ОСНОВНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ИНИЦИАТИВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 2004 ГОДА (КРАТКИЙ ОБЗОР) <*>
Н. Н. ТАРАСОВ
——————————— <*> Материал подготовлен на основе официальных сайтов Президента РФ, Правительства РФ, Федерального Собрания РФ, российских и зарубежных средств массовой информации (прим. автора).
Тарасов Николай Николаевич — кандидат исторических наук, редактор журнала «Право и политика».
План законотворческой деятельности Правительства Российской Федерации, утвержденный 15 января минувшего года, включал в себя пять пунктов: 1. Устранение инфраструктурных и институциональных ограничений развития (20 законопроектов). 2. Реформа системы госуправления и местного самоуправления (19 законопроектов). 3. Повышение открытости и реализация конкурентного потенциала экономики (3 законопроекта). 4. Повышение эффективности социальной политики (20 законопроектов). 5. Макроэкономические условия проведения реформы (15 законопроектов). Следовательно, план законопроектной деятельности Кабинета Министров РФ в 2004 году состоял из 77 проектов законов. 14 апреля Председатель Правительства РФ М. Фрадков конкретизировал пять главных направлений работы министерств и ведомств: — Первая задача — решение злободневных социальных проблем. — Вторая — организация в кратчайшие сроки такой системы управления, которая способна адекватно решать тактические и стратегические цели. — Третья — создание «жесткой среды, селектирующей конкурентоспособное производство». — Четвертая — разработка эффективных связей государства и бизнеса. — Пятая — планомерное вхождение Российской Федерации в мировую экономику, позиционируя нашу страну на мировые экономические центры. По словам премьер-министра, нужно решительно отмежеваться от изжившей себя идеологии управления, которая выдвигала цели, исходя из имеющихся ресурсов, и таким образом закрепляла инерцию сырьевого роста. Каждая реформа должна быть обозначена в виде проекта, в бизнес-плане которого нужно четко сформулировать и установить набор действий и сроки выработки и принятия требуемых нормативно-правовых актов, необходимые объемы трудовых и материальных ресурсов. Другим вектором административной реформы является избавление властных структур от избыточных функций, которые следует передать саморегулируемым и общественным организациям и бизнесу. Кроме того, новый порядок предусматривает установление количественных показателей результатов работы министерств и ведомств, их ответственность за достижение намеченных рубежей. Такай подход находится в русле указаний Президента РФ, которые он наметил 26 мая в ежегодном Послании Федеральному Собранию: «Главная цель ближайшего четырехлетия — превратить уже накопленный нами потенциал в новую энергию развития. Достичь за счет этого принципиально лучшего качества жизни наших людей. Добиться реального, ощутимого роста их благосостояния…». Далее В. Путин отметил, что «успех и процветание России не могут и не должны зависеть от одного человека или от одной политической партии… Мы должны иметь широкую базу поддержки для того, чтобы продолжать преобразования в стране… Лучшей гарантией такой преемственности является зрелое гражданское общество». Комментируя Послание Президента РФ, спикер Госдумы ФС РФ Б. Грызлов подчеркнул, что эта программа действий «направлена на достижение фундаментальных целей в сферах внутренней и внешней политики. Это — значимый рост благосостояния граждан; обеспечение безопасной, свободной и комфортной жизни людей; развитие демократических институтов и гражданского общества; укрепление позиций России в мире». И далее: «Перед депутатами ГД лежит особая ответственность по решению задач развития политического пространства, укрепления гражданского общества, а также сотрудничества партий и парламента с гражданскими организациями и обеспечение прозрачности деятельности всех партий России».
