(Бараненкова И. В., Миронов О. И.) («Право в Вооруженных Силах», 2012, N 8)
ОСОБЕННОСТИ ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ ЗА КОРРУПЦИОННЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ
И. В. БАРАНЕНКОВА, О. И. МИРОНОВ
Бараненкова И. В., юрист.
Миронов О. И., научный сотрудник Центра правовых исследований.
Анализируется работа по противодействию коррупции и экстренные меры, в том числе направленные на усиление дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения военнослужащих.
Ключевые слова: военнослужащие, коррупционные правонарушения, меры противодействия.
Features disciplined soldiers for corruption I. V. Baranenkova, O. I. Mironov
We analyze the work of the anti-corruption and emergency measures, including those aimed at strengthening the disciplinary liability for corruption offenses of military personnel.
В 2010 — 2011 г. в России существенно активизировалась работа по противодействию коррупции. Руководством страны принимаются экстренные меры, в том числе направленные на усиление дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения. Эти меры коснулись и военнослужащих. Так, Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» внесен ряд изменений в Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (далее — Закон о воинской обязанности). В частности, ст. 51 Закона о воинской обязанности дополнена новыми основаниями увольнения: — согласно подп. «д.1» п. 1 ст. 51 военнослужащий подлежит увольнению с военной службы в связи с утратой доверия к военнослужащему со стороны должностного лица, имеющего право принимать решение о его увольнении, в случае: непринятия военнослужащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является; непредставления военнослужащим сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений; участия военнослужащего на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом; осуществления военнослужащим предпринимательской деятельности; вхождения военнослужащего в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации; — согласно подп. «д.2» п. 1 ст. 51 военнослужащий также подлежит увольнению с военной службы в связи с утратой доверия к военнослужащему, являющемуся командиром (начальником), со стороны должностного лица, имеющего право принимать решение о его увольнении, а также в случае непринятия военнослужащим, являющимся командиром (начальником), которому стало известно о возникновении у подчиненного ему военнослужащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов. Кроме того, согласно подп. «е.1» п. 2 Закона о воинской обязанности военнослужащий, проходящий военную службу по контракту, может быть досрочно уволен с военной службы «в связи с нарушением запретов, ограничений и обязанностей, связанных с прохождением военной службы, предусмотренных пунктом 7 статьи 10 и статьей 27.1 Федерального закона от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом». Это основание увольнения следует отличать от основания, установленного подп. «е.2» — «в связи с несоответствием требованиям, неисполнением обязанностей, нарушением запретов, несоблюдением ограничений, установленных законодательством Российской Федерации и связанных с прохождением военной службы в органах федеральной службы безопасности». Главной особенностью дисциплинарной ответственности военнослужащих за коррупционные правонарушения стал принципиально иной порядок применения взысканий за коррупционные правонарушения, установленный внесенной в Закон о воинской обязанности новой статьей — ст. 51.1 <1>, согласно которой взыскания, предусмотренные подп. «д.1» и «д.2» п. 1 и подп. «е.1» п. 2 ст. 51 Закона о воинской обязанности и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации о прохождении военной службы (далее — указанные взыскания), применяются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, регламентирующим вопросы прохождения военной службы, с учетом особенностей, определенных указанной ст. 51.1. ——————————— <1> При этом само включение указанной статьи в Закон о воинской обязанности вызывает недоумение, так как она относится к предмету ведения Федерального закона «О статусе военнослужащих», глава третья которого содержит нормы об обязанностях и ответственности военнослужащих, производстве по материалам о дисциплинарных проступках, совершенных военнослужащими.
