(Воробьев Е. Г.) («За права военнослужащих», 2009)
О РОЛИ СУДОВ В ГАРМОНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЖИЛИЩНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ
Е. Г. ВОРОБЬЕВ
Воробьев Е. Г., кандидат юридических наук, доцент.
Основой построения демократического правового государства является верховенство закона, единство конституционно-правового пространства на всей территории, равенство всех перед законом и судом (ст. ст. 15, 18, 19 Конституции Российской Федерации). Указанные принципы — исходные положения и касаются всех правовых областей. Однако их реальное обеспечение оказывается затруднительным на практике, в правотворчестве и правоприменении. Известно, что законы и иные нормативные правовые акты создаются не на пустом месте. Они рождаются, живут и умирают, сохраняют на себе следы своих предшественников, приобретают новые черты, а потому зачастую несовершенны, содержат пробелы и противоречия в регулировании одних и тех же общественных отношений. Чем сложнее такие отношения, чем больше у них разнопредметных и разноуровневых источников, тем труднее достигнуть правовой гармонии между нормами, их регулирующими. Подобное положение наблюдается, в частности, в современном законодательстве о жилищном обеспечении военнослужащих. И военное право, и жилищное право традиционно относятся к сложным комплексным отраслям. Данного мнения придерживаются большинство правоведов, в частности А. В. Кудашкин <1>, В. М. Корякин <2>, С. М. Корнеев <3>, Ю. К. Толстой <4>, П. И. Седугин <5> и др. Точки соприкосновения военных и жилищных законов немногочисленны и фрагментарны. Военно-правовые отношения как область правового регулирования регламентируются исключительно Российской Федерацией (п. «м» ст. 71 Конституции Российской Федерации). Жилищные отношения являются предметом совместного ведения Российской Федерации и 86 ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). С принятием ЖК РФ в регулировании этих отношений широко участвуют и органы местного самоуправления, наделенные собственными компетенциями (ст. 14 ЖК РФ). Все это объективно предполагает юридические сложности в обеспечении внутренней непротиворечивости военного, жилищного и смежных с ними законодательств, подзаконных нормативных актов, в частности регулирующих вопросы учета и предоставления жилья военнослужащим. ——————————— <1> Военно-юридический энциклопедический словарь. М., 2008. С. 80 — 81; Военное право: Учебник / Под ред. В. Г. Стрекозова, А. В. Кудашкина. М., 2004. С. 19 — 20. <2> Корякин В. М. Введение в теорию военного права: Монография // Российский военно-правовой сборник. 2007. N 9. С. 50 — 52. <3> Корнеев С. М. Основные тенденции развития жилищного права в условиях становления рыночной экономики // Гражданское право России при переходе к рынку. М., 1995. С. 149 — 150. <4> Толстой Ю. К. Жилищное право. М., 1996. С. 25. <5> Седугин П. И. Жилищное право. М., 1997. С. 13 — 14.
Отражением проблемы несоответствий законов становится и противоречивая судебная практика, в чем предлагается убедиться на конкретном примере. Определением 2007 г. N 6н-398/07 Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации (далее — ВК ВС) постановила, что при решении вопроса о признании военнослужащего нуждающимся в улучшении жилищных условий следует исходить из учетной нормы площади жилого помещения, установленной органом местного самоуправления <6>. Приведем обобщение текста данного судебного акта. ——————————— <6> http://www. supcourt. ru/news_detale. php? id=5232.
