(Старцун В. Н., Давыдов А. В.) («Право в Вооруженных Силах», 2008, N 2)
О СОЦИАЛЬНЫХ ГАРАНТИЯХ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ-КОНТРАКТНИКОВ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
В. Н. СТАРЦУН, А. В. ДАВЫДОВ
В. Н. Старцун, преподаватель кафедры военного права Военного университета, кандидат юридических наук, доцент, полковник юстиции.
А. В. Давыдов, адъюнкт кафедры военного права Военного университета, капитан.
В XXI в. образование как социальная потребность приобретает особую ценность и значимость в контексте социальной защиты военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, в связи с реформированием отечественной образовательной системы, развитием образования платного, следовательно, уже не такого доступного. Поэтому социальные гарантии в этой сфере, с одной стороны, отвечают потребностям Вооруженных Сил Российской Федерации, обеспечивая привлекательность военной службы (по контракту), с другой стороны, интересам самих же военнослужащих и граждан, уволенных (и в первую очередь увольняемых) с военной службы, предоставляя им возможность основательно подготовиться к новой «гражданской жизни». В этой связи социальным гарантиям в сфере образования в современном законодательстве о статусе военнослужащих отводится особое место, а закон в этой части постоянно совершенствуется. Одним из основных направлений государственной политики в сфере военного строительства России является совершенствование системы комплектования Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов. В рамках данного направления завершается реализация Федеральной целевой программы по переходу к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда соединений и воинских частей <1>. Благодаря переводу на контракт более 20 соединений и воинских частей постоянной готовности, определенных указанной Программой, к 1 января 2008 г. в Вооруженных Силах предполагается иметь около 44% военнослужащих-контрактников. Должности сержантского, старшинского состава и плавсостава ВМФ предполагается также укомплектовывать военнослужащими-контрактниками. Это уже предусмотрено проектом новой Федеральной целевой программы «Обеспечение комплектования должностей сержантов (старшин), а также матросов плавсостава военнослужащими, проходящими военную службу по контракту» на 2009 — 2011 гг., подготовленной для внесения в Правительство Российской Федерации. В этой связи В. М. Корякин обоснованно указывает на то обстоятельство, что данный переход стал необратимым, именно в военной службе по контракту состоит будущее военной организации Российского государства <2>. ——————————— <1> Постановление Правительства Российской Федерации «О Федеральной целевой программе «Переход к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда соединений и воинских частей» на 2004 — 2007 годы» от 25 августа 2003 г. N 523. <2> Корякин В. М. Переход Вооруженных Сил Российской Федерации на контрактный способ комплектования: некоторые итоги и выводы // Право в Вооруженных Силах. 2007. N 5. С. 11.
Министр обороны Российской Федерации А. Э. Сердюков в интервью газете «Красная звезда» отметил, что успешно выполнить задачи, стоящие перед Вооруженными Силами, «…невозможно без решения проблем социального характера. Граждане, проходящие службу в армии и на флоте, должны чувствовать заботу со стороны государства. Солдат или офицер не должен думать на службе о социально-бытовых проблемах. Эта защищенность заключается в обеспечении жильем, высоком размере денежного довольствия, эффективной системе социального обеспечения. Именно эти факторы напрямую влияют на то положение в обществе, которое должен иметь человек в погонах» <3>. ——————————— <3> Сердюков А. Э. Эффективность и рациональность — это не пожелание, а требование дня // Красная звезда. 2007. 10 апреля.
Система социальных гарантий, предоставляемых военнослужащим, включает в себя множество элементов, выступающих в качестве правовых стимулов к военной службе. В этой связи следует согласиться с мнением О. В. Дробота, что именно через систему продуманных и эффективных льгот можно повлиять на развитие тех или иных отношений в выгодном для общества и государства направлении, в том числе содействовать процессу реформирования Вооруженных Сил <4>. ——————————— <4> Дробот О. В. Правовое регулирование льгот, предоставляемых членам семей военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 73.
Одними из наиболее важных, с одной стороны, и проблемных в настоящее время, с другой стороны, составляющих данной системы являются социальные гарантии в жилищной сфере и сфере образования. «Жилищный вопрос», продолжая оставаться актуальным для достаточно большого количества военнослужащих, постепенно решается <5>. В то же время прослеживается тенденция снижения доступности бесплатного высшего образования в России. В этой связи представляется, что значимость социальных гарантий военнослужащих (граждан, увольняемых с военной службы) в сфере образования как правового стимула к заключению первых и новых контрактов на прохождение военной службы будет только возрастать. ——————————— <5> За последние полтора года число очередников в Вооруженных Силах Российской Федерации снизилось почти на 18% (хотя количество бесквартирных еще велико — 130,3 тыс.).
