(Барзыкин Ю. А.) («Туризм: право и экономика», 2006, N 1)
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ ТУРИЗМА В РОССИИ
Ю. А. БАРЗЫКИН
Барзыкин Ю. А., заместитель председателя Комитета Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму, председатель Комитета ТПП РФ по предпринимательству в сфере туристской, курортно-рекреационной и гостиничной деятельности.
В связи с развитием мирового туризма все возрастающий интерес к поиску путей эффективного развития этой отрасли появляется и в России, причем со стороны как государства, так и предпринимателей. В настоящее время это одна из наиболее динамично развивающихся отраслей экономики, хотя по сравнению с другими государствами она пока не является высокодоходной индустрией и заметным источником дохода в бюджете страны. На долю России приходится около 1% мировых турпотоков. Общее число прибытий иностранных граждан в Российскую Федерацию, по данным Росстата России, за период с 1995 по 2004 г. более чем удвоилось, составив около 22 млн. человек. Доля посещений России с туристскими целями пока составляет не более 12 — 15% от общего числа прибывающих к нам иностранцев. Отрицательное сальдо туристского баланса сохранялось и в 2004 г. по показателям соотношения въезжающих к нам иностранцев с туристскими целями (2,6 млн. поездок) и выезжающих граждан Российской Федерации за рубеж по линии туризма (5,8 млн. поездок), т. е. минус 3,2 млн. прибытий. Поступательное развитие мирового туризма продолжилось и в прошедшем году. По данным Всемирной туристской организации, в 2004 г. количество прибытий увеличилось на 10% и впервые составило 760 млн. человек, а доходы в этой сфере в мире составили более 620 млрд. долларов США, также увеличившись на 10%. К 2010 г., по прогнозам ВТО, их число достигнет миллиарда, причем все население планеты составляет около 6 млрд. человек. А с учетом внутреннего туризма, объемы которого, по мнению специалистов, превышают международный в несколько раз, можно говорить о том, что почти половина людей на планете ежегодно оказывается непосредственно вовлекаемой в туристский бизнес. Принимающий туризм называют «невидимым экспортом». Причем значение его постоянно растет. По оценкам специалистов, XXI в. станет веком туризма. За прошедшие годы в нашей стране в сфере туризма произошли положительные изменения. Он приобрел другой, политический, статус. Впервые в истории страны в июле 2004 г. вопросы развития российского туризма и санаторно-курортной сферы были рассмотрены на заседании Президиума Государственного Совета России, прошедшего под руководством Президента Российской Федерации. В этом же году создано Федеральное агентство по туризму, которое подчиняется непосредственно Правительству и в отличие от других федеральных агентств обладает правом законодательной инициативы. В федеральном бюджете 2005 г. Правительство РФ выделило финансирование на поддержку развития туризма в 110 млн. рублей, в бюджете на 2006 г. предусмотрено финансирование в объеме более 400 млн. рублей с учетом финансирования инфраструктуры туриндустрии по федеральным целевым программам. Конечно же, эти объемы несравнимы с затратами ведущих туристских держав, и наши предложения по повышению финансирования рекламно-информационного обеспечения, продвижения российского турпродукта пока не нашли должной поддержки в Правительстве, но мы намерены продолжать эту работу, потому что без финансовой поддержки развитие туризма невозможно. Для того чтобы получать от туриндустрии доходы в бюджет, необходимо вкладывать средства и в исследования наших территорий с точки зрения выявления туристского потенциала и рационального туристского обустройства, подготовки на этой основе программ развития туристского бизнеса, проектов необходимой для этого инфраструктуры туристских центров и курортных регионов, и в обучение и переподготовку кадров, и в информационное обеспечение, рекламу. Средства должны быть как государственными, так и привлеченными. Но государство должно делать взнос первым, как это существует в мировой практике. Да и у нас в стране, например в Карелии, подсчитали, что на рубль увеличения вложений бюджетных средств через региональные программы развития туризма приходится более 150 рублей прироста внебюджетных инвестиций в туристскую инфраструктуру. И даже незначительные бюджетные средства, выделяемые Правительством Республики, позволяют активизировать работу отрасли <*>. ——————————— <*> Шабиев Н. Карелия становится ближе // Курьер Карелии. 2005. 9 сентября.
