СИСТЕМА ПРИНЦИПОВ ОРГАНИЗАЦИИ ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ ТОВАРОВ
И ТРАНСПОРТНЫХ СРЕДСТВ
С. М. СТЕПАНЕНКО
Степаненко С. М., кандидат юридических наук, доцент, Юридический институт МИИТа.
Принципы таможенного контроля — это наиболее общие, концептуальные положения (суждения) о том, каким образом должна быть организована деятельность таможенных органов по проведению таможенного контроля и как должны строиться правоотношения между таможенными органами и лицами, в отношении которых таможенный контроль проводится. Принципы таможенного контроля находятся во взаимной связи и взаимной зависимости и могут быть сведены в следующую систему.
Представляется, что принципы таможенного контроля следует разделить на две группы:
— принципы организации таможенного контроля;
— принципы проведения таможенного контроля.
Рассмотрим первую из указанных групп.
1. Как вид социальной деятельности таможенный контроль представляет собой одну из форм государственного управления и, соответственно, должен быть основан на общих принципах государственного управления.
Среди принципов государственного управления, отражающих функциональное содержание таможенного контроля, следует особо выделить принцип эффективности. Эффективность таможенного контроля можно определить как одно из свойств данного вида деятельности, отражающее ее способность производить результат, определяемый поставленными целями и задачами, т. е. способность обеспечивать соблюдение таможенного законодательства и реализацию государственного регулирования в сфере внешнеэкономической деятельности.
Как правило, в качестве показателей рассматриваются уровень собираемости уплаты таможенных платежей или объемы задержанной таможенниками контрабанды (наркотиков, оружия и пр.). В мировой практике оценивается производительность таможенного контроля — способность с минимальными затратами (материальными вложениями) (например, от внедрения новых технологий, усиления кадрового потенциала и пр.) производить максимальный эффект (полезное действие). Данный подход в настоящее время активно используется и в Таможенном союзе.
Так, например, Постановление Правительства РФ от 20.11.2008 N 872, утвердившее Правила осуществления контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, определяет в качестве критериев эффективности:
а) минимизацию времени проведения таможенного контроля;
б) исключение дублирующих функций и действий контрольных органов и их должностных лиц;
в) сокращение количества взаимодействий должностных лиц государственных контрольных органов с контролируемыми лицами, транспортными средствами, грузами, товарами и животными.
Таможенный контроль следует оценивать с точки зрения его юрисдикционной эффективности и экономической эффективности. Юрисдикционная эффективность отражает способность таможенного контроля поддерживать установленный таможенным законодательством правопорядок и проистекает из сущности таможенного контроля как совокупности мер, осуществляемых таможенными органами, в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства. Экономическая эффективность таможенного контроля — это способность таможенного контроля служить средством реализации экономических задач, стоящих перед таможенным делом, обеспечивать применение мер таможенно-тарифного и нетарифного регулирования, взимание таможенных платежей и т. д.
2. Таможенный контроль — весьма затратное мероприятие, как для государства в лице таможенных органов, так и для участников внешнеэкономической деятельности. Поэтому эффективность таможенного контроля всегда определяется дилеммой, которая стоит перед таможенной службой: или «проверять все», или «не проверять ничего».
Ответ на данный вопрос не так очевиден, как кажется на первый взгляд.
В первом случае, при проведении тотального таможенного контроля, возможность совершения правонарушений сокращается до минимума, однако затраты и объем привлеченных таможенной службой ресурсов, нагрузка на сотрудников таможенных органов не всегда оправдывают цели таможенного контроля. Самое же главное отрицательное последствие от тотального таможенного контроля выражается в том, что создаются дополнительные препятствия для внешней торговли, процесс таможенного оформления становится более длительным и трудоемким.
Во втором случае при минимальном таможенном контроле функции таможенного дела, скорее всего, останутся невыполненными, через границу пойдет поток контрабандных товаров. При этом минимальный таможенный контроль будет эффективным в странах с «благоприятным таможенным климатом», там, где таможенное дело само по себе не играет существенной роли в регулировании экономики.
Поэтому в качестве еще одного принципа таможенного контроля следует назвать принцип достаточности, который лишь косвенно закрепляется в таможенном законодательстве: п. 1 ст. 94 ТК ТС указывает, что ограничиваются только теми формами таможенного контроля, которые достаточны для обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства государств — членов Таможенного союза, контроль за исполнением которого возложен на таможенные органы.
Он прямо проистекает из принципов таможенного оформления, а также общих принципов государственного управления в сфере внешнеэкономической деятельности. Так, в соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» основными принципами государственного регулирования внешнеторговой деятельности являются:
— выбор мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности, являющихся не более обременительными для участников внешнеторговой деятельности, чем необходимо для обеспечения эффективного достижения целей, для осуществления которых предполагается применить меры государственного регулирования внешнеторговой деятельности;
— исключение неоправданного вмешательства государства или его органов во внешнеторговую деятельность и нанесения ущерба участникам внешнеторговой деятельности и экономике Российской Федерации.
3. Принцип достаточности находит свою «техническую» реализацию посредством закрепления в таможенном законодательстве и применения принципа выборочности, который, в свою очередь, реализуется в рамках системы управления рисками в таможенном деле (СУР).
