О СООТНОШЕНИИ НОРМ АДМИНИСТРАТИВНОГО И ТРУДОВОГО ПРАВА ПРИ РЕГУЛИРОВАНИИ ОТНОШЕНИЙ НА ВОЕННОЙ СЛУЖБЕ
В. М. РЕДКОУС
Редкоус В. М., кандидат юридических наук, доцент, старший преподаватель кафедры административного и международного права Академии ФСБ России.
Проблема соотношения норм административного права и иных отраслей права при регулировании отношений на военной службе является довольно актуальной в рамках происходящей реформы всей системы государственной службы Российской Федерации, поиска оптимальной модели правового регулирования отношений на военной службе в связи с возможным расширением диспозитивного начала. Необходимость постановки и решения этой проблемы обусловлена действием ряда факторов. Во-первых, введение прохождения военной службы по контракту внесло в общий публично-правовой характер правового регулирования отношений на военной службе элементы частноправового метода, тяготеющие к диспозитивности правового регулирования. Во-вторых, в соответствии со статьей 10 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» право на труд реализуется военнослужащими посредством прохождения ими военной службы, что уже является предпосылкой проведения исследования о роли норм трудового права в регулировании отношений в сфере военной службы. В-третьих, ряд норм законодательства о военной службе носит бланкетный характер, непосредственно отсылая к нормам трудового права. В-четвертых, реформа военной службы может пойти по пути введения в ряде федеральных органов исполнительной власти, где законодательством предусмотрена военная служба, прежде всего в государственных органах обеспечения безопасности, правового режима так называемой специальной службы как самостоятельного вида федеральной государственной службы, что предполагает четкое определение отраслевой принадлежности соответствующего института государственной службы и используемого при этом метода правового регулирования. Применительно к государственной гражданской службе соотношение норм административного и трудового права достаточно подробно исследовал А. А. Гришковец <*>. Он сделал ряд выводов, актуальных для всей системы государственной службы Российской Федерации, в том числе и для военной как самостоятельного вида федеральной государственной службы: во-первых, в системе государственной службы преобладающими должны являться нормы административного права и императивный метод правового регулирования; во-вторых, право гражданина на равный доступ к государственной службе не есть форма реализации конституционного права на труд, но есть не что иное, как самостоятельная форма реализации конституционного права гражданина на участие в государственном управлении <**>; в-третьих, речь должна идти о своеобразной либертации — об освобождении норм административного права о государственной службе от их принудительной подмены нормами трудового права <***>. ——————————— <*> См.: Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. М.: Дело и Сервис, 2003. С. 32 — 62. <**> См.: Гришковец А. А. Указ. раб. С. 36. <***> См.: Гришковец А. А. Указ. раб. С. 46.
В основном нормы законодательства о военной службе отсылают к нормам трудового права в Федеральном законе от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ 1998 г. «О статусе военнослужащих» (с посл. изм. и доп.) <*>. Так, пункт 7 статьи 10 названного Федерального закона установил ограничения по военной службе, то есть то, чем военнослужащие не вправе заниматься. В частности, военнослужащим запрещено заниматься другой служебной деятельностью, то есть они не вправе совмещать военную службу с работой на предприятиях, в учреждениях и организациях в порядке, установленном Трудовым кодексом РФ <**>, в том числе по трудовым договорам (контрактам), а также по гражданско-правовым договорам. Запрет совместительства является юридическим выражением требования о том, что военнослужащий обязан посвящать все свое служебное время исполнению обязанностей военной службы, указанных в статье 37 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе». Поскольку состояние на военной службе определяется моментами поступления и увольнения с военной службы, то есть является непрерывным, запрет на работу распространяется и на внеслужебное время. ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2331. <**> См.: Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2002. N 1 (часть 1). Ст. 3.
В соответствии с пунктом 3 статьи 10 названного Федерального закона время нахождения граждан на военной службе по контракту засчитывается в их общий трудовой стаж, включается в стаж государственной службы государственного служащего и в стаж работы по специальности из расчета один день военной службы за один день работы, а время нахождения граждан на военной службе по призыву (в том числе офицеров, призванных на военную службу в соответствии с указом Президента Российской Федерации) — один день военной службы за два дня работы. Время прохождения военной службы военнослужащими на воинских должностях, связанных с повышенной опасностью для жизни и здоровья, засчитывается в специальный трудовой стаж при установлении пенсии по старости в связи с особыми условиями труда или пенсии за выслугу лет, если указанные должности включены в соответствующие перечни, утвержденные Правительством Российской Федерации. Пункт 8 статьи 10 названного Федерального закона устанавливает механизм привлечения военнослужащих к выполнению работ, не обусловленных исполнением обязанностей военной службы. Указанное привлечение допускается только в случаях, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Так, ежегодно военнослужащие в соответствии с постановлением Правительства РФ участвуют в уборке урожая и заготовке кормов. Конкретные сроки направления и необходимое количество военнослужащих определяются министерствами и ведомствами по согласованию с администрациями субъектов Российской Федерации. В указанных случаях на военнослужащих, кроме военно-служебных нормативных правовых актов, распространяется действие норм Трудового кодекса РФ, поскольку они выполняют трудовые функции. Пункт 9 статьи 10 названного Федерального закона установил, что военнослужащие-женщины и военнослужащие, воспитывающие детей без отца (матери), пользуются льготами, гарантиями и компенсациями в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами об охране семьи, материнства и детства. Гарантированная продолжительность оплачиваемого отпуска по беременности и родам определяется статьей 255 Трудового кодекса РФ и статьей 32 Положения о порядке прохождения военной службы. Вопросы охраны семьи, материнства и детства регулируются также Трудовым кодексом РФ (глава 41), отдельные положения которого применимы к военнослужащим-женщинам. Так, запрещается назначать военнослужащих-женщин на работы, связанные с переноской и передвижением тяжестей, превышающих предельные нормы, установленные для них законодательством о труде. Постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 6 февраля 1993 года N 105 утверждены Нормы предельно допустимых нагрузок для женщин при подъеме и перемещении тяжестей вручную. Не допускается привлечение к работам в ночное время и работам в выходные дни, направление в командировки беременных женщин и женщин, имеющих детей в возрасте до 3 лет. Женщины, имеющие детей в возрасте от 3 до 14 лет (детей-инвалидов — до 16 лет), не могут направляться в командировки без их согласия. Отказ такой женщины от выезда в командировку является правомерным и не влечет за собой возможности наложения дисциплинарного взыскания <*>. ——————————— <*> См. пункт 8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникающих при применении судами законодательства, регулирующего труд женщин» от 25 декабря 1990 года N 6.