А пока наши соотечественники, отправляясь на отдых, вывозят и тратят суммы, по объему сравнимые с «нелегальным вывозом капитала» за рубеж, о котором так много говорят. По оценкам Центрального банка России и экспертов Всемирной торговой организации, предоставленные в 2002 г. иностранцам услуги по статье «Поездки» оценивались в 4,3 млрд. долларов США (в 2001 г. — 3,56 млрд.). Расходы россиян на поездки за рубеж в 2002 г. составили по различным оценкам от 11 до 12,3 млрд. долларов. Таким образом, необходимо и в России предоставить возможность российским гражданам и иностранным туристам потратить средства на российских курортах и в других туристических центрах нашей страны. Специалистами Всемирной туристской организации проведены исследования развития туризма, в которых определены самые перспективные туристские направления мира в 2020 г.: первое место займет Китай, затем США, Франция, Испания, Гонконг. Россия — на 9-м месте. С начала 90-х гг. Российская Федерация приступила к формированию национального туристского рынка, который в настоящий момент активно становится частью международного. По оценкам Всемирного совета по туризму и путешествиям, туристический рынок нашей страны в ближайшее десятилетие будет «бурно развиваться, переживет бум инвестиций, войдет в тройку мировых лидеров по объемам капиталовложений в туристскую отрасль». Россия будет лидировать по среднегодовому росту капитальных инвестиций в туристский сектор, который может составить 9,8%, и в итоге может превратиться в один из ведущих центров международной индустрии гостеприимства. Действительно, при научно обоснованном, эффективном использовании имеющегося потенциала, учитывая российские традиции и международный опыт, наши отечественные туристские центры и курорты смогут на современном уровне удовлетворять потребности российских, а также зарубежных граждан. Однако система государственного регулирования этой отраслью находится только в стадии становления. И если не решать существующие проблемы, эти прогнозы могут и не сбыться. Россия обладает огромным и уникальным рекреационным потенциалом, и в этом она абсолютно конкурентоспособна. В Карелии проведено исследование, согласно которому эта отрасль по вкладу в бюджет с учетом мультипликативного эффекта может превосходить лесодобывающую и обрабатывающую. В этой Республике туризм уже определен одной из приоритетных отраслей экономики и становится одним из важнейших стимулов экономического роста. В Калининградской области курортно-туристская сфера уже перешла из расходной части в доходную, причем бюджетообразующую отрасль этого региона. Успешно развивается туриндустрия и в Москве, в Московской области, в Санкт-Петербурге, Ленинградской области, на Байкале. На Дальнем Востоке, обладающем огромным природно-рекреационным потенциалом, также активно развивается туристская сфера. В сентябре 2004 г. в Хабаровске совместно с Комитетом Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму был проведен Первый Дальневосточный туристический форум «Перспективы развития туризма на Дальнем Востоке России». Главными темами обсуждения на форуме стали проблемы, затрагивающие вопросы совершенствования правового регулирования туризма в Российской Федерации, взаимодействия власти и бизнеса, состояния и перспектив развития туризма на российском Дальнем Востоке и Забайкалье. Рекомендации в виде решений участников были направлены в Правительство РФ и Государственную Думу ФС РФ. А в сентябре 2005 г. состоялся уже Первый Дальневосточный международный экономический конгресс, который проводился при поддержке Парламента России. Туризм и здесь показал, что он является локомотивом и влияет как на социальное и экономическое, так и на политическое развитие регионов. В рамках конгресса был проведен круглый стол «Развитие индустрии туризма на Востоке России». Обсуждение вопросов развития туризма в Российской Федерации продолжилось на IV Международном экономическом форуме «Кубань-2005», который прошел в городе Сочи при поддержке Правительства России, Министерства иностранных дел РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Торгово-промышленной палаты РФ. Был проведен круглый стол «Перспективы и возможности инвестиций в объекты туристической инфраструктуры Краснодарского края». Таким образом, рассмотрение проблем развития туризма на востоке и юге России на таком высоком уровне становится ежегодной традицией. На обоих мероприятиях приняты рекомендации, в которых приняты обращения в Правительство и Государственную Думу Российской Федерации по скорейшему принятию изменений и дополнений к Федеральному закону «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», касающихся туристско-рекреационных особых экономических зон, а также программ развития туризма в России с учетом особенностей Дальневосточного и Южного федеральных округов. В Краснодарском крае, самом известном и крупном рекреационном регионе в России, туризм действительно является одним из важнейших источников доходов наряду с сельским хозяйством, промышленностью. Объем услуг курортно-туристского комплекса составляет третью