Государственное устройство и права человека
Касаясь вопросов законотворческой деятельности, Президент РФ неоднократно подчеркивал необходимость оптимизации действующего законодательства. Выступая 1 июня 2004 года на заседании Госсовета Российской Федерации, он заявил, что «уже сегодня в изменениях нуждаются полторы сотни федеральных законодательных актов. В то же время и субъектам РФ предстоит значительно переработать свое законодательство, исходя из новых — более широких — полномочий и с учетом бюджетных возможностей каждого региона. 9 марта В. Путин подписал Указ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», согласно которому были упразднены Минатом, Минкультуры, Минсвязи, Минтранс, Минтруда и социального развития и другие министерства. Были также ликвидированы госкомитеты (по рыболовству, по физкультуре и спорту, служба железнодорожных войск и другие). 19 апреля В. Путин сообщил, что соответствующим изменениям в этих министерствах, чтобы это соответствовало духу и принципу тех изменений, которые сегодня происходят в сфере административной деятельности». Кроме того, глава государства внес в Госдуму поправки к Федеральному конституционному закону «О Правительстве РФ», которые связаны с завершающей стадией реформы. 26 апреля премьер-министр РФ М. Фрадков утвердил новую структуру аппарата правительства: в непосредственном подчинении главы кабинета, кроме секретариата, находятся единственный заместитель и руководитель аппарата, которые курируют правовой отдел, правительственные чиновники в органах законодательной и высшей судебной власти, а также заместители руководителя аппарата. Последним подчиняются 11 правительственных департаментов. При этом количество структурных подразделений сократилось практически вдвое. 7 июля Госдума приняла в окончательном чтении законопроект «О государственной гражданской службе РФ», внесенный Президентом страны. В частности, были введены классные чины: действительного государственного советника РФ первого, второго, третьего класса, госсоветника первого, второго, третьего класса, а также советников, референтов и секретарей гражданской службы. Также утверждены возрастные пределы для госслужащих — от 18 до 65 лет. 27 июля В. Путин сообщил, что подписал Закон о регламентировании госслужбы. По его словам, документ охватывает широкий круг вопросов: от статуса до ответственности госчиновников, которые трудятся в органах власти и управления на федеральном и региональном уровнях. Пресса, в частности газета «Комсомольская правда», написала, что управлять страной поручено кабинету министров-специалистов. Наряду с очевидным проведением социалистического курса Президент намерен проводить и линию чисто либеральную — снизить влияние бюрократии на экономику. На первой стадии реформы настоящего разделения госструктур на министерства, службы и агентства не получилось, так как министры считают агентства и службы своими подразделениями. Возникают конфликтные ситуации <*>. ——————————— <*> Например, глава Федерального агентства по физической культуре и спорту (ФАФКС) В. Фетисов занял жесткую позицию в отношении спортивных федераций, «не дающих результата». Спортивные функционеры устроили Фетисову обструкцию. В связи с этим Президент РФ своим указом вывел ФАФКС из состава Минздрава и подчинил его напрямую премьер-министру. Скорее всего, расчет делается на поддержку Фетисова со стороны правительства в борьбе против бюрократов и коррупционеров в российском спорте.
Это фактически подтвердил в ноябре 2004 года на съезде Российского союза промышленников и предпринимателей сам В. Путин, который признал, что «не все выстраивается сразу так, как хотелось бы в правительстве… Некоторые вещи остались незамеченными, потерянными, кое-что сбилось… Даже инициаторы и авторы этой реформы не хотят упускать из своих рук реальные функции управления, и это одеяло потихонечку тянут на себя, по сути нарушая те самые принципы, которые декларировали». 29 сентября Совет Федерации предложил сделать судебную систему России более подконтрольной Президенту РФ, одобрив ряд законодательных инициатив по изменению Федерального конституционного закона «О судебной системе РФ», Федеральных законов «Об органах судейского сообщества в РФ» и «О судебном департаменте при Верховном суде РФ». Как отметил Председатель СФ С. Миронов, разработка законодательных инициатив верхней палатой парламента продиктована тем, что «ни одна из ветвей власти не должна оставаться полностью бесконтрольной». 14 октября состоялось первое заседание межведомственной рабочей группы, созданной по инициативе Президента РФ для разработки паспортно-визовых документов нового поколения, в ходе которого было решено начать выдавать россиянам биометрические паспорта (с отпечатками пальцев и снимками радужной оболочки глаз) не в 2006 г., как сообщалось ранее, а в 2007 году. Поправки были направлены в Госдуму для внесения в Закон «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина РФ». 22 декабря Госдума приняла в первом чтении законопроект «Об Общественной палате России». С инициативой создания такого органа выступил Президент РФ. Согласно законопроекту, Общественная палата призвана «обеспечить объединение и согласование интересов граждан, общественных объединений и государства для решения наиболее важных для населения России вопросов экономического и социального развития, обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты конституционного строя России и демократических принципов организации гражданского общества». В частности, в функции Общественной палаты будет входить экспертиза проектов федеральных законов. Однако решения этого органа будут носить исключительно рекомендательный характер. По замыслу, она должна избавить руководство страны от многочисленных посредников между властью и гражданами государства. Общественная палата будет формироваться из трех частей по 42 человека в каждой. Первую треть будет приглашать работать лично Президент РФ, вторую треть выберет первая — из числа самых влиятельных общероссийских общественных организаций. И третью часть палаты делегируют регионы.
Политическая мозаика
После трагических событий 1 сентября 2004 года в Беслане (Северная Осетия) Президент РФ на фоне борьбы с терроризмом и учитывая обстановку в стране выступил с рядом предложений по реформированию политической системы в России, прежде всего по прекращению избрания губернаторов. При этом необходимо отметить, что действующая Конституция не препятствует назначению губернаторов <*>. ——————————— <*> Известно, что в 1994 — 1995 годах Б. Ельцин назначал губернаторов. Особенность России в том, что избранный губернатор не обязательно будет прогрессивнее, чем назначенный. «В последнее время, — отметил В. Путин, — я с тревогой наблюдаю за процессом возрастающего влияния экономических групп и различных экономических кланов, за ростом их влияния на региональный уровень управления» (Известия. 2004. 19 ноября). Это объяснение делает идею отказа от прямых выборов более понятной, чем соображения борьбы с терроризмом.
