органами заявленных при таможенном декларировании сведений либо неподтверждение и, как следствие, доначисление причитающихся к уплате таможенных платежей, применение к товарам запретов и ограничений, отказ в предоставлении тарифных преференций, отказ в выпуске товара и др.
Юридическое значение и сущность данных видов контроля обусловливает необходимость четкой регламентации процедуры их осуществления. Унифицированный порядок проведения предусмотрен только в отношении контроля таможенной стоимости <5>. Тем не менее процедурные вопросы его осуществления конкретизированы также в Приказе ФТС России <6>. Порядок реализации остальных вышеуказанных видов контроля урегулирован в ведомственных нормативных правовых актах ФТС России <7>.
———————————
<5> Решение Комиссии Таможенного союза от 20 сентября 2010 г. N 376 «О порядках декларирования, контроля и корректировки таможенной стоимости товаров» // Таможенный вестник. 2010. N 20 — 24.
<6> См.: Приказ ФТС России от 14 февраля 2011 г. N 272 «Об утверждении Инструкции по проведению проверки правильности декларирования таможенной стоимости товаров, ввозимых (ввезенных) на таможенную территорию Таможенного союза, и Регламента действий должностных лиц таможенных органов при контроле и корректировке таможенной стоимости товаров» // СПС «КонсультантПлюс».
<7> См.: Приказ ФТС России от 29 сентября 2004 г. N 80 «Об утверждении Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов, осуществляющих контроль за правильным заявлением страны происхождения товаров и принятие решений о стране происхождения товаров» (ред. от 13 февраля 2009 г.); Приказ ФТС РФ от 17 марта 2010 г. N 500 «Об утверждении Инструкции о действиях должностных лиц, осуществляющих классификацию товаров в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности и контроль правильности определения классификационного кода в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности» // Таможенный вестник. 2010. N 8.
Особым порядком проведения характеризуется таможенный контроль объектов интеллектуальной собственности. Обеспечение защиты прав интеллектуальной собственности на таможенной территории Таможенного союза ТК ТС относит к основным задачам таможенных органов (подп. 9 п. 1 ст. 6 ТК ТС), а п. 7 ч. 1 ст. 12 Закона о таможенном регулировании в РФ — к основным функциям таможенных органов.
Меры по защите прав на объекты интеллектуальной собственности принимаются в отношении товаров, включенных по заявлению правообладателей в таможенный реестр объектов интеллектуальной собственности. Приказом ФТС России от 13 августа 2009 г. N 1488 утвержден Административный регламент исполнения государственной функции по ведению таможенного реестра объектов интеллектуальной собственности <8>. Таким образом, государственная функция по ведению таможенного реестра объектов интеллектуальной собственности является частью другой функции — обеспечения защиты прав на объекты интеллектуальной собственности.
———————————
<8> Приказ ФТС России от 13 августа 2009 г. N 1488 «Об утверждении Административного регламента ФТС по исполнению государственной функции по ведению таможенного реестра объектов интеллектуальной собственности // БНА ФОИВ. 2010. N 6.
Исполнение функции по защите прав на объекты интеллектуальной собственности отражено в Приказе ФТС России от 25 марта 2011 г. N 626 «Об утверждении Порядка действий таможенных органов Российской Федерации при принятии мер по защите прав на объекты интеллектуальной собственности» <9>. Данный Порядок определяет перечень, сроки и последовательность действий таможенных органов Российской Федерации при принятии мер по защите прав на объекты интеллектуальной собственности, связанных с приостановлением выпуска товаров, а также порядок взаимодействия при исполнении функции, связанной с обеспечением защиты прав на объекты интеллектуальной собственности.
———————————
<9> Документ опубликован не был.
Представляется, что по своей сущности данный Порядок выполняет функции административного регламента. В нем перечислены административные процедуры, связанные с реализацией данной функции: ведение таможенного реестра; приостановление выпуска товаров; проведение проверочных мероприятий; обмен информацией между таможенными органами и т.п. Вместе с тем Порядок регламентирует только часть из них. Таким образом, административные процедуры, связанные с реализацией функции по защите прав на объекты интеллектуальной собственности, не исчерпываются только ведением таможенного реестра, относительно которого принят административный регламент. С целью упорядоченности исполнения вышеуказанной функции должен быть принят соответствующий регламент, который урегулировал бы весь комплекс административных процедур, осуществление которых способствует реализации данной функции.
