ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ВОЕННОЙ СИЛЫ В БОРЬБЕ С ВНУТРЕННИМИ УГРОЗАМИ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ
М. Ф. ГАЦКО
Гацко М. Ф., кандидат философских наук, профессор Академии военных наук, действительный член Академии проблем безопасности, обороны и правопорядка, помощник начальника 4-го ЦНИИ Министерства обороны Российской Федерации по правовой работе, полковник юстиции.
Правовое обоснование возможности применения Вооруженных Сил Российской Федерации во внутригосударственных конфликтах является сложной проблемой, поскольку в демократическом и правовом государстве внутригосударственные конфликты должны разрешаться прежде всего мирными средствами, а любое применение вооруженной силы неизбежно влечет ограничения демократических прав и свобод граждан. Вместе с тем в чрезвычайных условиях для защиты конституционного строя и территориальной целостности государства, а также в других экстренных случаях без применения сил и средств вооруженного насилия, пожалуй, не обойтись. В широком спектре угроз национальной безопасности для Российской Федерации сегодня, по всей видимости, доминируют внутренние угрозы и опасности. Они детерминированы прежде всего социально-политическими и экономическими противоречиями, с которыми сталкивается Российская Федерация. Нередко такого рода противоречия разрешаются с применением сил и средств вооруженного насилия. Примером тому является затяжной конфликт в Чеченской Республике, перешедший в ноябре 1994 г. в прямое вооруженное противоборство между федеральной властью и силами чеченских сепаратистов. Необходимо признать, что надлежащей правовой базы для использования Вооруженных Сил Российской Федерации в разрешении этого конфликта тогда еще не было. Военное положение в связи с вооруженным конфликтом в Чечне не могло быть объявлено, поскольку в соответствии с Конституцией Российской Федерации оно может объявляться лишь тогда, когда Российская Федерация становится объектом агрессии или когда возникает непосредственная угроза агрессии. Как известно, актов агрессии со стороны Чеченской Республики, являющейся частью Российской Федерации, не было. Антиконституционные действия, в числе которых и использование средств вооруженного насилия, направленные на достижение Чеченской Республикой суверенитета, не подпадают под акт агрессии, определенный в ст. 2 Резолюции XXIX сессии Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 г. N 3314 («Определение агрессии»). Следовательно, основания для введения военного положения на территории Чеченской Республики отсутствовали. Следует также отметить, что Федерального конституционного закона о военном положении на момент начала этого вооруженного противоборства еще не существовало (он вступил в силу только 2 февраля 2002 г.). Таким образом, на территории мятежного субъекта Федерации могло быть допущено использование Вооруженных Сил Российской Федерации для решения задач не по их предназначению, а также введение ограничений прав и свобод человека и гражданина только с установлением особого режима, предусмотренного законом, либо в условиях чрезвычайного положения. В президентском окружении прорабатывался вопрос о возможности установления «режима восстановления конституционного правопорядка». Однако такого рода режим должен быть предусмотрен соответствующим федеральным законом. Являясь достаточно сложным по процедуре введения и строго ограниченным по времени действия, режим чрезвычайного положения, по мнению президентского окружения, также был неприемлемым в затяжном вооруженном конфликте, длящемся на территории Чеченской Республики с осени 1994 г. В этой связи чрезвычайное положение на территории Чеченской Республики тогда не было введено. Правда, попытка введения чрезвычайного положения все же была предпринята. В обращении Президента Российской Федерации к воюющим сторонам от 30 ноября 1994 г. вооруженным отрядам Д. Дудаева предлагалось сложить оружие и прекратить кровопролитие. В случае отказа от выполнения этого ультимативного требования главы государства в течение двух суток предусматривалось введение чрезвычайного положения на территории Чеченской Республики. Однако через три дня после опубликования указанного обращения пресс-центр Президента Российской Федерации, сославшись на неверное толкование документа, опубликовал его же, но уже с изъятием упоминания о чрезвычайном положении <1>. ——————————— <1> Петрухин И. Л. Правовая оценка военного конфликта в Чечне // Война в Чечне. Кризис федеральной власти: Информационно-аналитический бюллетень клуба «Реалисты». 1995. N 11. С. 58 — 68.