Если кандидатура губернатора отклонена региональными депутатами два раза, то предусматривается месячный срок для консультаций Президента и депутатов. После этого Президент РФ может или попытаться внести кандидатуру в третий раз, или назначить временно исполняющего обязанности на срок до шести месяцев, или распустить региональное законодательное собрание. Если же и в третий раз депутаты не примут президентского избранника, роспуск собрания неизбежен. Касаясь Закона «О политических партиях» (их численность должна быть не менее 50 тысяч человек), В. Путин в беседе с журналистами 18 ноября 2004 года пояснил, что данный Закон в российских условиях будет играть на пользу небольших политических партий, и «мелкие политические объединения имеют право на существование, и мы будем их поддерживать» <*>. ——————————— <*> На политической арене в настоящее время в России осталось 46 партий, которые имеют право выдвигать своих кандидатов. Во многих других государствах люди голосуют за те или иные партии не потому, что являются их членами, а потому, что разделяют их взгляды.
28 июня прошлого года В. Путин подписал Федеральный конституционный закон «О референдуме РФ», концепция которого заключается в его петиционном характере, ограничении права власти по его инициированию и обязательности его решений. Впервые предусмотрена возможность повторного голосования на референдуме РФ, если допущенные при подсчете голосов нарушения не позволяют достоверно определить волеизъявление российских граждан.
На пути к экономическому возрождению
Основа удвоения валового внутреннего продукта (ВВП) — это рост реального производства в стране и повышение конкурентоспособности предприятий <*>. ——————————— <*> В декабре 2004 года в Торгово-промышленной палате РФ на встрече глав Объединений предпринимателей — членов палаты с руководством Федеральной антимонопольной службы обсуждался проект Федерального закона «О защите конкуренции», который уже внесен в правительство.
До последнего времени проблемы удвоения ВВП обсуждались в основном на теоретическом и микроэкономическом уровне. Дискуссии, как правило, шли о том, как уменьшить негативное влияние государства на экономику и избавить предприятия от лишних издержек, как повысить конкурентоспособность нашего производства, уменьшить налоги не в ущерб бюджету и, следовательно, ускорить развитие бизнеса. За решение некоторых проблем взялись на практике — запущен механизм административной реформы, способной избавить бизнес от бюрократических издержек и повысить примерно на треть эффективность расходования бюджетных средств. Также в целях снижения нагрузки на бизнес с 2005 года снижен единый социальный налог. Однако Министерство экономического развития и торговли (МЭРТ) прогнозирует падение производства и ВВП. Министерство полагает, что вместо необходимых 7 — 8 процентов по итогам 2004 года рост составит 6,7 — 6,8 процента, а в 2005 году — 5,8 процента <*>. ——————————— <*> С критикой Правительства в этих вопросах выступают некоторые руководители регионов. Так, мэр Москвы Ю. Лужков заявил: «Федеральное правительство фактически признает, что его «экономическая философия — плыть по волнам конъюнктуры сырьевых рынков, переживать ценовые спады и радоваться очередному «тучному году». И далее: «У нас системный конфликт с Мингосимущества и Минэкономики. Минэкономики не предложило стране ни одной программы. Ни в промышленности, ни в экономике. Есть только одно: нефть, газ, продажа, накопление денег, стабилизационный фонд, который разросся до каких-то немыслимых уровней» (Подробнее см. газета «Коммерсант». 2004. 17 декабря. N 236.).
Еще в декабре 2003 года В. Путин заявил, что важными рычагами экономического роста являются следующие приоритеты: — развитие банковской и налоговой систем; — совершенствование земельного законодательства; — обеспечение условий для укрепления собственности; — развитие предпринимательской и экономической свободы. 20 января 2004 года на встрече с главой Всемирного банка Дж. Вулфенсоном он подчеркнул, что Россия приступает к новому этапу реформ, который нацелен на ускорение экономического роста и усиление борьбы с бедностью. «Это — продолжение преобразований в сфере образования, здравоохранения, ЖКХ, крупных инфраструктурных проектов, способствующих росту конкурентоспособности РФ», — уточнил Президент РФ. Он состоит из двух частей: первая касается защиты конкуренции, вторая — поправок в Административный кодекс. В основе лежит положение о том, что антимонопольные органы не должны служить барьером в развитии российской экономики. Поэтому в нем нет статей, поощряющих так называемый мелочный контроль предприятий, которые не претендовали и не смогут претендовать на монополию в той или иной отрасли. Одновременно он выступает за ужесточение наказания за особо опасные нарушения, например, заключение карательных соглашений. В свете вступления России в ВТО законопроект предусматривает особый режим для предоставления государственной помощи тем или иным предприятиям или структурам (Подробнее см. «Торгово-промышленные ведомости», N 23 декабрь 2004 г.). 