Изложенное позволяет сделать вывод, что при привлечении военнослужащего к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения следует руководствоваться не только указанной ст. 51.1 Закона о воинской обязанности, но и (в части, не урегулированной ею) — Федеральными законами «О статусе военнослужащих», «О материальной ответственности военнослужащих», Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил Российской Федерации. Следует отметить, что из содержания данной нормы не совсем ясно, что законодатель понимает под коррупционными правонарушениями (перечень которых законодательством не определен), а также под взысканиями, предусмотренными «другими нормативными правовыми актами Российской Федерации о прохождении военной службы», что существенно затрудняет применение данной статьи на практике. Органам военного управления можно рекомендовать при квалификации правонарушений в качестве коррупционных руководствоваться перечнями, установленными подп. «д.1» и «д.2» п. 1 ст. 51 и подп. «е.1» п. 2 Закона о воинской обязанности. Крайне важной особенностью применения взысканий за коррупционные правонарушения является то, что указанные взыскания применяются на основании доклада о результатах проверки, проведенной подразделением кадровой службы по профилактике коррупционных и иных правонарушений <2> (а не заключения о результатах разбирательства, проведенного назначенным для этого лицом), а в случае, если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационную комиссию) <3>, — и на основании рекомендации указанной комиссии. ——————————— <2> В органах федеральной службы безопасности эти проверки осуществляются подразделениями кадров. Управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров по решению руководителя Администрации Президента Российской Федерации, председателя президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции осуществляет проверки в отношении военнослужащих, замещающих должности, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации. Из Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. N 1065 следует, что в федеральных органах исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, руководители этих органов могут определить иные подразделения, ответственные за реализацию функций, предусмотренных п. 3 Указа. <3> В органах федеральной службы безопасности указанные вопросы в отношении военнослужащих рассматриваются только аттестационными комиссиями.
Важно отметить, что при обнаружении признаков недостоверности или неполноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых военнослужащими и иными гражданами в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера», либо несоблюдения военнослужащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами (далее — требования к служебному поведению), назначается проверка, порядок которой определен Положением о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению <4> (далее — Положение о проверке). ——————————— <4> См.: Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. N 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению».
Указанные проверки в отношении военнослужащих осуществляются по решению: руководителя Администрации Президента Российской Федерации, председателя президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции; члена президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции; руководителя соответствующего федерального государственного органа или территориального органа федерального государственного органа либо должностного лица, которому такие полномочия предоставлены руководителем соответствующего федерального государственного органа. Решение принимается отдельно в отношении каждого военнослужащего или государственного служащего и оформляется в письменной форме. Согласно п. 10 Положения о проверке основанием для осуществления указанной проверки является достаточная информация, представленная в письменном виде в установленном порядке: а) правоохранительными органами, иными государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами; а.1) работниками подразделений кадровых служб федеральных государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений либо должностными лицами кадровых служб указанных органов, ответственными за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений; б) постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями; в) Общественной палатой Российской Федерации; г) общероссийскими средствами массовой информации. При этом информация анонимного характера не может служить основанием для проверки. Важно отметить, что проверка осуществляется в срок, не превышающий 60 дней со дня принятия решения о ее проведении. Срок проверки может быть продлен до 90 дней лицами, принявшими решение о ее проведении (п. 12 Положения о проверке). При осуществлении проверки должностные лица кадровых служб вправе (п. 15 Положения о проверке): а) проводить беседу с военнослужащим; б) изучать представленные военнослужащим сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и дополнительные материалы; в) получать от военнослужащего пояснения по представленным им сведениям о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и материалам; г) направлять в установленном порядке запрос (кроме запросов, касающихся осуществления оперативно-розыскной деятельности или ее результатов) в органы прокуратуры Российской Федерации, иные федеральные государственные органы, государственные органы субъектов Российской Федерации, территориальные органы федеральных