Связанные с образованием социальные гарантии, предоставляемые военнослужащим (в том числе увольняемым с военной службы), сконцентрированы в положениях ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих». Данной статьей отдельно закрепляются преференции в получении образования для военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, контрактников из числа солдат, матросов, сержантов и старшин, а также увольняемых офицеров и членов их семей. Содержание и направленность социальных гарантий в сфере образования, предоставляемых названным категориям граждан, различаются и имеют выраженную специфику. Отметим, что в контексте перехода военной организации государства на контрактный принцип комплектования происходит дифференциация правового статуса военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на должностях солдат, матросов, сержантов и старшин. В этой связи в последние три года прослеживается четкая линия изменения законодательства, регулирующего социальные гарантии данной категории военнослужащих (граждан, уволенных с военной службы), в том числе в сфере образования. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 26 апреля 2004 г. N 29-ФЗ закрепил в п. 2 ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих» право военнослужащих, проходящих военную службу по контракту (за исключением офицеров), непрерывная продолжительность военной службы по контракту которых составляет не менее трех лет, на обучение в гражданских образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования и на подготовительных отделениях (курсах) указанных образовательных учреждений с освоением образовательных программ по очно-заочной (вечерней) или заочной форме обучения. При этом они пользуются правом внеконкурсного поступления в указанные образовательные учреждения при условии получения положительных оценок на вступительных экзаменах. Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 февраля 2006 г. N 78, изданным в соответствии со ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих», утверждены Правила обучения данной категории военнослужащих в указанных образовательных учреждениях. Приказ Министра обороны Российской Федерации «О мерах по реализации в Вооруженных Силах Российской Федерации Постановления Правительства Российской Федерации от 7 февраля 2006 г. N 78» от 28 апреля 2006 г. N 176, в свою очередь, закрепил: — Порядок выдачи и учета направлений на обучение в гражданских образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования и на подготовительных отделениях (курсах) указанных образовательных учреждений военнослужащих, проходящих военную службу по контракту; — Порядок предоставления военнослужащим, обучающимся в гражданских образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования и на подготовительных отделениях (курсах) указанных образовательных учреждений с освоением образовательных программ по очно-заочной (вечерней) или заочной форме обучения, дополнительных отпусков и других социальных гарантий, установленных законодательством Российской Федерации. В. В. Спасская отмечает, что преобладание и большой объем ведомственного нормотворчества в последнее десятилетие обусловили неразвитость законодательных механизмов реализации и защиты права на образование и прав в образовании, существование серьезных пробелов и противоречий в правовом регулировании образовательных отношений, возникновение на практике многочисленных конфликтов и споров <6>. ——————————— <6> Спасская В. В. Правовое регулирование образовательных отношений: теоретико-правовое исследование: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2007.
Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения доступности среднего профессионального образования и высшего профессионального образования для военнослужащих (граждан), проходящих (проходивших) военную службу по контракту» от 6 января 2007 г. N 1-ФЗ прекратил порочную практику ведомственного нормотворчества, не обеспечивающего практическую реализацию социальных гарантий военнослужащих в сфере образования. Данный Закон стал исключительно значимым (хотя и не последним) этапом в формировании социальных гарантий в сфере образования как важного правового стимула к службе по контракту и закреплении правового механизма реализации данных гарантий по ряду оснований. Во-первых, абзац второй пункта 2 ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих» изложен в новой редакции, в соответствии с которой военнослужащие, проходящие военную службу по контракту (за исключением офицеров), непрерывная продолжительность военной службы по контракту которых составляет не менее трех лет, получили право на внеконкурсное поступление в образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования и на подготовительные курсы вузов, а также обучение в указанных образовательных учреждениях (при условии успешного прохождения вступительных испытаний) за счет средств федерального бюджета. Во-вторых, в соответствии с п. 5.1 ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих» право на внеконкурсное поступление в образовательные учреждения высшего профессионального образования при условии успешного прохождения вступительных испытаний, а также на подготовку к вступительным испытаниям получили граждане, проходившие в течение не менее трех лет военную службу по контракту на должностях солдат, матросов, сержантов, старшин и уволенные с военной службы по соответствующим основаниям <7>. При этом в период обучения в указанных образовательных учреждениях им выплачиваются повышенные стипендии. ——————————— <7> К указанным основаниям, предусмотренным подп. «б» — «г» п. 1, подп. «а» п. 2 и п. 3 ст. 51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», относятся: — по истечении срока военной службы по призыву или срока контракта; — по состоянию здоровья; — в связи с организационно-штатными мероприятиями; — в связи с существенным и (или) систематическим нарушением в отношении военнослужащего условий контракта; — по семейным обстоятельствам; — в связи с наделением военнослужащего полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо назначением его временно исполняющим обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или избранием (назначением) его членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; — в связи с избранием его депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, депутатом представительного органа муниципального образования либо главой муниципального образования и осуществлением указанных полномочий на постоянной основе.