26 мая В. Путин, выступая с Посланием к Федеральному Собранию, сказал: «Мы вполне способны за 10 лет увеличить наш экономический потенциал в два раза, как говорили еще в прошлом году. Способны, если удержим среднегодовые темпы роста хотя бы на уровне первого квартала т. г… При сохранении таких темпов мы смогли бы удвоить ВВП на душу населения не за 10 лет, а уже к 2010 году… Необходима взвешенная макроэкономическая политика последовательного снижения инфляции до 3 процентов в год и создания в течение ближайших двух лет необходимых условий для обеспечения полной конвертируемости рубля…». 6 августа был опубликован Указ Президента РФ «Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ». В этот список, подготовленный Правительством и дополненный Совбезом РФ, было включено свыше тысячи объектов: 514 федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПов) и 549 акционерных обществ, в которых государству принадлежат пакеты акций размером не менее 25 процентов. 7 октября глава МЭРТ Г. Греф, выступая на 111 международном экономическом форуме «Кубань-2004», заявил, что «Правительство намерено в 1 квартале 2005 года внести в Госдуму ФС РФ законопроект «О концессиях» (один из вариантов которого пылится в Госдуме с 1996 года!). Данный законопроект в новой редакции позволит, по Грефу, привлекать частный бизнес в традиционные государственные сферы, такие, как ЖКХ и муниципальное хозяйство. При этом он подчеркнул, что Правительство пока не готово приватизировать «искусственные и естественные монополии, но готово передать их в частный бизнес». Что касается реформирования банковского сектора, то премьер-министр М. Фрадков на конференции инвесторов в ТПП РФ сообщил, что Правительство планирует провести серию мероприятий по повышению эффективности банковского сектора и превращению его в эффективный механизм по привлечению инвестиций в Россию. В 2005 году Правительство планирует ввести новое требование для небольших банков, чья капитализация не превышает 2 млн. евро, которое касается необходимости достижения показателя «достаточности капитала» банка (соотношение капитала и активов) в 10 процентов по сравнению с разрешенными в прошлом году 2 процентами. 10 июля Госдума приняла Федеральный закон «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках РФ». Его цель — укрепление доверия к банковской системе России.
О развитии программ ипотечного кредитования
8 января 2004 года стало известно, что Правительство взяло обязательство принять около 30 законопроектов, которые обеспечат систему ипотечного кредитования во всех районах страны в полном объеме <*>. ——————————— <*> 23 июня глава Минпромэнерго В. Христенко заявил, что ответственность за создание рынка доступного жилья в России ляжет на регионы. По его словам, изменения в жилищное законодательство необходимо подкреплять конкретными программами в регионах.
10 июля Госдума одобрила больше половины законопроектов, направленных на развитие рынка доступного жилья, в числе которых есть и такие, что предусматривают борьбу с застройщиками-монополистами, диктующими завышенные цены <*>. ——————————— <*> В России в настоящее время ипотечные кредиты предоставляются, как правило, на 10 — 15 лет под 11 — 13 процентов годовых в американских долларах или 14 — 17 процентов в рублях при первоначальном взносе 20 — 25 процентов от стоимости квартиры. В США, где рынок ипотеки равен примерно 4 трлн. долларов и полностью подконтролен государству, в 2004 году ставка по 15-летнему ипотечному кредиту составляла 4,75 процента. Развитие ипотеки было важным фактором экономического роста в США («Новый курс» Рузвельта), Германии (реформа Эрхарда), Аргентине («План Ковальо»). Везде государство оказывало огромную помощь кредиторам и гражданам-заемщикам, особенно на старте ипотеки. Почти 2/5 всех выданных в США ипотечных кредитов застрахованы двумя государственными администрациями: федеральной жилищной и по делам ветеранов. Сумма ипотечных кредитов, выданных в России, меньше 0,1 процента нашего ВВП, в то время как в Германии, например, 50 процентов, в Великобритании — 62 процента.
13 октября Госдума приняла в первом чтении законопроект «О введении в действие Жилищного кодекса РФ», который входит в пакет законов по формированию в стране рынка доступного жилья. Главное положение — это отмена бесплатной приватизации квартир с 1 января 2007 года, а для нынешних очередников — уже с 2005 года. Об особых экономических зонах. 26 февраля Правительство в основном одобрило внесенную Минэкономразвития концепцию законопроекта «О создании особых экономических зон», что может привлечь максимальное число инвесторов в экономику России, как это происходит в Китае. К главным элементам функционирования таких зон отнесены: — простые административные и управленческие режимы, когда инвестор имеет дело всего с одним-двумя органами власти; — предоставление льгот по налогам на имущество, землю и прибыль на договорной срок; — несложные процедуры получения земельных участков и разрешений на строительство. По мнению главы Комитета по экономической политике и предпринимательству ГД В. Драганова, с помощью свободной экономической зоны можно, например, развивать Калининградскую область.
