ВСЕМИРНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ КАК ЦЕНТРАЛЬНЫЙ ОРГАН ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВА ЧЕЛОВЕКА НА ЗДОРОВЬЕ
А. В. БЕЛЯКОВ
Беляков А. В., депутат Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
В статье рассматриваются вопросы организационной структуры Всемирной организации здравоохранения. Проведен анализ деятельности ВОЗ как специализированного учреждения ООН в области обеспечения прав человека на здоровье. Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) формально является специализированным учреждением ООН и потому номинально входит в систему Организации Объединенных Наций, работая в непосредственной связи с Экономическим и Социальным Советом, как это предусмотрено статьями 62 — 64 Устава ООН. Однако ВОЗ обладает самостоятельностью и, как и многие другие специализированные учреждения, представляет собой отдельную крупную международную организацию. Она занимает центральное место в международной системе органов и организаций, действующих в области здравоохранения. ВОЗ была создана путем подписания ее Устава представителями 61 государства на международной конференции, созванной по инициативе ООН в 1946 г., начала свою работу в 1948 г. как первое специализированное учреждение системы ООН <1> и остается до сей поры самым крупным из них. ВОЗ построена как сложная, децентрализованная структура: ее штаб-квартира находится в Женеве, у нее шесть региональных отделений и во многих странах действует множество так называемых полевых офисов <2>. ——————————— <1> См.: Всемирная организация здравоохранения, ВОЗ // Энциклопедия международных организаций. Том 1. Международные межправительственные организации. Авторы-составители С. В. Бахин, Л. Н. Галенская, В. С. Иваненко, С. А. Малинин, И. С. Марусин, В. Ф. Сидорченко. СПб.: Изд-во юридического факультета СПбГУ, 2003. С. 66 — 67. <2> «Field offices» — это общепринятое название для разного рода миссий, посылаемых самыми различными международными организациями для выполнения ограниченных по мандату или времени задач.
1. Организационная структура и компетенция ВОЗ <3>. ——————————— <3> См. официальный сайт ВОЗ: www/who/int/governance/eb/who_constitution_ru. pdf.
Высший орган ВОЗ — Всемирная ассамблея здравоохранения, в которую входят представители всех 193 государств-членов на уровне министров здравоохранения. Ассамблея определяет направления деятельности Организации, избирает членов Исполнительного комитета, назначает Генерального директора, рассматривает и утверждает бюджет, принимает конвенции и правила по вопросам здравоохранения (ст. 18 Устава ВОЗ). В Исполком на основе справедливого географического представительства Ассамблея избирает представителей 32 государств, которые тем не менее действуют в личном качестве. Каждый из них должен быть профессионалом, то есть обладать высокой квалификацией в области здравоохранения. Исполком принимает меры к осуществлению направлений деятельности, определенных Ассамблеей (ст. ст. 24 — 29 Устава ВОЗ). Секретариат состоит из Генерального директора, назначаемого Ассамблеей, технического и административного персонала (ст. 30 Устава ВОЗ). Генеральный директор назначается Исполнительным комитетом и является главным техническим и административным должностным лицом ВОЗ (ст. 31). Своеобразный порядок установлен для придания юридической силы документам, принимаемым органами ВОЗ. Что касается конвенций или соглашений, принимаемых Ассамблеей, то согласно ст. 20 Устава каждый член обязуется в восемнадцатимесячный срок со дня принятия Ассамблеей здравоохранения конвенции и соглашения принять меры к утверждению такой конвенции или соглашения. Каждый член уведомляет Генерального директора о принятых им мерах, а в случае непринятия им такой конвенции или соглашения в означенный срок сообщает о причинах непринятия. Таким образом, принятие обязательств по соглашению или конвенции является факультативным для государств — членов ВОЗ. В соглашениях и конвенциях, принятых государствами, ВОЗ приобретает контрольные функции: каждое государство — член должно представлять ежегодно Генеральному директору доклад относительно принятых им мер и достигнутых результатов в улучшении здоровья своего населения (ст. 61). Кроме того, каждый член ежегодно представляет доклад относительно мер, принятых в отношении рекомендаций, сделанных ему Организацией, а также в отношении конвенций, соглашений и правил и без промедления сообщает Организации о важных законах, правилах, официальных докладах и статистических данных, относящихся к здравоохранению, которые были опубликованы в данном государстве (ст. 62). По предложению Исполкома каждый член ВОЗ передает дополнительные данные по вопросам здравоохранения, насколько это может оказаться практически выполнимым. При этом форма докладов, содержащих статистические и эпидемиологические данные, устанавливается Ассамблеей здравоохранения. В отличие от соглашений и конвенций, которые становятся обязательными после признания их государствами, изначально обязательными являются так называемые права, устанавливаемые Ассамблеей (ст. 21). Такие права могут касаться санитарных и карантинных требований и иных мероприятий, направленных против международного распространения болезней; номенклатуры болезней, причин смерти и практики общественного здравоохранения; стандартов диагностических методов исследования для их международного использования; стандартов в отношении безвредности, чистоты и силы действия биологических, фармацевтических и подобных продуктов, имеющих обращение в международной торговле; рекламы и ярлыков биологических, фармацевтических и подобных продуктов, имеющих обращение в международной торговле. Правила, принимаемые в соответствии со ст. 21, становятся обязательными для всех членов после того, как будет сделано должным образом оповещение об их принятии Ассамблеей здравоохранения, за исключением тех членов Организации, которые известят Генерального директора в указанный в оповещении срок об отклонении их или оговорках в отношении их. Следует отметить, что на протяжении многих лет политика ВОЗ состоит в стремлении наладить сотрудничество с государствами-членами, а не в применении административных мер <4>. ——————————— <4> Lee E. The World Health Organization’s Global Strategy on Diet, Physical Activity, and Health: Turning Strategy Into Action // Food Drug L. J. 569. Food and Drug Law Journal. V. 60. 2005. P. 569.