В 1999 г. офицер-пограничник Р. по государственному жилищному сертификату на семью из трех человек приобрел в г. Советске Калининградской области квартиру общей площадью 53,1 кв. м. В связи с рождением второго ребенка Р. обратился в жилищную комиссию своей воинской части с просьбой принять его на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, ссылаясь на нормы ст. 1 Закона Калининградской области от 21 декабря 2005 г. N 706 «О порядке предоставления по договорам социального найма жилых помещений жилищного фонда Калининградской области», устанавливавшей учетную норму в 18 кв. м. В октябре 2006 г. жилищная комиссия отказалась признать его нуждающимся в улучшении жилищных условий. Это решение было утверждено командиром войсковой части. Считая свои права нарушенными, Р. обратился в гарнизонный военный суд, который в удовлетворении его требований отказал. Флотский военный суд оставил это решение без изменения. Суды исходили из того, что Р. обеспечен жильем, и по учетным нормам, установленным органом местного самоуправления в размере 10 кв. м на человека, в улучшении жилищных условий не нуждается <7>. ——————————— <7> Постановлением главы муниципального образования г. Советска в марте 2005 г. учетная норма жилого помещения устанавливалась в размере 10 кв. м, а норма предоставления — в размере 12 кв. м. Данные об этом получены автором по телефону от специалиста по учету жилья г. Советска Л. Н. Москаевой, за что выражаем ей свою признательность.
Однако президиум флотского военного суда отменил такое решение. Суд исходил из того, что учетная норма, установленная органом местного самоуправления, подлежит применению при постановке на учет для получения жилых помещений лишь в самих этих органах, но не в органах, обеспечивающих граждан, в частности военнослужащих, жилыми помещениями из государственного жилищного фонда. В последнем случае при оценке нуждаемости граждан в жилье необходимо руководствоваться нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации. ВК ВС нашла, что постановление президиума флотского военного суда подлежит отмене с оставлением в силе первоначального решения. В обоснование этого ВК ВС указала, что согласно п. 2 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, признаются граждане, обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы. В соответствии с п. п. 4 и 5 ст. 50 ЖК РФ учетной нормой площади жилого помещения является минимальный размер площади жилого помещения для принятия на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Учетная норма устанавливается органом местного самоуправления. И хотя п. 6 ст. 50 ЖК РФ предусмотрено положение, в соответствии с которым законами субъектов Российской Федерации для отдельных категорий граждан допускается установление иных учетных норм, данное положение к военнослужащим, проходящим службу на территории Калининградской области, неприменимо, поскольку закон области распространялся лишь на работников государственных учреждений бюджетной сферы области. К Р. этот закон не относился, так как он являлся военнослужащим федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба. Кроме того, ЖК РФ не делает в этой части каких-либо исключений для граждан, обеспечиваемых жильем за счет средств государственного бюджета, в сравнении с гражданами, обеспечиваемыми жилой площадью из муниципального жилищного фонда. Исходя из изложенного и с учетом того, что Р. обеспечен жилой площадью на каждого из четырех членов семьи более чем по 10 кв. м, мнение командира воинской части в жалобе о том, что постановление президиума флотского военного суда по данному спору вынесено без должных правовых оснований, является обоснованным. Итак, что же показывает приведенный акт ВК ВС по поводу правоприменения военного и жилищного законодательств к регулированию жилищных прав военнослужащего Р.? Главный вывод: суды по-разному понимают и применяют жилищное законодательство к правоотношениям с участием военнослужащих. Суды первой, второй и высшей надзорной инстанций, отказывая заявителю Р. в споре с командиром части, применили прямую норму о том, что учетную норму могут устанавливать только органы местного самоуправления (ч. 5 ст. 50 ЖК РФ). При этом суды не вдавались в явное несоответствие примененной нормы не только принципам ЖК РФ (ст. ст. 12 — 14), но и другой прямой норме — о возможности установления оснований нуждаемости для предоставления государственного жилья государственным служащим законами государства (ч. 3 ст. 49 ЖК РФ). Зато именно это несоответствие и стало основанием принятия положительного решения в отношении Р. президиумом флотского военного суда, отменившим судебные постановления по делу и принявшим новое решение, удовлетворив требования заявителя Р. Следует признать, что суд надзорной инстанции, несмотря на отмену его решения ВК ВС, в применении норм материального права продемонстрировал ту известную самостоятельность в правосудии, которой его наделяет закон. Действительно, согласно ч. 1 ст. 196 ГПК РФ при принятии решения суд определяет, какой закон должен быть применен по данному делу. В случае отсутствия норм права, регулирующих спорное отношение, суд применяет нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона) (ч. 3 ст. 11 ГПК РФ). Следует согласиться с мнением А. Н. Гуева: если отсутствует закон (иной нормативный акт), позволяющий прямо и непосредственно разрешить спорное правоотношение, то суд должен применить закон, регулирующий сходные отношения <8>. ——————————— <8> Гуев А. Н. Постатейный комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации. 2-е изд., доп. и перераб. М., 2006.