Налоговая сфера
13 апреля премьер-министр М. Фрадков подписал распоряжение «О внесении в Госдуму налоговых законопроектов». В частности, в парламент был направлен проект Федерального закона «О внесении изменений в ст. 3 Закона РФ «О таможенном тарифе» и в ст. 5 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие акты законодательства РФ, а также о признании утратившими силу отдельных актов законодательства РФ». 23 апреля Госдума приняла в окончательном чтении законопроект, увеличивающий ставку налога на добычу полезных ископаемых при добыче нефти и ставку вывозной таможенной пошлины на сырую нефть. 28 апреля СФ ФС РФ одобрил Закон, увеличивающий ставку налога на добычу полезных ископаемых при добыче нефти и ставку вывозной таможенной пошлины на сырую нефть. 4 июня вице-премьер А. Жуков, выступая на конференции «Корпоративное управление и экономический рост в России», заверил, что снижение ставки налога на добавленную стоимость (НДС) с 2006 года составит не менее 2 — 3 процентов, напомнив, что в настоящее время эта ставка составляет 18 процентов, причем сохраняются льготы по этому налогу. По его словам, с 2006 года Правительство планирует единую шкалу НДС <*>. ——————————— <*> 26 августа глава Минфина А. Кудрин заявил, что намерен «в 2005 году предложить снижение НДС с 18-ти до 16-ти процентов». Планируется также «ликвидировать льготную 10-процентную ставку налога».
23 июня Госдума приняла Закон, снижающий максимальную ставку единого социального налога (ЕСН) с 35,6 до 26 процентов. 18 августа Президент РФ подписал Федеральный закон «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие акты законодательства РФ».
Бюджетная сфера
22 декабря 2003 года А. Кудрин заявил, что его Министерство планирует к 2005 году перейти от функционального принципа расходования бюджетных средств к финансированию, которое будет ориентироваться на результат. 26 мая 2004 года В. Путин подписал Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджетной классификации РФ». Документ был принят Госдумой 28 апреля и одобрен Советом Федерации 12 мая 2004 года. В тот же день Правительство одобрило Концепцию реформирования бюджетного процесса в РФ на 2004 — 2006 годы. В рамках Концепции «управления результатами» бюджет формируется, исходя из целей и планируемых результатов государственной политики <*>. ——————————— <*> 15 октября 2004 года спикер нижней палаты Б. Грызлов заявил: «На самом деле экономическое благополучие страны не очень сильно, даже мало зависит от бюджета. Скорее наоборот, бюджет зависит от экономического благополучия, от развития производств и рынков. Это в советское время через бюджет проходила каждая сковорода. В рыночной разгосударствленной экономике бюджет должен решать серьезные управленческие, стратегические и тактические структурные задачи. Главная из них — построение необременительного для экономики, но сильного и эффективно решающего свои задачи государства. У нас же контроль зачастую «съедает» управление, а дело госорганов — не только контролировать, но и поддерживать экономическую инфраструктуру, безопасность, важнейшие социальные институты и учреждения. В этом основная задача бюджета и бюджетного планирования. Но это в плане финансового обеспечения. Бюджет — это «смазка» для того, чтобы продвигались организационные правовые меры, административные преобразования, работали рыночные механизмы».
После известных трагических событий в России в конце августа и начале сентября (взрывы самолетов и расстрел бандитами школьников в Беслане) проект бюджета-2005 приобрел антитеррористический характер: 29 сентября Совет федерации рекомендовал Госдуме при рассмотрении проекта бюджета-2005 г. увеличить финансирование подразделений, которые участвуют в проведении антитеррористических операций. Одной из особенностей бюджета-2005 г. является существенное увеличение расходов на национальную оборону, а также на национальную безопасность и правоохранительную деятельность. В тот же день Госдума приняла в первом чтении проект бюджета-2005 г. Парламентарии установили основные параметры и макроэкономические показатели бюджета. Доходы госказны в 2005 году должны составить 3 трлн. 326,08 млрд. рублей или 17,8 процента ВВП, расходы — 3 трлн. 47,97 млрд. рублей или 16,3 процента ВВП, прогнозный объем которого — 18,72 трлн. рублей. Инфляция запланирована в пределах 7,6 — 8,5 процента <*>. ——————————— <*> Следует отметить, что при подготовке и в процессе принятия бюджета было рассмотрено около полутора тысяч поправок, но учтена была только треть из них. По всем разделам бюджета перераспределено около 30 млрд. рублей. Так, на 2 млрд. рублей увеличены расходы на обеспечение служебным жильем военнослужащих. Возрастут на 380 млн. рублей расходы на культуру, кино и СМИ. Решено добавить 2 млрд. рублей спорту и здравоохранению. Наибольшую сумму дополнительных средств решено направить на межбюджетные трансферты и социальные нужды.