В настоящее время практически все государства мира участвуют в работе ВОЗ, а ее бюджет доходит до двух миллиардов долларов. Заслугой именно этой организации является введение в международное право понятия права на здоровье как одного из основных прав человека. Поскольку Устав ВОЗ — это международный договор, включение в преамбулу Устава положения о том, что «достижение возможно высшего уровня здоровья …есть одно из фундаментальных прав каждого человека» означало юридическое закрепление его как принципа. Подчеркнем, что Устав был принят в 1946 г., ранее даже, чем Всеобщая декларация прав человека. Заслугой ВОЗ является и формулировка права на здоровье, включенная в ст. 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Эта формулировка, содержащая позитивное определение здоровья (сфокусированная на состоянии благополучия, а не только на отсутствии болезни), сохранилась после всех пересмотров. Ряд важных функций возложен на ВОЗ и Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах. В нескольких статьях предусмотрено право специализированных учреждений ООН участвовать в контроле за процессом имплементации Пакта (ст. ст. 16, 17, 18, 20, 21, 22). ВОЗ всегда была плотно задействована в проектировании положений о праве на здоровье, особенно в первые 20 лет своего существования, хотя подход, проявляемый Организацией, всегда был скорее подходом к здравоохранению как комплексу требующих решения функциональных и практических проблем, а не как к общему обеспечению прав человека <5>. Впрочем, это вполне соответствовало ее Уставу. В дальнейшем направленность ее деятельности изменилась. ——————————— <5> См.: WORLD HEALTH ORGANIZATION, THE FIRST TEN YEARS OF THE WORLD HEALTH ORGANIZATION (1958); World Health Organization, The Second Ten Years of the World Health Organization (1968).
С самого начала ВОЗ ведет широкую работу для совершенствования обеспечения каждому человеку права на здравоохранение. Программы, по которым работает ВОЗ, касаются конкретных болезней, таких, как малярия и туберкулез, а также других инфекционных заболеваний; борьбы за здоровую окружающую среду; обеспечение питанием; медицинское просвещение; борьбы со злоупотреблением наркотиками. Особое внимание уделялось потребностям в здравоохранении женщин и детей. Эта работа осуществлялась путем структурных, информационных и консультационных мероприятий на международном, региональном и национальном уровнях. Внутри стран дополнительный упор делался на профессиональном образовании и обучении. Таким образом, был избран подход учета непосредственных практических потребностей. Второе десятилетие существования ВОЗ было отмечено особым вниманием к санитарии, проблемам окружающей среды, медицинскому просвещению и обучению медицинского персонала, а также различным видам медицинского обслуживания для улучшения здоровья населения. Обращалось внимание также на административные и финансовые проблемы медицинского обслуживания в отдельных странах. Именно в это второе десятилетие (1958 — 1968 гг.) наметился подход к здравоохранению как к праву человека. Тогдашний Генеральный директор ВОЗ М. Ж. Кандо отметил: «Люди начинают предъявлять требования к здравоохранению и рассматривают его как свое законное право». В связи с этим Кандо выделил три сферы, требующих срочного реагирования: 1) массовое образование и обучение персонала; 2) сотрудничество в получении и предоставлении знаний; 3) потребности развивающихся стран в расширяющемся многостороннем и двустороннем содействии в обеспечении основных медицинских служб и проектов, специализированных по странам <6>. ——————————— <6> См.: WORLD HEALTH ORGANIZATION IN THE SECOND TEN YEARS, 1968. Предисловие. С. IX.
Именно во втором десятилетии ВОЗ распавшаяся колониальная система обнажила возрастающие нужды развивающегося мира. Оказалась ясно видна связь между экономическим развитием и состоянием здравоохранения. По словам М. Ж. Кандо, «здравоохранение — это часть и тугой узел экономического и социального развития, а человек — главная движущая сила этого развития. Без него развитие не имеет смысла. А без здравоохранения развитие не имеет перспектив» <7>. ——————————— <7> Id.