государственных органов, органы местного самоуправления, на предприятия, в учреждения, организации и общественные объединения (далее — государственные органы и организации) об имеющихся у них сведениях: о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера военнослужащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; о достоверности и полноте сведений, представленных гражданином в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации; о соблюдении военнослужащим требований к служебному поведению; д) наводить справки у физических лиц и получать от них информацию с их согласия; е) осуществлять анализ сведений, представленных военнослужащим в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции. Согласно п. 22 Положения о проверке руководитель соответствующего подразделения кадров обеспечивает: а) уведомление в письменной форме военнослужащего о начале в отношении его проверки и разъяснение ему содержания подп. «б» названного пункта — в течение двух рабочих дней со дня получения соответствующего решения; б) проведение в случае обращения военнослужащего беседы с ним, в ходе которой он должен быть проинформирован о том, какие сведения, представляемые им в соответствии с Положением о проверке, и соблюдение каких требований к служебному поведению подлежат проверке, — в течение семи рабочих дней со дня обращения военнослужащего, а при наличии уважительной причины — в срок, согласованный с военнослужащим. По окончании проверки соответствующее подразделение кадров обязано ознакомить военнослужащего с результатами проверки с соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной тайне. Военнослужащий вправе: а) давать пояснения в письменной форме: в ходе проверки; по вопросам, указанным в подп. «б» п. 22 Положения о проверке; по результатам проверки; б) представлять дополнительные материалы и давать по ним пояснения в письменной форме; в) обращаться в соответствующее подразделение кадров с подлежащим удовлетворению ходатайством о проведении с ним беседы по вопросам, указанным в подп. «б» п. 22 Положения о проверке. Указанные пояснения приобщаются к материалам проверки. Согласно п. 26 Положения о проверке на период проведения проверки военнослужащий может быть отстранен от замещаемой должности на срок, не превышающий 60 дней со дня принятия решения о ее проведении. Указанный срок может быть продлен до 90 дней лицом, принявшим решение о проведении проверки. Начальник соответствующего подразделения кадров представляет лицу, принявшему решение о проведении проверки, доклад о ее результатах. Согласно п. 28 Положения о проверке по результатам проверки указанных признаков правонарушений должностному лицу, уполномоченному назначать военнослужащего на должность, в установленном порядке представляется доклад. При этом в докладе должно содержаться одно из следующих предложений: — об отсутствии оснований для применения к военнослужащему мер юридической ответственности; — о применении к военнослужащему мер юридической ответственности; — о представлении материалов проверки в соответствующую аттестационную комиссию. Сведения о результатах проверки с письменного согласия лица, принявшего решение о ее проведении, предоставляются с одновременным уведомлением об этом военнослужащего, в отношении которого проводилась проверка, правоохранительным и налоговым органам, постоянно действующим руководящим органам политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями, и Общественной палате Российской Федерации, предоставившим информацию, явившуюся основанием для проведения проверки, с соблюдением законодательства Российской Федерации о персональных данных и государственной тайне. В соответствии с п. 30 Положения о проверке при установлении в ходе проверки обстоятельств, свидетельствующих о наличии признаков преступления или административного правонарушения, материалы об этом представляются в государственные органы в соответствии с их компетенцией. Должностное лицо, уполномоченное назначать военнослужащего на должность, рассмотрев доклад и соответствующее предложение, указанные в п. 28 Положения о проверке, принимает одно из следующих решений: — применить к военнослужащему меры юридической ответственности; — представить материалы проверки в соответствующую аттестационную комиссию. Исходя из изложенного при привлечении военнослужащих к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения проведение разбирательства, предусмотренного п. 1 ст. 28.8 Федерального закона «О статусе военнослужащих», не предусмотрено. Важно отметить, что согласно п. 3 ст. 51.1 Закона о воинской обязанности при применении указанных взысканий учитываются характер совершенного военнослужащим коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение военнослужащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения военнослужащим своих должностных обязанностей. Следует обратить внимание на то, что указанная норма не совсем согласуется с положениями подп. «д.1» и «д.2» п. 1 ст. 51 Закона о воинской обязанности, согласно которым военнослужащий «подлежит увольнению». Как можно «при применении указанных взысканий» учитывать «характер совершенного военнослужащим коррупционного правонарушения, его тяжесть» и т. п., если военнослужащий за его совершение «подлежит увольнению»? Как представляется, более корректным было бы включить указанные основания увольнения в п. 2 ст. 51 названного Закона, согласно которому военнослужащий «может быть уволен». Указанные взыскания применяются не позднее одного месяца со дня поступления