(Бараненкова И. В.) («Право в Вооруженных Силах», 2013, N 10)
ГРАЖДАНСКИЕ АНТИКОРРУПЦИОННЫЕ СТАНДАРТЫ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ (ИЛИ КАК НЕ СТАТЬ СЛУЧАЙНОЙ ЖЕРТВОЙ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ)
И. В. БАРАНЕНКОВА
Бараненкова И. В., юрист Центра правовых исследований.
Рассмотрены требования к служебному поведению военнослужащих и ответственность за их нарушение как инструмент профилактики коррупции.
Ключевые слова: военнослужащие, коррупция.
Civil anti-corruption standards of military (or how not to be a random victim in the struggle against corruption) I. V. Baranenkova
The requirements for official conduct of military personnel and their responsibility for the violation as a tool for preventing corruption.
Key words: soldiers, corruption.
Антикоррупционные стандарты (требования к служебному поведению) военнослужащих установлены прежде всего п. 7 ст. 10 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих». Но, кроме них, согласно ст. 27.1 «Ограничения, запреты и обязанности, связанные с прохождением военной службы» Федерального закона «О статусе военнослужащих» на военнослужащего, если иное не предусмотрено федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом «О противодействии коррупции» и ст. ст. 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих исполнению военнослужащим обязанностей по осуществлению оперативно-розыскной деятельности или обеспечению безопасности Российской Федерации. Установление таких исключений и определение военнослужащих, в отношении которых применяются данные исключения, в каждом отдельном случае осуществляются в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации <1>. ——————————— <1> Порядок определения таких исключений и определения военнослужащих, в отношении которых применяются данные исключения, устанавливается обычно ведомственными приказами.
Какие же требования к служебному поведению установлены Федеральным законом «О противодействии коррупции»? 1. Обязанность <2> представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (ст. 8) <3>. ——————————— <2> Для военнослужащих, замещающих должности, включенные в соответствующие перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации. <3> Порядок представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера определяется приказами федеральных органов исполнительной власти. См. также: Корякин В. М. Обязанность военнослужащего представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 3; Он же. Подай сведения о доходах и служи спокойно (комментарий к указам Президента Российской Федерации о порядке подачи некоторыми категориями военнослужащих сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера) // Там же. N 9.
2. Обязанность <4> представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случаях и порядке, которые установлены Федеральным законом «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (ст. 8.1). ——————————— <4> Для военнослужащих, замещающих должности, включенные в соответствующие перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации.
3. Обязанность уведомлять «представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы» обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений (ст. 9). При этом необходимо отметить, что понятие «коррупционное правонарушение» законодательством не определено. Таким образом, можно к коррупционным правонарушениям отнести не только преступления коррупционного характера, но и любые нарушения антикоррупционного законодательства, включая нарушения антикоррупционных стандартов (требований к служебному поведению). При таком толковании военнослужащий обязан уведомлять «представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы» обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его, например, к невыполнению таких требований ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <5>, как: ——————————— <5> За исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих исполнению военнослужащим обязанностей по осуществлению оперативно-розыскной деятельности или обеспечению безопасности Российской Федерации. Установление таких исключений и определение военнослужащих, в отношении которых применяются данные исключения, в каждом отдельном случае осуществляются в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.
«1) исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне; 2) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности; <…> 9) проявлять корректность в обращении с гражданами; 10) проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации; 11) учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий». Причем если военнослужащий не уведомит о таких попытках, он может быть уволен <6>. ——————————— <6> Согласно подп. «е.1» п. 2 ст. 51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе».
4. Обязанность принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов <7> (ч. 1 ст. 11). ——————————— <7> Представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у государственного служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов (ч. 3 ст. 11). См. подробнее: Изолитов А. С. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе и противодействие коррупции: Моногр. / Под общ. ред. и со вступ. ст. А. Ю. Шумилова. М.: Отечественная и зарубежная юридическая мысль, 2013. 120 с.
5. Обязанность в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно (ч. 2 ст. 11). 6. Ограничение, связанное с заключением трудового или гражданско-правового договора после увольнения с военной службы (ст. 12) <8>. ——————————— <8> Гражданин, замещавший воинскую должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с военной службы имеет право замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работы (оказывать данной организации услуги) в течение месяца стоимостью более ста тысяч рублей на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров), если отдельные функции государственного (административного) управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности военнослужащего, с согласия соответствующей аттестационной комиссии.
7. Обязанность передать принадлежащие военнослужащему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) <9> в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации (ч. 6 ст. 11 и ст. 12.3). ——————————— <9> В редакции ч. 6 ст. 11 — «в целях предотвращения конфликта интересов», а по версии ст. 12.3 — «в случае, если владение ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) приводит или может привести к конфликту интересов». Статья 12.3 введена Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ. При этом, видимо, авторы законопроекта, дополнившего Закон ст. 12.3, забыли исключить ч. 6 ст. 11.