Из указанного становится понятным, почему президиум флотского военного суда пытался защитить право Р. и членов его семьи на улучшение жилищных условий. Выявив пробел и несоответствия в материальном жилищном праве применительно к военнослужащему, этот суд вполне законно применил указанную аналогию закона. Вопрос о том, чьи правила (субъекта Федерации или муниципального образования) по своему существу ближе к регулированию жилищных прав военнослужащих как государственных служащих, чисто риторический. Естественно, ближе всего правила правового акта государственного уровня, но не местного. Справедливости ради все-таки отметим, что постановочная норма в 18 кв. м — очевидно завышенная величина с учетом повсеместно сложившейся нормы от 8 до 10 кв. м. Нет сомнений в том, что калининградские чиновники, пролоббировавшие подобный благоприятный Закон, преследовали вполне очевидные для них цели <9>. На этом фоне и требования Р. применить столь неестественно высокую региональную норму к решению его жилищного вопроса выглядят как попытка злоупотребления правом. Поэтому, учитывая реальное положение с нормами жилищного обеспечения военнослужащих, ВК ВС вынесла вполне легитимное решение. ——————————— <9> В 2007 г. этот Закон был отменен.
Зато мотивация президиума флотского военного суда заслуживает особого внимания как пример последовательного соблюдения принципов военного и жилищного законодательства. С принятием ЖК РФ из военного законодательства были исключены все нормы об обязанности местного самоуправления по жилищному обеспечению военных, а все заботы об этом возложены на военные государственные органы. В ЖК РФ последовательно развивается принцип разграничения компетенций публично-правовых субъектов (ст. ст. 12 — 14 ЖК РФ). Уже после разрешения спора в декабре 2006 г. ст. 50 ЖК РФ была дополнена п. 6 о том, что в отношении граждан, обеспечиваемых жильем государством, могут устанавливаться иные жилищные нормы <10>. ——————————— <10> Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 250-ФЗ.
Несмотря на формулировку «могут», речь должна идти все-таки не о праве государства, а о его обязанности. По этому поводу неплохо вспомнить меткое изречение В. И. Ленина о том, что законность не может быть калужская и казанская, а должна быть единая всероссийская <11>. ——————————— <11> Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 198.
При условии, что законодатель за несколько лет, прошедших с момента введения в действие ЖК РФ и соответствующих изменений в военное законодательство, так и не удосужился узаконить хоть какие-то федеральные нормы предоставления жилья и федеральные учетные нормы площади жилого помещения, возможно правоприменение любых местных (муниципальных) норм, как это справедливо отмечает Ю/к (участник форума сайта «Военное право») <12>. Подобное положение в области правового регулировании федерального уровня нетерпимо, ибо оно свидетельствует о нарушении принципов единства статуса военнослужащих и разграничения полномочий федерального государства и местного самоуправления. ——————————— <12> http://www. voennoepravo. ru/phpbb/viewtopic. php? t=994.
Приведенный выше и иные примеры противоречивости в судебной практике становятся своеобразным индикатором рассогласованности законов. Давно назрела необходимость проведения не эпизодического, а комплексного обобщения таких противоречий для инициации устранения выявляемых судами нормативных несоответствий. От того, насколько быстро и эффективно ветви государственной власти, ответственные за нормотворчество, сумеют решить эти и другие правовые проблемы, обозначенные выше, во многом зависит выполнение задачи гармонизации законодательства о жилищном обеспечении военнослужащих.