Такое признание значения хорошего состояния здоровья для улучшения условий жизни основано полностью на подходе к здравоохранению как к праву человека. Важное значение в этой связи имеет принятая Всемирной ассамблеей Всемирной организации здравоохранения Резолюция 32.30 «Глобальная стратегия здравоохранения для всех до 2000 года» <8>. Насущной задачей в Глобальной стратегии названо «здравоохранение, имеющее первостепенное значение». Его цель — обеспечение здоровья для всех, которое определяется как «достижение всеми народами возможно наиболее высокого уровня здоровья». В Глобальной стратегии предусмотрено, что здоровье для всех не означает, что к 2000 году врачи и медсестры будут обеспечивать медицинское обслуживание для каждого в этом мире и для всех его жалоб; это не значит также, что в 2000 году не будет инвалидов и больных. Здоровье начинается дома, в школе или на рабочем месте. И разрушается здоровье тоже там, где люди живут и работают. Здоровье для всех означает, что будет равное распределение среди всего населения любых ресурсов здравоохранения. Оно означает также, что необходимое здравоохранение будет доступно всем индивидам и всем семьям в доступном и приемлемом виде и при их полном участии. И оно означает осознание людьми того факта, что они сами могут определять свою жизнь и жизнь своей семьи, свободно регулировать устранение бремени болезней и что сами болезни не являются неизбежными <9>. ——————————— <8> WORLD HEALTH ORGANIZATION, GLOBAL STRATEGY FOR HEALTH FOR ALL BY THE YEAR 2000 (1981). <9> Resolution WHA 30.43, Global Strategy Part II, P1, p. 31.
В Глобальной стратегии изложено несколько направлений, по которым члены ВОЗ решили действовать для ее осуществления: 1) здоровье — это основное право человека и цель социальной политики во всем мире; 2) справедливое распределение ресурсов здравоохранения между странами и внутри каждой страны; 3) участие общества в формировании здравоохранения; 4) ответственность правительства за предоставление надлежащей поддержки систем здравоохранения; 5) использование государством собственных возможностей здравоохранения; 6) координация развития здравоохранения с экономическим развитием. Здоровье для всех не может быть достигнуто только мероприятиями в области здравоохранения; необходимы усилия и в других социальных и экономических областях, связанных с развитием общества, в особенности в сельском хозяйстве, пищевой отрасли, в промышленности, образовании, строительстве жилищ и коммуникаций; 7) более полное и лучшее использование мировых ресурсов для развития и совершенствования здравоохранения. Принятие Глобальной стратегии обозначило новую роль для здравоохранения: переход от традиционных программ, нацеленных на преодоление отдельных болезней, на технологическое оборудование и т. п., к обеспечению доступного всем, эффективного по стоимости медицинского обслуживания <10>. В Стратегии было ясно показано, что преодолеть глобальные проблемы относительно отдельных заболеваний, таких как холера или туберкулез, возможно только на основе обеспечения первичного уровня здравоохранения на местах. В Седьмой Общей программе, принятой вскоре после этого, содержался призыв ко всем государствам самостоятельно формулировать свои национальные планы и стратегии для выявления и преодоления их собственных проблем здравоохранения <11>. Такая опора на национальную самостоятельность больше соответствует духу Пакта об экономических, социальных и культурных правах. ——————————— <10> См.: Bryant J. H. Health Services, Health Manpower and Universities in Relation to Health for All: An Historical and Future Perspective, 74 AM. J. PUB. HEALTH. Bryant J. H. Health Services, Health Manpower and Universities in Relation to Health for All: An Historical and Future Perspective, AM. J. PUB. HEALTH V. 74, 1984. P. 715. 714, 715 (1984). <11> WORLD HEALTH ORGANIZATION, SEVENTH GENERAL PROGRAMME OF WORK COVERING THE PERIOD 1984 — 1989 (1982). Р. 24 — 25.
Новая политика ВОЗ означала и изменение роли самой Всемирной организации здравоохранения: теперь главная ответственность должна была лежать не на ВОЗ, а на государствах. Организация, как это ни парадоксально, стала действовать эффективнее <12>. ——————————— <12> Taylor A. L. Making the World Health Organization Work: A Legal Framework for Universal Access to the Conditions for Health // 18 Am. J. L. and Med. 301 American Journal of Law & Medicine. 1992.
Вскоре, однако, выявилась некоторая утопичность планов ВОЗ. Было признано, что к 2000 году Стратегия не будет завершена <13> и ее осуществление было продолжено и после этого <14>. ——————————— <13> WORLD HEALTH ORGANIZATION, FROM ALMA-ATA TO THE YEAR 2000: REFLECTIONS AT THE MIDPOINT. 1988. P. 3. <14> См.: WHO Doc. WHA43/1990/REC/2 (May 8, 1990).