В-третьих, устранены противоречия между Федеральным законом «О статусе военнослужащих», с одной стороны, и Законом Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г. N 3266-1, а также Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ, с другой стороны, по предоставлению социальных гарантий военнослужащим-контрактникам в сфере образования. Тем самым были закреплены правовые основы деятельности администраций образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования в данной области. Логическим продолжением нормотворческой деятельности в указанной сфере стал Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации «Об утверждении Порядка отбора федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, на подготовительных отделениях которых будет осуществляться подготовка граждан, проходивших в течение не менее трех лет военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами, старшинами, и уволенных с военной службы по основаниям, предусмотренным подпунктами «б» — «г» пункта 1, подпунктом «а» пункта 2 и пунктом 3 статьи 51 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», к вступительным испытаниям за счет средств федерального бюджета» от 9 ноября 2007 г. N 302. Согласно данному Приказу отбор вузов, на подготовительных отделениях которых будет осуществляться подготовка граждан, проходивших службу по контракту не менее трех лет, к вступительным испытаниям за счет средств федерального бюджета, проводится один раз в три года на основании ряда критериев, к которым относятся: — наличие лицензии на право ведения образовательной деятельности по программам довузовской подготовки; — наличие благоустроенного общежития; — соответствие федеральным лицензионным требованиям к условиям осуществления образовательного процесса, позволяющее организовать подготовительное отделение с предельной численностью слушателей не менее 60 человек; — укомплектованность штатов, позволяющая осуществлять довузовскую подготовку, в том числе углубленную, по общеобразовательным предметам, по которым проводится единый государственный экзамен; — обеспеченность образовательного процесса учебной литературой или иными информационными ресурсами и материально-техническим оснащением, позволяющая качественно осуществлять довузовскую подготовку, в том числе углубленную, по общеобразовательным предметам, по которым проводится единый государственный экзамен, и обеспечивать ими слушателей подготовительного отделения. Для включения в перечень вузов, на подготовительных отделениях которых будет осуществляться подготовка граждан, проходивших службу по контракту, к вступительным испытаниям за счет средств федерального бюджета, высшие учебные заведения, вне зависимости от их подчиненности, представляют в Федеральное агентство по образованию с 15 марта до 1 апреля текущего года определенный перечень документов. В свою очередь, Федеральное агентство по образованию после проведения анализа и оценки представленных вузами документов не позднее 15 мая текущего года направляет предложения по формированию перечня вузов в Министерство образования и науки Российской Федерации, которое по итогам рассмотрения полученных предложений в месячный срок утверждает указанный перечень вузов. По нашему мнению, в целях учета интересов в сфере обеспечения обороны и безопасности государства, а также создания условий более эффективной реализации гарантий военнослужащих-контрактников в области образования представляется целесообразным участие заинтересованных «силовых» ведомств в разработке нормативных правовых актов, определяющих перечень учебных заведений, в которых могли бы обучаться военнослужащие, проходящие военную службу по контракту. Таким образом, анализ положений Приказа Министерства образования и науки Российской Федерации от 9 ноября 2007 г. N 302 позволяет сделать следующие выводы: 1. Приказ стал очередным этапом в процессе детального закрепления правового механизма реализации гарантий в сфере образования гражданами, проходившими в течение не менее трех лет военную службу по контракту на должностях солдат, матросов, сержантов, старшин и уволенными с военной службы по «некомпрометирующим» основаниям. Этот Приказ позволит указанным гражданам обучаться в целях подготовки к вступительным испытаниям на подготовительных отделениях вузов за счет средств федерального бюджета. Но пока отсутствует нормативный правовой акт, определяющий сам перечень образовательных учреждений высшего профессионального образования, где данные граждане смогли бы обучаться. 2. Военнослужащие, проходящие военную службу по контракту (за исключением офицеров), непрерывная продолжительность военной службы по контракту которых составляет не менее трех лет, пока не могут реализовать свое право на получение бесплатного образования «за счет» государства. Это обусловлено тем, что перечень образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, в которых военнослужащие данной категории могли бы обучаться (в том числе на подготовительных отделениях) по заочной и очно-заочной (вечерней) форме обучения, пока не определен. Данное обстоятельство, в свою очередь, влечет снижение престижа военной службы по контракту на должностях солдат, матросов, сержантов и старшин, что может негативно сказаться на реализации планов модернизации военной составляющей государства, связанных с переходом к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда соединений и воинских частей. В заключение хотелось бы напомнить, что Президент России В. В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 г. заметил: «Важнейший показатель, характеризующий состояние Вооруженных Сил, — это состояние системы социальных гарантий для военнослужащих и членов их семей». В этой связи анализ законотворческой практики в сфере социальных гарантий военнослужащих и граждан, увольняемых с военной службы, показывает, что законодатель придает существенную роль данной разновидности социальных гарантий как фактору повышения уровня социальной защищенности военнослужащих-контрактников и, следовательно, реализации планов по совершенствованию системы комплектования военной организации государства в назначенные сроки. Однако многое еще предстоит сделать в этом направлении.