Кроме того, ФТС России приняты нормативные правовые акты, устанавливающие особенности проведения таможенного контроля в зависимости от способа перемещения товаров, характера используемых таможенных процедур и иных обстоятельств, обусловливающих использование особых видов административных процедур контроля, особого порядка их применения <10>.
———————————
<10> См.: Приказ ФТС России от 26 мая 2011 г. N 1067 «Об утверждении Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов, совершающих таможенные операции и проводящих таможенный контроль при перевозке товаров автомобильным транспортом при их прибытии (убытии), помещении под таможенную процедуру таможенного транзита, а также временном хранении» // Таможенные ведомости. 2011. N 8; Приказ ФТС России от 27 июня 2011 г. N 1371 «Об утверждении Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов при совершении таможенных операций и проведении таможенного контроля воздушных судов и перемещаемых ими товаров // Таможенные ведомости. 2011. N 9 (извлечение); и др.
Обобщая вышеизложенное, необходимо сделать следующие выводы. Таможенный контроль выступает собирательным понятием, включающим совокупность контрольных мероприятий, различающихся, прежде всего, видом проверки и формой проведения. С учетом предназначения административных регламентов как правовой формы осуществления государственного контроля (надзора) контрольные мероприятия, проводимые в рамках таможенного контроля, представляющие собой самостоятельные административные производства, должны быть урегулированы административными регламентами.
Ситуация, когда административные регламенты подменяются принятием ФТС России разнообразных правовых актов (инструкций, приказов и др.), а также документов ненормативного характера (писем, методических рекомендаций), регламентирующих административные процедуры реализации контрольно-надзорных функций, является недопустимой.
В связи с этим ФТС России необходимо провести работу по следующим двум важным направлениям:
разработать административные регламенты форм и видов таможенного контроля, при реализации которых сроки и последовательность административных процедур (действий) остаются нерегламентированными и в связи с этим неунифицированными;
провести систематизацию документов, принятых ФТС России, по регламентации процедурных вопросов осуществления административных процедур таможенного контроля, переработать их и заменить административными регламентами.
Иные виды государственного контроля,
возложенные на таможенные органы
Таможенный контроль является основным, но не единственным видом государственного контроля, осуществляемым таможенными органами. На это прямо указано в п. 5 ст. 94 ТК ТС, устанавливающем, что таможенные органы в пределах своей компетенции осуществляют иные виды контроля, в том числе экспортный, валютный и радиационный, в соответствии с законодательством государств — членов Таможенного союза.
В отличие от таможенного контроля процедурные вопросы реализации данных видов контроля носят в настоящее время достаточно фрагментарный и коллизионный характер. Во многом это обусловлено кардинальным обновлением в связи с созданием Таможенного союза правовой основы деятельности таможенных органов. Как следствие, основные документы, определяющие порядок осуществления данных видов контроля, отменены, а новые документы не приняты. В связи с этим необходимо обратиться к базовым законодательным актам, регламентирующим тот или иной вид государственного контроля.
Согласно ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 18 июля 1999 г. N 183-ФЗ «Об экспортном контроле» (в ред. от 18 июля 2011 г.) экспортный контроль осуществляет специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, которым является Федеральная служба по техническому и экспортному контролю. Закон прямо не называет таможенные органы в числе государственных органов, оказывающих содействие специально уполномоченному органу в осуществлении экспортного контроля. Согласно ст. 7 Закона таможенный контроль и таможенное оформление контролируемых товаров и технологий, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации, являются одним из методов правового регулирования внешнеэкономической деятельности, образующих содержание экспортного контроля. Данное положение указывает на осуществление таможенными органами экспортного контроля.
При этом экспортный контроль осуществляется таможенными органами в рамках таможенного контроля. Его проведение характеризуется спецификой объектов таможенного контроля, а именно товаров, подпадающих под действие экспортного контроля. При его проведении таможенные органы совершают дополнительные административные действия, составляющие содержание экспортного контроля, перечень которых был закреплен в ныне утратившем силу Приказе ГТК России <11>. В рамках таможенного контроля таможенные органы также осуществляют радиационный контроль, используя для этого специальные технические средства <12>. Однако наиболее существенную роль таможенные органы играют в проведении валютного контроля. Не случайно данный вид государственного контроля в Законе о таможенном регулировании в Российской Федерации отнесен к основным функциям таможенных органов.