часть от общего объема платных услуг населению края. Ежегодно растут налоговые платежи, только в 2003 г. они составили более 1,5 млрд. рублей с ростом по сравнению с 2002 г. на 32,6%. Увеличились они и в 2004 г. до 2,1 млрд. рублей, в крае отдохнули более 7 млн. человек, что на 16,4% больше предыдущего года. Общий объем услуг курортно-туристского комплекса превысил 21 млрд. рублей, составив 110% к уровню 2003 г. А в 2005 г. согласно предварительным данным это число отдохнувших в Краснодарском крае увеличилось до 10 млн. человек. В феврале 2005 г. в Краснодаре будет проведен уже второй Туристический форум юга России при поддержке Администрации Краснодарского края, Федерального агентства по туризму, полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе Дмитрия Козака. Как известно, туриндустрия — многоотраслевой комплекс, функционирование которого регулируется различными разделами права: международным, транспортным, таможенным, земельным, налоговым, лицензионным, природоохранным, защиты прав потребителей и т. д. Поэтому наряду с профильным законом необходимо принятие еще ряда законов и подзаконных актов, направленных на создание благоприятных условий для развития внутреннего и въездного туризма, предпринимательства в данной сфере и др. Благодаря совместной конструктивной работе Государственной Думы, Федерального агентства по туризму, Торгово-промышленной палаты, регионов, представителей туриндустрии в прошедшем году в законодательной деятельности были и реальные успехи. 1. Прежде всего удалось сохранить лицензирование туристской деятельности до 1 января 2007 г. Нам все же удалось в ходе встреч и обсуждений на заседаниях комитетов в Госдуме совместно с Федеральным агентством по туризму, регионами и туристской общественностью аргументированно доказать необходимость сохранить данные виды лицензирования до 1 января 2007 г. до принятия соответствующих законодательных актов по государственному регулированию. Лицензирование нельзя отменять, так как это единственный механизм государственного регулирования данной сферы, закрепленный в законодательстве. Планируется, что во время весенней сессии 2006 г. Правительство РФ внесет в Государственную Думу законопроект «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», касающийся финансовых гарантий для туроператоров. 2. Удалось сохранить безвизовый въезд и пребывание на территории Российской Федерации в течение 72 часов для пассажиров иностранных круизных судов, так как его отмена ни в экономическом, ни в социальном, ни в политическом смысле абсолютно не оправданна. В обращениях в Госдуму и к Президенту РФ руководителей отрасли и ее представителей с просьбой оставить существующие правила въезда говорилось о том, что потери российской стороны, по экспертным оценкам, могут составить только по Санкт-Петербургу до 200 млн. долларов США. Приостановится развитие самих регионов, затормозится реализация ряда важных экономических программ. В итоге в поправках к законопроекту, внесенных ко второму чтению, интересы туротрасли учтены. 3. Отменена сертификация деятельности по продаже билетов на авиационные перевозки. 4. Благодаря внесенным Комитетом по экономической политике, предпринимательству и туризму поправкам теперь согласно Федеральному закону «О концессионных соглашениях» объектами таких соглашений могут быть предприятия, используемые для осуществления лечебно-профилактической, медицинской деятельности, организации отдыха граждан и туризма. В этой связи в регионах стоит подумать о целесообразном перечне объектов и рекреационных территорий, которые на условиях концессии могли бы быть вовлечены в туристский бизнес на продуманной долгосрочной основе, в том числе совместно с иностранными партнерами. 5. Финансирование санаторно-курортного лечения льготных категорий граждан в 2005 г. было определено на сумму 9,6 млрд. рублей (для сравнения — в 2004 г. на санаторно-курортное обслуживание льготников отводилось 1,7 млрд. рублей). Значительное увеличение государственного социального заказа на услуги курортно-туристской отрасли послужило хорошей основой для развития социального туризма. В результате санаторно-курортные учреждения, прошедшие конкурс и вошедшие в список Фонда социального страхования, были заполнены не только в высокий сезон, но и в межсезонье. 6. В сентябре 2005 г. состоялось расширенное заседание Комитета ТПП РФ по предпринимательству в сфере туризма по вопросам обеспечения безопасности российских и зарубежных туристов, совершенствования законодательства и нормативно-правовых актов в этой области. Присутствовали депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представители профильных комитетов ТПП РФ, МИД России, МВД России, ФСБ России, МЧС России, территориальных торгово-промышленных палат, объединений туриндустрии, ученых, экспертов, журналистов СМИ. Участники круглого стола подчеркнули, что в России до сих пор не создана целостная система обеспечения безопасности туристов, статистики несчастных случаев в туризме и их анализа, защиты личности и собственности в сфере туристской деятельности, в том числе