информации о совершении военнослужащим коррупционного правонарушения, не считая периода временной нетрудоспособности военнослужащего, пребывания его в отпуске, других случаев его отсутствия на службе по уважительным причинам, а также времени проведения проверки и рассмотрения ее материалов аттестационной комиссией. При этом взыскание должно быть применено не позднее шести месяцев со дня поступления информации о совершении коррупционного правонарушения. Таким образом, Закон о воинской обязанности устанавливает особенности исчисления срока давности применения дисциплинарного взыскания за коррупционные правонарушения (шесть месяцев со дня поступления информации о совершении коррупционного правонарушения) по сравнению с исчислением срока давности, установленным п. 8 ст. 28.2 Федерального закона «О статусе военнослужащих» (один год со дня совершения дисциплинарного проступка). В акте о применении к военнослужащему взыскания в случае совершения им коррупционного правонарушения в качестве основания применения взыскания указывается подп. «д.1» или «д.2» п. 1 либо подп. «е.1» п. 2 ст. 51 Закона о воинской обязанности. Копия акта о применении к военнослужащему взыскания с указанием коррупционного правонарушения и нормативных правовых актов, положения которых им нарушены, или об отказе в применении такого взыскания с указанием мотивов вручается военнослужащему под расписку в течение пяти дней со дня издания соответствующего акта. Военнослужащий вправе обжаловать взыскание в письменной форме в установленном порядке. Согласно п. 8 ст. 51.1 Закона о воинской обязанности, если в течение одного года со дня применения взыскания за совершение коррупционного правонарушения, предусмотренного подп. «е.1» п. 2 ст. 51 Закона о воинской обязанности или другими нормативными правовыми актами Российской Федерации о прохождении военной службы, военнослужащий не был подвергнут взысканию, за исключением увольнения с военной службы, он считается не имеющим взыскания. Исходя из изложенного можно сделать вывод о том, что рассмотренные новеллы позволяют жестко реагировать на совершенные коррупционные правонарушения. Вместе с тем, привлечение военнослужащих к дисциплинарной ответственности затруднено рядом факторов: 1) недостаточной определенностью понятия «коррупционное правонарушение» и отсутствием исчерпывающего перечня указанных правонарушений; 2) несогласованностью порядка привлечения военнослужащих к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения и общих норм о дисциплинарной ответственности. Кроме того, в практической деятельности органов военного управления нередко возникают ситуации, когда военнослужащий совершает одновременно целый «букет» правонарушений, среди которых есть и коррупционные, и иные. При этом, закономерно возникает вопрос: что при этом проводить — разбирательство или проверку? Что будет итоговым документом — заключение или доклад? Какие виды взысканий должны применяться к военнослужащему? Как быть, если в ходе «традиционного» разбирательства, проводимого по факту совершения военнослужащим «обычного» дисциплинарного проступка, выявлены признаки коррупционного правонарушения (не являющегося преступлением или административным правонарушением)? Исходя из анализа исследуемых норм, устанавливающих существенные особенности привлечения военнослужащего к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения, можно сделать однозначный вывод о том, что в случае совершения военнослужащим одновременно нескольких дисциплинарных проступков проведение проверки по факту выявления признаков коррупционного дисциплинарного правонарушения является обязательным. При этом, «параллельно» может продолжаться и разбирательство по иным дисциплинарным проступкам. С учетом разницы в сроках проведения (разбирательство — 10 дней, а проверка — до 90), военнослужащий может быть привлечен к ответственности по результатам разбирательства, а затем (отдельно) — еще и за коррупционное правонарушение (с учетом требований ст. 51.1 Закона о воинской обязанности). Весьма непростой может быть и ситуация, в которой военнослужащий совершил деяние, содержащее признаки преступления, и одновременно коррупционное дисциплинарное правонарушение. Анализ вышеуказанных норм позволяет сделать вывод о том, что возбуждение уголовного дела не препятствует проведению проверки по факту выявления признака коррупционного дисциплинарного правонарушения, совершенного тем же военнослужащим до, одновременно или после совершения преступления. При этом ничто не препятствует и привлечению военнослужащего к дисциплинарной ответственности за указанное коррупционное правонарушение, не дожидаясь решения суда по уголовному делу. Подводя итог рассмотрению особенностей дисциплинарной ответственности военнослужащих за коррупционные правонарушения, можно сделать вывод о том, что новые нормы позволяют весьма жестко наказывать за коррупционные дисциплинарные правонарушения. Однако применение указанных норм требует не только профессионализма (в силу их сложности), но и моральной ответственности правоприменителя за судьбу военнослужащего. Противодействие коррупции не должно сводиться к массовым репрессиям и поголовным увольнениям за опечатки в справках о доходах. Важно помнить и соблюдать проверенное веками правило о том, что дисциплина достигается не тяжестью наказаний, а их неотвратимостью. А в противодействии коррупции, согласно ст. 3 Федерального закона «О противодействии коррупции», главным является не наказание, а меры по предупреждению коррупции.