Как уже отмечалось, согласно ст. 27.1 Федерального закона «О статусе военнослужащих» на военнослужащего, если иное не предусмотрено федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные не только Федеральным законом «О противодействии коррупции», но и ст. ст. 17, 18 и 20 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <10>. ——————————— <10> За исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих исполнению военнослужащим обязанностей по осуществлению оперативно-розыскной деятельности или обеспечению безопасности Российской Федерации. Установление таких исключений и определение военнослужащих, в отношении которых применяются данные исключения, в каждом отдельном случае осуществляются в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлен целый ряд запретов, ограничений, обязанностей, иных требований к служебному поведению. Они в определенной степени дублируют те, которые уже установлены в отношении военнослужащих иными федеральными законами, уже рассмотренными ранее. Но далее по тексту указанные положения будут приводиться полностью, без каких-либо изменений, чтобы их смысл не был искажен. Статьей 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определен следующий перечень запретов, связанных с прохождением государственной гражданской службы. 1. Участвовать на платной основе <11> в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом. ——————————— <11> Как уже отмечалось, для военнослужащих установлен более жесткий запрет — участвовать в деятельности органов управления коммерческими организациями не только на платной, но и на безвозмездной основе.
2. Замещать гражданскую должность в случае: а) избрания или назначения на государственную должность, за исключением случая, установленного ч. 2 ст. 6 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»; б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления; в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе. 3. Осуществлять предпринимательскую деятельность. 4. Приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход. 5. Быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено указанным Федеральным законом и другими федеральными законами. 6. Получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения) <12>. Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации. Гражданский служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. ——————————— <12> Эта норма не нова для нашего законодательства. 23 декабря 1714 г. Петр I издал Указ, который распространялся на всех должностных лиц без исключения и запрещал любые виды вознаграждений. При нарушении этого Указа коррупционера ожидали телесные наказания, конфискация имущества и смертная казнь. См.: Просандеева Н. В. Противодействие коррупции: правовые системы в истории // Электронное научное издание «Военное право». 2013. Вып. N 2; URL: http://www. voennoepravo. ru/files/prosandeeva. doc.
7. Выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, по договоренности государственных органов Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации или муниципальных органов с государственными или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями. 8. Использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам. 9. Разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, которые стали ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей (так, например, в 1997 г. достоянием общественности стал крупный скандал в министерстве обороны США после завершения операции «Мусорный ветер» — специальной акции ФБР, в результате которой 54 сотрудника военного ведомства и десяти корпораций были наказаны за раскрытие технической информации об условиях проведения тендеров на получение выгодных контрактов в обмен на крупные взятки и «теплые» должности <13>). ——————————— <13> Цит. по: Промежуточный отчет о НИР по теме: «Разработка и внедрение механизмов противодействия коррупции на военной службе, их законодательное, нормативное правовое и методическое обеспечение» (шифр «Противодействие-2009»). М., 2009. С. 26.
10. Допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности <14>. ——————————— <14> Нормативное положение указанного пункта, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, не может рассматриваться как не допускающее публичного выражения государственным служащим своего мнения, суждения, оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности. При этом предполагается, что при оценке правомерности действий государственного служащего необходимо учитывать содержание допущенных им публичных высказываний, суждений или оценок, их общественную значимость и мотивы, соотношение причиненного (могущего быть причиненным) ими ущерба для государственных или общественных интересов с ущербом, предотвращенным в результате соответствующих действий государственного служащего, наличие либо отсутствие возможности у государственного служащего защитить свои права или государственные либо общественные интересы, нарушение которых послужило поводом для его публичного выступления, иными предусмотренными законом способами и другие значимые обстоятельства. Конституционно-правовой смысл указанного нормативного положения, выявленный в Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное его истолкование в правоприменительной практике. См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июня 2011 г. N 14-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и статьи 20.1 Закона Российской Федерации «О милиции» в связи с жалобами граждан Л. Н. Кондратьевой и А. Н. Мумолина».
11. Принимать без письменного разрешения представителя нанимателя <15> награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями. ——————————— <15> Следует отметить, что у военнослужащего, проходящего военную службу по контракту, в отличие от государственного гражданского служащего нет представителя нанимателя. В указанном случае следует руководствоваться запретом, установленным п. 7 ст. 10 Федерального закона «О статусе военнослужащих» (соответствующие награды могут быть приняты только с разрешения Президента Российской Федерации).
12. Использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума. 13. Использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности. 14. Создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур. 15. Прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора. 16. Входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. 17. Заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в случае, если владение гражданским служащим ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации <16>. ——————————— <16> В связи с этим, по мнению специалистов, возникает вопрос о возможности урегулирования конфликта интересов, если на военнослужащих распространены противоречивые обязанности. См.: Козлов В. В. Ограничения, запреты и обязанности, связанные с прохождением военной службы, установленные федеральным законодательством о противодействии коррупции и о государственной гражданской службе Российской Федерации (о некоторых проблемах правовых ограничений военнослужащих, установленных статьей 27.1 Федерального закона «О статусе военнослужащих») // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 5.
Частью 3 ст. 17 названного Закона установлено, что гражданин после увольнения с гражданской службы не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, которые стали ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» дополнена ч. 3.1, устанавливающей ограничение на трудоустройство граждан в течение двух лет после увольнения со службы (зачем-то дублирующей положения ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции», которая и без того распространяется на всех государственных служащих). Статьей 18 Закона о государственной гражданской службе определены требования к служебному поведению гражданского служащего (которые распространены и на военнослужащих). Многие из этих требований кажутся декларативными. Но рассматривая их перечень, следует обратить внимание на то, что за нарушение любого (!) из них военнослужащий может быть уволен (согласно подп. «е.1» п. 2 ст. 51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе») <17>. ——————————— <17> Как и за несоблюдение других антикоррупционных стандартов, если за их нарушение не предусмотрена более строгая ответственность в виде увольнения в связи с утратой доверия согласно подп. «д.1» п. 1 ст. 51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе». Об увольнении в связи с утратой доверия см. подробнее: Штаненко В. И., Цветков А. С. Увольнение военнослужащих в связи с утратой доверия // Право в Вооруженных Силах. 2013. N 2.
Согласно указанной статье гражданский служащий (и военнослужащий) обязан: 1) исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне; 2) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности; 3) осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством Российской Федерации компетенции государственного органа; 4) не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам; 5) не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей; 6) соблюдать ограничения, установленные Федеральным законом о государственной гражданской службе и другими федеральными законами для гражданских служащих; 7) соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций; 8) не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство; 9) проявлять корректность в обращении с гражданами; 10) проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации; 11) учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий; 12) способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию; 13) не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа; 14) соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации. Таким образом, военнослужащий может быть уволен даже за исполнение должностных обязанностей не на высоком профессиональном уровне или за то, что он не исходит из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности. И уж тем более возможно увольнение, если он оказывает предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам или совершает действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей. На практике чаще всего встречаются случаи увольнения военнослужащих за совершение проступков, порочащих их честь и достоинство (например, за появление в состоянии алкогольного опьянения в общественном месте или на территории воинской части в присутствии подчиненных). Нередки случаи увольнения военнослужащего за допущение конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа (чаще всего это или бытовые конфликты по месту жительства, или конфликты с сотрудниками полиции после употребления спиртных напитков, если военнослужащий, участвуя в них, апеллирует к своему должностному положению и проявляет некорректность в обращении с гражданами). Частью 2 указанной статьи установлено, что гражданский служащий, замещающий должность категории «руководители», обязан не допускать случаи принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Статьей 20 Закона о государственной гражданской службе установлена обязанность представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, дублирующая положения ст. 8 Федерального закона «О противодействии коррупции». Этим перечень распространяемых на военнослужащих требований к служебному поведению не исчерпывается. Согласно ст. 12.5 Федерального закона «О противодействии коррупции» федеральными конституционными законами, федеральными законами для лиц, замещающих (в том числе) воинские должности, «в целях противодействия коррупции могут устанавливаться иные запреты, ограничения, обязательства и правила служебного поведения». Рассмотрение требований к служебному поведению военнослужащих и ответственности за их нарушение показывает, что это весьма мощный инструмент профилактики коррупции. Правильное применение этих норм позволяет весьма результативно предотвращать не только коррупционные проявления, но даже их предпосылки. Но порой невольной жертвой этих запретов и ограничений военнослужащий может стать, просто не понимая их сущности. Так, например, офицер организовал в предоставленном ему руководством школы спортзале секцию рукопашного боя. Те, кто у него обучался, сдавали небольшие суммы на приобретение призов для соревнований. Казалось бы, ничего противоправного. Но, учитывая то, что военнослужащий не заключал при этом со школой трудового договора, его деятельность была квалифицирована в качестве индивидуальной предпринимательской деятельности, за осуществление которой военнослужащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия (на основании подп. «д.1» п. 1 ст. 51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе»). С учетом явно выраженных тенденций усиления внимания руководства страны к проблемам борьбы с коррупцией меры по противодействию коррупции будут и дальше ужесточаться <18>. Вследствие этого неизбежно будет обостряться борьба органов военного управления с нарушениями требований к служебному поведению. И каждый военнослужащий должен четко знать запреты, ограничения, обязанности не только потому, что этого требует антикоррупционное законодательство, но и для того, чтобы не стать случайной жертвой борьбы с коррупцией. ——————————— <18> См., например: Федеральный закон от 7 мая 2013 г. N 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» и Федеральный закон от 7 мая 2013 г. N 102-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».