———————————
<11> Приказ ГТК РФ от 26 декабря 2003 г. N 1545 «О повышении эффективности деятельности таможенных органов в области экспортного контроля» (ред. от 11 января 2010 г.) // СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.
<12> Приказ ФТС России от 5 апреля 2011 г. N 707 «Об определении типа технических средств для проведения радиационного контроля, типа досмотровой рентгеновской техники, критериев принятия решений об их необходимости и количестве» // Российская газета. 2011. N 113.
Согласно п. 10 ч. 1 ст. 12 Закона о таможенном регулировании в Российской Федерации таможенные органы осуществляют в пределах своей компетенции контроль за валютными операциями, связанными с перемещением товаров через таможенную границу Таможенного союза, а также с ввозом товаров в Российскую Федерацию и их вывозом из Российской Федерации, в соответствии с международными договорами государств — членов Таможенного союза, валютным законодательством Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами органов валютного регулирования.
Статья 22 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» (ред. от 18 июля 2011 г.) относит таможенные органы к агентам валютного контроля. Таможенные органы пользуются правами, предоставленными агентам валютного контроля. Они не только проводят соответствующие контрольные мероприятия, но при выявлении нарушений валютного законодательства возбуждают дела об административных правонарушениях.
Вместе с тем порядок проведения таможенными органами валютного контроля в настоящее время регламентирован не в полном объеме. Методические рекомендации по осуществлению таможенными органами валютного контроля, которые обобщали административные действия должностных лиц таможенных органов по исполнению данной функции, в настоящее время отменены <13>. Приказом ФТС РФ от 17 ноября 2009 г. N 2075 (ред. от 27 ноября 2009 г.) утверждена Инструкция о действиях должностных лиц таможенных органов, осуществляющих для целей валютного контроля проверку документов, представленных для таможенного оформления товаров, и сведений, заявленных в таможенной декларации <14>. Однако данная Инструкция не охватывает полностью валютный контроль, осуществляемый таможенными органами, так как касается только документального валютного контроля.
———————————
<13> См.: письмо ФТС России от 12 июля 2007 г. N 01-06/25927 «О направлении Методических рекомендаций по осуществлению таможенными органами валютного контроля и контроля за исполнением внешнеторговых бартерных сделок» // Таможенные ведомости. 2007. N 10.
<14> Таможенные ведомости. 2010. N 1 (извлечение).
Типовые положения о подразделениях валютного контроля таможенных органов, утвержденные Приказом ФТС России от 3 марта 2011 г. N 478, позволяют выявить и иные составляющие валютного контроля, в частности: организацию и проведение проверок соблюдения участниками ВЭД валютного законодательства и законодательства Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности в части осуществления внешнеторговых бартерных сделок; участие в проверках, проводимых органами и агентами валютного контроля; осуществление взаимодействия с органами и агентами валютного контроля, учреждениями Банка России, правоохранительными, налоговыми и иными государственными органами по вопросам валютного контроля. Следует констатировать, что порядок реализации данных контрольных мероприятий остается неурегулированным.
В целом правовое регулирование исполнения таможенными органами функций экспортного и валютного контроля нуждается в совершенствовании. Реализация данных функций должна быть закреплена в административных регламентах. Требуется четкий алгоритм административных действий должностных лиц таможенных органов, в функциональные обязанности которых входит их осуществление. Это позволит упорядочить их работу, избежать дублирования и затягивания сроков осуществления данных видов контроля, а также иных негативных последствий, на предотвращение которых и направлено принятие административных регламентов.
При подготовке данных регламентов необходимо учитывать тот факт, что таможенное законодательство Таможенного союза предусматривает постепенную унификацию порядка осуществления данных видов контроля. Например, решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС от 5 июля 2010 г. N 52 «Об экспортном контроле государств — членов Таможенного союза» на Комиссию Таможенного союза возложена задача подготовки Соглашения о едином порядке экспортного контроля государств-членов Таможенного союза <15>. Соглашением государств — членов Таможенного союза от 9 декабря 2010 г. «О согласованных принципах валютной политики» предусмотрена поэтапная гармонизация и сближение подходов к формированию и проведению валютной политики в том объеме, в каком это соответствует сложившимся макроэкономическим потребностям интеграционного сотрудничества.