Комментируя данный профицитный бюджет (1,5 процента ВВП), спикер парламента Б. Грызлов отметил: «Многие экономисты и депутаты выражают сомнения по поводу необходимости профицита. Но не надо забывать, сколько лет Россия жила при дефицитном бюджете с очень высокой инфляцией. Можно, конечно, оспаривать расчеты Правительства по инфляции, но нельзя не признать, что инфляция у нас сейчас самая низкая за последние 15 лет — с 1990 года. Вот это постепенное снижение инфляции надо поддержать. Хотя, конечно, профицит отнюдь не цель, а средство обеспечить стабильность государственных финансов в данное конкретное время при данной мировой экономической конъюнктуре. Это не значит, что так обязательно должно быть всегда. Идеал — бездефицитный бюджет или минимальный (около одного процента) дефицит, что вполне допустимо при очень высоком экономическом росте». 23 декабря 2004 года Президент РФ В. Путин подписал Закон «О федеральном бюджете на 2005 год», а перед этим (29 октября 2004 года) Совет Федерации одобрил поправки в Законе «О федеральном бюджете 2004 г. «, в соответствии с которым дополнительные доходы составят 531 млрд. рублей, что связано с уточнением объема ВВП, налоговых поступлений и доходов Стабилизационного фонда <*>. ——————————— <*> Отметим, что Правительство М. Фрадкова само поставило вопрос об использовании Стабилизационного фонда в качестве инструмента бюджетной политики. По прогнозам Минфина, при цене на нефть в 28 долларов за баррель к концу 2005 года в стабилизационном фонде будет 719,5 миллиарда рублей. Он будет разделен на две части. Первая — 500 миллиардов — это неприкосновенный запас. Из того, что сверх Пенсионного фонда (74,6 миллиардов рублей), образующийся в результате снижения ставки ЕСН, и расплатиться с внешними кредиторами (167,9 миллиарда рублей). Ситуация резко ухудшится, если средства Стабилизационном фонде, размещенные в США, будут заморожены в качестве обеспечительной меры возмещения убытков от продажи за долги компании «Юганскнефтегаз» — крупнейшего актива «ЮКОСа».
Социальные задачи
29 декабря 2003 года Президент РФ призвал депутатов Госдумы сделать упор на решение стратегических задач, связанных с ростом экономики и повышением уровня жизни народа. Среди основных задач всех ветвей власти на 2004 год и далее он назвал продолжение преобразований в области образования, здравоохранения, создания рынка доступного жилья. 29 апреля 2004 года на собрании представителей северных территорий в гор. Салехарде В. Путин заявил, что социальными льготами в полном объеме пользуются только 10 процентов ветеранов. Говоря о предложении Минсоцздрава о замене льгот денежными компенсациями, Президент РФ подчеркнул, что вопрос льгот — это одна из самых жгучих проблем, которая касается миллионов людей, поэтому при любом варианте положение ветеранов и, следовательно, членов их семей не должно быть ухудшено. В дальнейшем Правительство уточнило порядок разграничения между центром и регионами по финансированию социальных льгот. Было решено внести поправку в законодательство, которая обеспечивает перевод «инвалидов с регионального уровня на федеральный». В ведении регионов останется обеспечение льготами ветеранов труда, работников тыла, репрессированных. 26 мая В. Путин в Послании Федеральному Собранию отметил, что необходимо использовать меры адресной социальной поддержки населения. По мнению Президента, в настоящее время есть основания для долгосрочного решения социальных проблем и борьбы с бедностью <*>. ——————————— <*> По данным Счетной палаты, в стране наблюдается устойчивая тенденция роста дифференции населения по уровню доходов. Так, соотношение между наиболее обеспеченной группой населения и наименее обеспеченной в первом полугодии 2004 года составило 15 раз против 14,6 раза за соответствующий период 2003 года.
2 июля Госдума приняла в первом чтении правительственный законопроект «О замене льгот денежными компенсациями». 21 июля зампред нижней палаты В. Володин сообщил, что ко второму чтению законопроекта о льготах в профильные комитеты Госдумы пос тупило более тысячи поправок, при этом 20 поправок было предложено фракцией «Единая Россия». Парламентарии были намерены отстоять минимальный размер зарплаты бюджетников с учетом надбавок и компенсаций. 3 августа Госдума приняла во втором чтении поправки в законопроект «О льготных выплатах», предусматривающие сохранение в трудовом законодательстве нормы о минимальном размере оплаты труда (МРОТ), а также его поэтапного приближения к прожиточному минимуму. Поддержали парламентарии и поправку о финансовом обеспечении бесплатного начального и общего образования путем предоставления местным бюджетам субвенций из федерального бюджета для реализации общеобразовательных программ. 5 августа Госдума приняла в заключительном чтении проект Закона «О замене льгот денежными компенсациями», а через три дня его одобрил Совет Федерации, спикер которого С. Миронов, выступая с заключительным словом, сказал: «Мы рекомендовали Правительству ежеквартально отчитываться перед Совфедом о реализации данного Закона». 17 декабря в третьем чтении депутаты Госдумы приняли поправки в Закон «О минимальном размере оплаты труда». Повышение МРОТ планируется провести в 2005 году дважды: с 1 января до 720 рублей (против 600 рублей в 2004 году) и с 1 сентября до 800 рублей. В мае 2006 года минимальная зарплата достигнет 1100 рублей. Одновременно с законопроектом палата приняла и обращение к правительству с предложением сформировать совместную рабочую группу по выработке механизмов повышения МРОТ до уровня прожиточного минимума <*>. ——————————— <*> «До тех пор, пока МРОТ — чисто символическая величина в 600, 700 рублей, его изменение мало влияет на экономику, — заявил председатель Комитета по труду А. Исаев. — Но как только он станет реальным показателем, то затронет целый ряд вопросов, в том числе — рынка труда. А это значит, по его словам, что повышение МРОТ должно сопровождаться и мерами, направленными на повышение занятости, изменениями трудового, налогового, бюджетного законодательства.
Закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»
26 апреля В. Путин направил в Госдуму заключение на проект Федерального закона «О собраниях, митингах…», принятый палатой в первом чтении 31 марта. Президент РФ отметил, что Закон направлен на обеспечение основных организационно-правовых условий проведения публичных акций и создание гарантий соответствующих прав граждан, и его концепция не вызывает возражений. Однако ряд положений документа нуждается в уточнении с учетом положений международных договоров, в частности, ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также более тщательного согласования с нормами российского законодательства. В заключении указывается, что публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для этой цели местах, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников мероприятия. Условия запрета или ограничения на проведение публичного мероприятия в некоторых местах могут быть конкретизированы федеральными законами. 4 июня Парламент принял в окончательном чтении (с учетом поправок Президента РФ) законопроект » О собраниях, митингах…», который утверждает уведомительный характер проведения публичных мероприятий, а не разрешительный, как то было принято ранее; 21 июня этот Закон был подписан В. Путиным.
Экологическая безопасность
16 сентября представители научного и экономического Сообщества выразили свою позицию в отношении ратификации Россией Киотского протокола <*>. По мнению высокого собрания, механизмы данного Протокола могут помочь российским предприятиям привлечь в страну инвестиции, поэтому задачу удвоения ВВП будет легче выполнить, имея протокол ратифицированным <**>. ——————————— <*> Международное соглашение по борьбе с глобальным потеплением было подписано в японском городе Киото в 1997 году. Обязательства по ограничению выбросов в атмосферу так называемых «парниковых газов» уже взяли на себя многие развитые государства (США и Австралия в проекте участвовать отказались). <**> 25 октября председатель Международного комитета СФ М. Маргелов предложил, что необходимо разработать механизм контроля со стороны верхней палаты за процессом продажи квот в рамках Киотского протокола, который отвечает национальным интересам России и будет иметь благоприятные внешнеполитические последствия, а именно: подтвердит мировому сообществу нашу последовательность и предсказуемость в решении глобальных задач планеты и даст возможность России активно влиять на выработку новых подходов в сфере международных экономических отношений, а также позволит более широко задействовать заложенные в протоколе рыночные механизмы.
22 октября Госдума ратифицировала Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата. Документ предусматривает сокращение выбросов парниковых газов в атмосферу, что, по мнению экспертов, ведет к глобальному потеплению климата (на долю России приходится 17,4 процента выбросов). 4 ноября В. Путин подписал Федеральный закон «О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата».
О борьбе с террором
17 декабря Госдума приняла в первом чтении законопроект «О противодействии терроризму», который стал главным ответом российского парламента на террористический акт в Беслане. Основное новшество законопроекта — «режим террористической опасности» (РТО). В принципе такой режим должен напоминать режимы угрозы в США, которые обозначаются различными цветами (например, уровень наивысшей угрозы имеет оранжевый цвет). Российский вариант сильно отличается от американского <*>. Никаких цветовых уровней не предусматривается, однако в случае появления информации о возможном теракте вводятся особые ограничения. Осуществляя полное руководство оперативными штабами, ФСБ будет иметь право прослушивать все телефонные переговоры, а также читать обычную и электронную почту граждан. Кроме того, может быть ограничено движение транспорта, запрещены митинги и демонстрации. В отличие от чрезвычайного положения утверждать РТО смогут не парламент и Президент РФ, а премьер-министр или даже губернатор. Не исключено, однако, что угроза теракта, вызвавшая ограничения прав населения, окажется ложной. Переговоры с террористами будут иметь право вести только профессионалы. ——————————— <*> После событий 11 сентября в США был принят Акт о единении и усилении Америки с помощью мер против терроризма. Этот Закон дал новые полномочия полиции и спецслужбам, ужесточил банковские и иммиграционные нормы и правила. Например, он предусматривает тайные обыски у подозреваемого, доступ к его компьютеру и личным документам, включая медицинские, покупки по кредитной карте или через Интернет. Среди мер, обсуждаемых в настоящее время в Конгрессе США, есть и упрощение процедуры высылки иностранцев, подозреваемых в той или иной мере в причастности к террористам, причем доказывать это не требуется. Такие дела изымаются из ведения судов общей юрисдикции — вопрос решается Министерством внутренней безопасности (созданным в 2002 году), на закрытых слушаниях. Никакие апелляции не предусмотрены (прим. авт.).
Для журналистов, согласно законопроекту, во время контртеррористической акции устанавливается специальный режим работы. Без разрешения руководителя операции они не смогут беседовать с ее участниками или теми, кто им помогает, делать скрытые аудио — и видеозаписи, кино — и фотосъемки, а также «документировать информацию или события иными способами». Остается добавить, что 15 декабря 2004 года Госдума ратифицировала Договор о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с терроризмом. Этот Договор, подписанный еще 4 июня 1999 года в Минске на заседании Совета глав правительств стран Содружества, разработан с учетом международных правовых документов, касающихся вопросов борьбы с различными проявлениями терроризма, и содержит основные положения, регламентирующие правовой и организационный механизм сотрудничества в области предупреждения, выявления, пресечения и расследования актов терроризма. Договор затрагивает и основные права человека и гражданина, а также устанавливает иные правила, чем предусмотрено законодательством России. В частности, в соответствии с пунктом 2 статьи 4 лицо, совершившее террористический акт, рассматривается в качестве гражданина определенного государства на момент совершения преступления. В связи с этим при решении вопроса о выдаче лица, являющегося гражданином РФ, возможно нарушение положений части первой ст. 61 Конституции РФ и части первой ст. 13 УК, запрещающих выдачу российских граждан. Суммируя, следует подчеркнуть, что в 2004 году в системе взаимодействия Государственной Думы с Администрацией Президента и Правительством произошли серьезные структурные изменения. Прежде всего, изменилось политическое лицо палаты, в которой активно действует фракция «Единая Россия», представляющая конституционное большинство парламента. Это обеспечивает прочную основу для успешной реализации поставленных Президентом РФ задач, включая удвоение ВВП, борьбу с бедностью, достижению полной конвертируемости рубля и других целей. Кроме того, прошли начальные этапы административной реформы, разграничившие функции федеральных органов исполнительной власти и оптимизировавшие рычаги принятия решений, их реализации и соответствующего контроля за их исполнением. Законотворческий процесс значительно регламентирован соответствующими нормативными актами, однако происходящие в жизни общества события нередко ставят перед властями вопросы, требующие немедленного адекватного решения и изменения сложившихся стереотипов, как это произошло после беслановских потрясений. В 2004 году абсолютное большинство законопроектов было инициировано Президентом и Правительством, а не депутатами Госдумы и законодательных собраний регионов, однако многие разработки президентских и правительственных проектов проходят при активном участии депутатов на самых ранних стадиях, при «нулевом чтении». Парламентские дискуссии носят высокий накал борьбы и яркие эмоции, что опровергает измышления о «послушной» Госдуме. «Сложность законопроектной работы содержательно и технически возросла, — подчеркивает полномочный представитель Правительства РФ в Госдуме А. Логинов. — Достаточно напомнить знаменитый Федеральный закон N 122-ФЗ, вносивший изменения в свыше полутора сотен действующих законодательных актов и отменивший несколько десятков. Посвященный сложнейшей сфере законодательного регулирования — разграничению и финансированию полномочий между уровнями государственной власти и органами местного самоуправления, этот Закон подвел итоги многолетней работе по реформированию системы организации власти в Российской Федерации» (газета «Кворум» 2004. N 23). Надо полагать, оценку законотворческой деятельности и всей работы российских властных структур даст сама жизнь, и в скором времени. «2005 год будет во многом определяющим для дальнейшего развития страны на последующие годы, — подчеркивает директор ФСБ Н. Патрушев. — Запущенные реформы либо дадут запланированные положительные результаты и создадут базу для дальнейшего развития страны, либо подтвердят разговоры о неэффективности действующей исполнительной власти со всеми вытекающими из этого последствиями» (журнал «Деловые люди». 2004. Декабрь. N 165. С. 15). В то же время Президент РФ В. Путин, выступая 23 декабря 2004 года в Кремле на ставшей уже традиционной годовой пресс-конференции, оценил итоги года «в целом со знаком плюс», начав встречу с журналистами с подведения итогов экономического развития России. По его словам, рост ВВП составил 6,8 процента (около 4 тысяч долларов США на душу населения), что в два раза больше, чем в 2002 году, а по сравнению с 1999 годом — в три раза выше. Этот показатель соответствует среднегодовым темпам роста экономики России за последние пять лет. Объем государственного долга РФ с 1999 года снизился на треть. Пятый год подряд российский бюджет исполняется с профицитом, а размер Стабилизационного фонда превысил 20 млрд. долларов. Золотовалютные резервы страны увеличились почти на 70 процентов и приближаются к отметке 120 млрд. долларов, что является рекордным показателем не только в истории РФ, но и СССР. В страну поступило около 10 млрд. долларов прямых инвестиций. Говоря об итогах политического года, В. Путин отметил, что «он был не простым». В первую очередь Президент упомянул трагедию в Беслане, которая стала «самым горьким событием». Это заставляет Кремль продолжать уделять внимание антитеррористической деятельности, укреплять правоохранительные органы, организационную и политическую систему государства. В 2005 году основные силы сосредотачиваются на борьбе с террором, на укреплении политической системы, в том числе на развитии многопартийности в России. Наша страна в течение длительного периода развивалась как супербюрократизированная, это укрепилось в сознании чиновников и широких масс. Правительство России, несмотря на разные подходы его членов к решению стоящих задач, является одной командой. То, что сделано Правительством, — недостаточно, но движение идет в правильном направлении.