Как уже было отмечено выше, в целях осуществления таможенного контроля таможенные органы вправе выбирать формы таможенного контроля, которые минимально необходимы, достаточны для обеспечения соблюдения таможенного законодательства. Однако данное положение ТК ТС следует несколько расширить: таможенные органы при организации таможенного контроля вправе выбирать не только формы, но также способы и средства проведения таможенного контроля, а, кроме того, в рамках установленных в законодательстве положений, определяющих содержание форм таможенного контроля, также место и время проведения контрольных мероприятий, состав субъектов (например, при организации проведения таможенной проверки определяется состав ревизионной комиссии), объекты и предметы контроля.
Выбор форм, способов, средств, времени, места, субъектов, объектов и предметов таможенного контроля обусловлен возможностью возникновения противоправной ситуации, т. е. ситуации, при которой нарушаются нормы таможенного законодательства.
4. Вероятность наступления несоблюдения таможенного законодательства РФ именуется «таможенным риском».
Согласно ст. 130 ТК ТС деятельность таможенных органов по оценке и управлению рисками заключается в выполнении следующих задач:
1) формирование информационной базы данных системы управления рисками таможенных органов;
2) анализ и оценка рисков, включающих в себя систематическое определение объектов анализа рисков; индикаторов риска по объектам анализа риска, определяющих необходимость принятия мер по предотвращению и минимизации рисков; оценки возможного ущерба в случае возникновения рисков;
3) разработка и реализация практических мер по управлению рисками с учетом вероятности возникновения рисков и возможных последствий; анализа применения возможных мер по предотвращению и минимизации рисков.
Таким образом, для того чтобы выявить риск, требуется информация, сведения о возможности его возникновения, типичности такой ситуации, об ущербе, нанесенном экономике страны, и др.
Поэтому следующий принцип таможенного контроля — это принцип достаточного информационного обеспечения таможенных органов (как в целом всей их системы, так и непосредственно тех органов, которые проводят таможенный контроль). Поступление информации и действия таможенного контроля должны производиться таким образом, чтобы избежать длящегося характера правонарушения. Отсюда можно вывести принцип оперативности таможенного контроля.
5. Получение информации, необходимой для организации эффективного таможенного контроля, осуществляется как из внутренних источников таможенных органов, в качестве которых можно рассматривать, например, данные таможенной статистики внешней торговли и специальной таможенной статистики, так и через взаимодействие с «внешней средой», т. е.:
— лицами, непосредственно перемещающими товары и транспортные средства через таможенную границу;
— участниками внешнеэкономической деятельности в целом (бизнес-сообществом);
— общественными организациями представителей бизнеса (например, Торгово-промышленной палатой РФ);
— органами, осуществляющими иные виды государственного контроля за перемещаемыми через таможенную границу товарами, а также прочими органами государственной власти РФ;
— таможенными органами и иными органами государственной власти остальных государств — членов Таможенного союза;
— таможенными службами иностранных государств;
— международными организациями и др.
Таким образом, в качестве еще одного важнейшего принципа организации таможенного контроля следует назвать принцип сотрудничества, который отражает необходимость взаимодействия с указанными выше субъектами в целях обеспечения эффективности таможенного контроля.
Формы сотрудничества таможенных органов с иными субъектами весьма многообразны: от создания совещательных органов при ФС России до внедрения интегрированных систем организации таможенного контроля на основе принципа «одного окна».
Указанный принцип широко применяется, например, при совершении таможенных операций, связанных с прибытием и убытием товаров и транспортных средств. Согласно ему перевозчик (лицо, действующее от его имени) одновременно с документами, представляемыми в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза при прибытии товаров и транспортных средств на единую таможенную территорию Таможенного союза, представляет должностному лицу таможенного органа документы, необходимые для осуществления иных видов контроля.
Таможенные органы осуществляют таможенный, транспортный контроль, а также санитарно-карантинный, ветеринарный и карантинный фитосанитарный контроль в части проведения проверки документов, и обмениваются данными с государственными контрольными органами в пунктах пропуска, в том числе путем информационного взаимодействия с использованием электронных средств обработки и передачи данных.
Таким образом, ускорение времени проведения контрольных мероприятий достигается посредством сосредоточения информационных ресурсов у одного контрольного органа, что позволяет ему эффективно реализовывать функции всех остальных.
6. И, наконец, реализация указанных выше принципов на сегодняшний день, на наш взгляд, невозможна без достаточного технического оснащения таможенных органов. В связи с этим в качестве одного из базовых следует выделить принцип технической вооруженности таможенных органов и их должностных лиц.
Эффективное проведение контрольных мероприятий (особенно это касается фактического таможенного контроля) строится на широком применении разнообразных технических средств таможенного контроля: от простейших (например, досмотровых зеркал и щупов) до сложных технологических комплексов стоимостью десятки миллионов рублей.
Наиболее перспективным направлением реализации принципа технической вооруженности является стремление к применению инновационных таможенных технологий, в том числе неинтрузивных технических средств таможенного контроля, т. е. таких средств, которые наносят наименьший физический вред предметам, в отношении которых проводится таможенный контроль.
Итак, подводя итог вышесказанному, следует еще раз перечислить принципы организации таможенного контроля. К ним относятся принципы:
