Галина Землякова, кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, г. Москва.
Нередко в качестве аргумента для отказа в приватизации земельных участков (ранее предоставленных на иных правах частным лицам) исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления Москвы, Московской области ссылаются на подп. 14 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которым земельные участки, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, являющихся источниками питьевого водоснабжения, ограничены в обороте. Рассмотрим, всегда ли ссылка на приведенную норму ЗК РФ правомерна.
Два нормативных акта
В настоящее время в Москве и области действуют два нормативных правовых акта, к которым в соответствующих случаях и апеллируют исполнительные органы государственной власти. Это Санитарно-эпидемиологические правила СП 2.1.4.2625-10 «Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы», утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30.04.2010 N 45 (далее — Санитарные правила) и решение Исполкома Моссовета и Мособлисполкома от 17.04.1980 N 500-1143 «Об утверждении проекта установления красных линий границ зон санитарной охраны источников водоснабжения г. Москвы в границах ЛПЗП» (далее — решение Исполкома).
Относительно решения Исполкома необходимо отметить следующее. Границы зон санитарной охраны (далее — ЗСО), установленные этим решением Исполкома, не соответствуют действующим санитарно-эпидемиологическим нормативам и правилам, но до настоящего времени не отменены в установленном порядке.
Санитарные правила — приняты на основании и во исполнение Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ст. ст. 18, 37, 38, 39), а также Постановления Правительства РФ от 24.07.2000 N 554 «Об утверждении Положения о Государственной санитарно-эпидемиологической службе РФ и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании». В соответствии с п. 1.1.3 Санитарных правил проект зоны санитарной охраны Московского водопровода с Программой санитарно-противоэпидемических мероприятий согласовывается, утверждается и реализуется в порядке, установленном градостроительным законодательством РФ.
Согласно ст. 2 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» утвержденная до введения в действие ГрК РФ градостроительная документация, в том числе генеральные планы городских и сельских поселений, генеральные планы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также принятые до введения в действие ГрК РФ правила землепользования и застройки городских и сельских поселений, других муниципальных образований (градостроительные уставы городских и сельских поселений, других муниципальных образований) действуют в части, не противоречащей ГрК РФ.
В соответствии с п. 4 ст. 39 Закона N 52-ФЗ нормативные правовые акты, касающиеся вопросов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, строительные нормы и правила не должны противоречить санитарным правилам.
Из указанных норм следует, что решение Исполкома в настоящее время не соответствует действующему законодательству и санитарным правилам и не должно применяться в части, противоречащей действующему законодательству.
Перечень ограничен
Что же касается действующего законодательства, то согласно п. 3 ст. 129 ГК РФ оборотоспособность земельных участков регулируется земельным законодательством. Содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается ЗК РФ, федеральными законами (п. 3 ст. 27 ЗК РФ). В пункте 5 ст. 27 ЗК РФ содержится закрытый перечень земельных участков, ограниченных в обороте. Из этого следует вывод о том, что ограничения оборота земельных участков, а также содержание ограничений оборота не может устанавливаться нормативными правовыми актами уровня ниже федерального закона.
В соответствии с этим подп. 14 п. 5 ст. 27 ЗК РФ устанавливает ограничение в обороте земельных участков, необходимое для обеспечения охраны окружающей среды, то есть в целях охраны водных объектов как природных объектов, которые являются источниками питьевого водоснабжения населения, для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, дабы исключить возможность случайного или умышленного загрязнения места водозабора, водозаборных сооружений. На основании ст. ст. 1, 5, 43 Водного кодекса РФ зоны санитарной охраны устанавливаются как для водных объектов — поверхностных или подземных источников питьевого водоснабжения, так и для других объектов. Формулировка, содержащаяся в подп. 14 п. 5 ст. 27 ЗК РФ, относительно ограниченности в обороте земельных участков, расположенных в первом и втором поясах охраны водных объектов, не может толковаться расширительно и применима только в отношении водных объектов.
Из анализа определения понятия водного объекта, закрепленного в п. 4 ст. 1 Водного кодекса РФ (природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима), а также из основных принципов водного законодательства, установленных ст. 3 Водного кодекса РФ, в частности, из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, как о среде обитания объектов животного и растительного мира, следует вывод о том, что станция водоподготовки, водоводы и иные водопроводные сооружения не являются водными объектами.