———————————
<15> СПС «КонсультантПлюс».
Указанными видами контроля не исчерпываются полномочия таможенных органов. В соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 394-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательстве акты Российской Федерации в связи с передачей полномоч ий по осуществлению отдельных видов государственного контроля таможенными органами Российской Федерации» на таможенные органы возложены следующие виды контроля: проведение транспортного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного и ветеринарного контроля в части проведения проверки документов в специально оборудованных и предназначенных для этих целей пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации (специализированные пункты пропуска).
Согласно Постановлению Правительства РФ от 20 ноября 2008 г. N 872 «Об утверждении Правил осуществления контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации» (в ред. Постановления Правительства РФ от 20 июня 2011 г. N 480) контроль в пунктах пропуска осуществляется несколькими государственными органами: подразделениями органов пограничного, санитарно-карантинного, ветеринарного, карантинного фитосанитарного контроля <16>. В данном случае имеет место осуществление вышеуказанными государственными органами единой функции — государственного контроля в пунктах пропуска, совпадающей по времени и месту проведения.
———————————
<16> Там же. 2008. N 48. Ст. 5620.
Несмотря на то что данный вид контроля осуществляется совместно несколькими государственными контролирующими органами, однако регулируется каждым государственным органом отдельно <17>. Отсутствие единого комплексного документа по исполнению данной функции компенсируется разработкой данными органами совместных рекомендаций <18>.
———————————
<17> См.: Административный регламент Минздравсоцразвития России от 31 декабря 2006 г. N 893 «Об исполнении государственной функции по осуществлению санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации», Административный регламент ФСБ России по исполнению государственной функции по осуществлению пограничного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, Приказ ФТС России от 30 сентября 2011 г. N 1996 «Об утверждении Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов, расположенных в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, при проведении транспортного контроля и проверке документов, необходимых для осуществления санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного контроля и ветеринарного надзора» и др.
<18> Письмо Россельхознадзора N ФС-СД-3/13361, ФТС России N 01-11/50586 от 19 октября 2011 г. «Об особенностях проведения карантинного фитосанитарного контроля в воздушных или морских (речных) пунктах пропуска» // СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.
Следует отметить, что согласно п. 5 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций если в исполнении государственной функции участвуют несколько федеральных органов исполнительной власти, регламент утверждается совместным приказом федеральных министерств и (или) иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ.
В связи с этим порядок осуществления государственного контроля в пунктах пропуска необходимо урегулировать единым административным регламентом государственных органов, в полномочия которых входит его осуществление.
Обобщая изложенное, следует отметить, что характер и степень участия таможенных органов в осуществлении иных видов государственного контроля различны. В связи с этим различаются административные процедуры, осуществляемые в рамках их проведения. При реализации радиационного контроля административные процедуры совпадают с административными процедурами таможенного контроля, так как полностью охватываются его рамками и заключаются в использовании специальных технических средств радиационного контроля. При осуществлении иных видов государственного контроля таможенные органы осуществляют комплекс дополнительных административных процедур, выходящих за рамки административных процедур таможенного контроля, необходимых для реализации целей того или иного вида государственного контроля. Наибольший объем характерен для валютного контроля, при реализации которого таможенные органы как агенты валютного контроля обладают значительными полномочиями. Характерными особенностями административных процедур транспортного, санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного и ветеринарного контроля является их совместное осуществление несколькими государственными органами.
Представляется, что все данные административные процедуры должны быть закреплены в административных регламентах. При их разработке необходимо учитывать правовую природу регламентов, в частности то, что административный регламент «…содержит процедурные («технологические») нормы, определяющие условия, порядок, сроки и последовательность действий органа исполнительной власти по реализации его компетенции, исполнению законов и административных актов <…> В административный регламент не могут включаться предписания, имеющие материальный характер. Включение подобных предписаний в регламент может привести к изменению или иному искажению компетенции органа исполнительной власти, что недопустимо» [4].
Список литературы
1. Новиков А.Б. Таможенный контроль в системе административных процедур таможенного дела // Законодательство и экономика. 2005. N 12.
2. Гравина А.А. и др. Таможенное право: Учебник / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 298.
3. Костин А.А. Классификация видов таможенного контроля // Таможенное дело. 2010. N 1. С. 32 — 36.
4. Ноздрачев А.Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика // Законодательство и экономика. 2011. N 8.