за счет современных страховых механизмов. Налицо многочисленные нарушения права граждан (туристов) на свободу передвижения по территории России, противоречащие федеральному законодательству нормативные акты местных властей и должностных лиц, чрезмерное расширение пограничных зон и усложненный порядок получения пропусков, незаконное взимание платы на природоохранных территориях за посещение национальных парков и заповедников и др. Участники круглого стола считают, что в настоящее время вопросы формирования современной системы обеспечения безопасности российских и зарубежных туристов являются одной из важнейших задач государственной политики Российской Федерации в сфере туризма. По результатам заседания приняты развернутые рекомендации органам государственной власти и деловому туристскому сообществу, которые направлены в Правительство России и в Государственную Думу. 7. В октябре 2005 г. депутатами Госдумы внесены изменения и дополнения к Федеральному закону «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» с целью создания зон туристско-рекреационного типа, подготовленные совместно с Федеральными агентствами по туризму и управлению особыми экономическими зонами. Для того чтобы российские туристские центры и курорты достигли международного уровня, необходимо, конечно же, привлечение отечественных и зарубежных инвестиций. Российским и зарубежным инвесторам должно быть выгодно вкладывать средства в этот вид бизнеса. Ведь капитал идет туда, где ему выгодно и где он защищен. Мировой опыт показывает, что ряд проблем, стоящих перед развитием российского туризма, может быть разрешен с помощью создания особых экономических зон, предоставляющих благоприятный инвестиционный режим для работающих в них организаций. Правительством будет определяться соответствующий набор льгот и преференций для инвесторов. Это могут быть не только налоговые и таможенные льготы, но и упрощение визовых формальностей, а также предоставление доступных кредитов и другие меры правового и экономического характера. Причем такие механизмы успешно используются в ряде стран, имеющих известные курорты и туристские центры, в том числе и членах ВТО. Смысл не столько в освобождении от налогов, сколько в том, что государство создает систему стимулов для инвесторов — участников ОЭЗ. Причем главное преимущество в предсказуемости всех расходов, связанных с ведением бизнеса на долгосрочную перспективу. Это и конкретный механизм государственных гарантий под инвестиции, которые обеспечивали бы как российским, так и иностранным инвесторам уверенность в защите их прав собственности. Сюда же можно отнести упрощение порядка регистрации предприятия в ОЭЗ, ускоренную процедуру согласования и экспертизы инвестиционных проектов по принципу «единого окна», таможенные льготы и др. Земельные участки, как и государственное или муниципальное имущество, расположенные на этой территории, могут предоставляться в аренду на срок действия соглашения о создании ОЭЗ, а созданные арендаторами земли объекты недвижимости могут быть выкуплены. Важнейшим фактором создания современной сферы гостеприимства является развитие инфраструктуры. Это и дороги, и газо — и водоснабжение, системы очистки сточных вод и энергообеспечения, без чего строительство средств размещения невозможно. Так вот, в Федеральном законе «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» определено, что эту инфраструктуру должно обеспечить государство за счет федеральных, региональных и муниципальных бюджетных средств. Только тогда туда придет инвестор, который будет строить средства размещения и развивать рынок туруслуг. Принятие этого законопроекта запланировано на весеннюю сессию 2006 г. В декабре 2005 г. Правлением ТПП РФ утверждено новое название Комитета. Теперь это Комитет ТПП РФ по предпринимательству в сфере туристской, курортно-рекреационной и гостиничной деятельности. Создание современной высокодоходной и конкурентоспособной туристской индустрии в нашей стране возможно только при постоянной совместной работе Государственной Думы, Правительства, Торгово-промышленной палаты РФ, регионов, представителей туристской общественности. Отрадно отметить, что такие примеры совместной работы у нас уже есть. Поэтому необходимо их продолжать. Нужны только профессиональный, комплексный, научно обоснованный подход и желание и настойчивость со стороны администрации регионов и турбизнеса заниматься вопросами развития туристской индустрии. С нашей стороны вы встретите понимание и поддержку, тем более что многие проблемы развития российского туризма еще остаются и требуют своего решения, в том числе и в ближайшее время. Кроме вышеперечисленных законопроектов в перспективе также разработка концепции и принятие нового федерального закона «О туризме» — всеобъемлющего кодифицированного акта, соответствующего современным международным стандартам и учитывающего отечественные традиции регулирования сферы социального, внутреннего и въездного туризма, и внесение изменений в другие правовые акты, которые могут повлиять на развитие российской национальной туриндустрии.