В соответствии со ст. 5 Водного кодекса РФ водные объекты в зависимости от особенностей их режима, физико-географических, морфометрических и других особенностей подразделяются на поверхностные (моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие); водотоки (реки, ручьи, каналы); водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища); болота; природные выходы подземных вод (родники, гейзеры); ледники, снежники) и подземные (бассейны подземных вод; водоносные горизонты). Ни к одному из перечисленных водных объектов не могут быть отнесены станция водоподготовки, водоводы и иные водопроводные сооружения.
Санитарными правилами установлено, что ЗСО станции водоподготовки состоит из 1А и 1Б поясов (строгого режима) и второго пояса (ограничений) (п. 2.2). Согласно п. 2.2.2 — 2.2.4 1А пояс ЗСО станции водоподготовки (строгого режима) включает территорию и акваторию расположения водозаборов, площадок расположения всех водопроводных сооружений, сооружений гидроузлов и каналов, подводящих воду от водозаборов к площадкам водоочистных сооружений, где исключается всякая деятельность, не связанная с нуждами водопровода, в том числе и мероприятия по обезвреживанию осадков сооружений водоподготовки. 1Б пояс ЗСО станции водоподготовки (строгого режима) включает часть акватории источника водоснабжения, притоков первого порядка и их прибрежных территорий в пределах, обеспечивающих постоянство состава воды в месте водозабора. Второй пояс (пояс ограничений) ЗСО станции водоподготовки включает акваторию источника водоснабжения и территорию первого склона, обращенного в сторону источника водоснабжения, которая простирается по берегам водохранилищ, основных водотоков, а также по берегам притоков первого порядка.
Подход один
Таким образом, на основе анализа норм Санитарных правил и решения Исполкома в системной связи с приведенными выше нормами Гражданского, Земельного и Водного кодексов можно сделать вывод о том, что указанными Санитарными правилами и решением Исполкома, утвердившими границы зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, были установлены фактически два вида охранных зон, но которые не получили в данных актах четкого разделения. Первый — это пояса зон санитарной охраны водных объектов, являющихся источниками питьевого водоснабжения, и второй — пояса зон санитарной охраны водопроводных сооружений. Указанные виды поясов ЗСО в этих нормативных правовых актах смешаны, и их территория описана в качестве поясов ЗСО станций водоподготовки (Восточной, Северной, Рублевской, Западной и Юго-Западной).
Данный вывод подтверждается содержанием Санитарных правил и норм «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02», утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 14.03.2002 N 10. В них имеются отдельные пункты, определяющие границы поясов ЗСО подземного источника (п. 2.2), поверхностного источника (п. 2.3) и водопроводных сооружений и водоводов (п. 2.4).
Следовательно, вся территория, находящаяся в границах поясов зоны санитарной охраны водопроводных станций Московского водопровода, указанная в Санитарных правилах и решении Исполкома, не может признаваться территорией первого и второго поясов зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения в смысле подп. 14 п. 5 ст. 27 ЗК РФ. Под такой территорией может пониматься только та территория зоны санитарной охраны водопроводных станций Московского водопровода, которая непосредственно прилегает к водному объекту — источнику питьевого водоснабжения, то есть к соответствующей реке, ручью, водохранилищу, в размерах, установленных этими актами, а также Санитарными правилами СанПиН 2.1.4.1110-02.
Вся остальная территория, находящаяся в границах поясов зоны санитарной охраны водопроводных станций Московского водопровода, и соответственно земельные участки, расположенные в ее границах, являются полностью оборотоспособными.
Следовательно, решающую роль в рассматриваемых случаях будет играть расстояние между урезом воды водных объектов, указанных в Санитарных правилах, и конкретным земельным участком. Такой вывод подтверждается судебной практикой (Постановления Десятого арбитражного апелляционного суда от 28.02.2011 по делу N А41-18263/10; Десятого арбитражного апелляционного суда от 19.01.2009 по делу N А41-4925/08; А41-3623/09; ФАС МО от 18.03.2011 N КГ-А41/1079-11; решение Арбитражного суда Московской области от 10.11.2009 по делу N А41-21778/09).