В соответствии со статьей 11 Федерального закона 1998 года «О статусе военнослужащих» общая продолжительность еженедельного служебного времени военнослужащих, проходящих военную службу по контракту (за исключением случаев, указанных в пункте 3 статьи 11 названного Федерального закона, устанавливающих перечень мероприятий, которые проводятся при необходимости без ограничения общей продолжительности еженедельного служебного времени <*>), не должна превышать нормальную продолжительность еженедельного рабочего времени, установленную федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. В соответствии со статьей 91 Трудового кодекса РФ нормальная продолжительность рабочего времени не может превышать 40 часов в неделю. ——————————— <*> См. также: Приказ ФСБ РФ от 26 декабря 2001 года N 685 «О мероприятиях, которые проводятся при необходимости без ограничения общей продолжительности еженедельного служебного времени военнослужащих органов федеральной службы безопасности, проходящих военную службу по контракту» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 4 февраля 2002 года. N 5.
В соответствии с пунктом 4 статьи 11 названного Федерального закона дни отдыха предоставляются военнослужащим в выходные и праздничные дни, а при привлечении их в эти дни к исполнению обязанностей военной службы отдых предоставляется в другие дни недели. Перечень нерабочих праздничных дней в Российской Федерации закреплен в статье 112 Трудового кодекса Российской Федерации <*>. ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 2002. N 1 (часть 1). Ст. 3.
Анализ основных положений законодательства о военной службе и статусе военнослужащих позволяет сделать вывод, что нормы трудового права, во-первых, задействованы гораздо меньше в регулировании отношений на военной службе, чем на федеральной государственной гражданской службе, и, во-вторых, нормы трудового права в основном носят вспомогательный, обеспечивающий характер. Все это позволяет конкретизировать сделанные ранее в своей работе А. А. Гришковцом общие выводы уже применительно к военной службе. Не оспаривая необходимость преобладания в правовом регулировании отношений на военной службе норм административного права и их так называемой либертации от норм трудового права, необходимо учесть, что ряд институтов военной службы тяготеет к регулированию нормами как административного, так и трудового права. Это, например, касается установления общей продолжительности еженедельного рабочего времени, вопросов охраны семьи, материнства и детства, которые традиционно регулируются нормами трудового права. В связи с этим, по мнению автора, полное вытеснение норм трудового права нормами административного права необходимо там, где их совместное применение может привести к их конкуренции и коллизиям, что затруднит регулирование отношений на военной службе. И полная «либертация» пока просто невозможна, если не пойти по пути дублирования нормативных правовых норм путем их включения и в административное, и в трудовое законодательство. Поддерживая подход А. А. Гришковца в отношении того, что право гражданина на равный доступ к государственной службе не есть форма реализации конституционного права на труд, но есть не что иное, как самостоятельная форма реализации конституционного права гражданина на участие в государственном управлении, автор считает, что этот вопрос требует дальнейшего исследования в плане признания комплексного характера содержания права равного доступа к государственной службе и признания его формой реализации также и ряда иных конституционных прав, свобод и обязанностей граждан. Автор полагает, что применительно к федеральным органам исполнительной власти, где законодательством предусмотрена военная служба, право равного доступа к государственной службе также является и формой реализации долга и обязанности защищать Отечество, нести военную службу в соответствии с федеральным законом (части 1, 2 статьи 59 Конституции РФ), и ряда социально-экономических прав, реализация которых зависит от правового статуса лица, определяемого выполняемым им видом общественно полезной деятельности (трудовой, исполнением обязанностей государственной службы и т. д.): права на отдых (часть 5 статьи 37); права на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой-либо дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда (часть 3 статьи 37); права на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, на государственные пенсии и социальные пособия (статья 39), права на жилище (статья 40); права на охрану здоровья и медицинскую помощь (статья 41) и ряда других. Это еще раз подчеркивает комплексность институтов государственной службы и военной службы, необходимость их регулирования нормами различных отраслей права. Без всякого сомнения, статья 10 Федерального закона от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», закрепляющая, что право на труд реализуется военнослужащими посредством прохождения ими военной службы, требует корректировки в связи с реально закрепленными в Конституции Российской Федерации основными правами и обязанностями граждан.