Пользуясь несовершенством отечественного законодательства и неэффективностью контроля со стороны законодательной и судебной властей страны, Президент Российской Федерации пошел по пути использования Вооруженных Сил Российской Федерации при силовом разрешении внутригосударственного конфликта без объявления военного или чрезвычайного положения. В результате контртеррористическая операция на территории Чеченской Республики, включающая широкомасштабные боевые действия с применением массированных артиллерийских и авиационных ударов, была начата без одобрения высшего законодательного органа России, т. е. фактически в обход порядка, предусмотренного Конституцией страны. В соответствии с ч. 3 ст. 10 действовавшего тогда Закона Российской Федерации «Об обороне» от 24 сентября 1992 г. N 3531-1 привлечение Вооруженных Сил Российской Федерации к выполнению задач, не связанных с их предназначением, могло быть допущено только на основании закона или по постановлению Верховного Совета Российской Федерации. Поскольку игнорировать указанную норму Закона было нельзя, Президент Российской Федерации решил ее отменить и Указом от 24 декабря 1993 г. N 2288 признал не действующей и не подлежащей применению ч. 3 ст. 10 Закона Российской Федерации «Об обороне». Таким образом, к ноябрю 1994 г., когда Вооруженными Силами Российской Федерации были начаты широкомасштабные боевые действия на территории Чеченской Республики, из Закона Российской Федерации «Об обороне» уже были изъяты ограничения на использование армии не по ее предназначению. Были ли правомочными подобные изменения Закона? Ответ на поставленный вопрос следует искать в Конституции Российской Федерации. Но в какой из Конституций — 1978 г. или 1993 г., ведь изменение Закона Российской Федерации «Об обороне» произошло в переходный период, когда уже была принята новая Конституция, но еще действовали нормы старой Конституции? Датой вступления в силу действующей Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г., является день ее официального опубликования по результатам всенародного голосования в «Российской газете», а также газете «Российские вести» — 25 декабря 1993 г. Соответственно в этот же день прекратила свое действие Конституция России, принятая 12 апреля 1978 г. Поскольку Указ Президента Российской Федерации о признании не действующей и не подлежащей применению ч. 3 ст. 10 Закона Российской Федерации «Об обороне» вступил в силу 24 декабря 1993 г., то при оценке легитимности данного Указа следует руководствоваться нормами действовавшей на тот момент Конституции России 1978 г. Как было установлено абз. 2 ст. 121.8 Конституции 1978 г., указы Президента Российской Федерации не могли противоречить Конституции и законам Российской Федерации. В случае противоречия акта Президента Конституции, закону Российской Федерации должна применяться норма Конституции или закона Российской Федерации. Таким образом, Указ Президента Российской Федерации «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» от 24 декабря 1993 г. N 2288 является сомнительным в части отмены действия норм, установленных Законом Российской Федерации «Об обороне». Впрочем, если бы этот Указ Президента Российской Федерации был подписан днем позже — 25 декабря 1993 г., когда вступила в силу новая Конституция Российской Федерации, он также был бы юридически спорным в части отмены норм, установленных Законом Российской Федерации «Об обороне», поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 90 Конституции Российской Федерации 1993 г. Президент Российской Федерации не вправе издавать указы, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Почему же никто должным образом не отреагировал на явно неконституционные действия Президента Российской Федерации? Пожалуй, потому, что это сделать было некому, ведь созданное после роспуска Верховного Совета РСФСР Федеральное Собрание Российской Федерации не было наделено контрольными функциями в отношении действий главы государства, а Конституционный Суд Российской Федерации, в компетенции которого должно находиться разрешение подобных проблем, в рассматриваемый период не действовал (его деятельность в тот период была временно приостановлена Указом Президента Российской Федерации, который с конституционной точки зрения также представляется сомнительным). Как известно, первая контртеррористическая операция на территории Чеченской Республики с участием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации была начата 26 ноября 1994 г. Основанием для начала этой операции явилось решение Совета Безопасности Российской Федерации от 26 ноября 1994 г., однако надлежащего нормативного правового акта, санкционирующего вступление в силу указанного решения, на момент начала операции издано не было. В соответствии со ст. 16 Закона Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 г. N 2446-1 решения Совета безопасности Российской Федерации вступают в силу только после утверждения председателем Совета безопасности и оформляются указами Президента Российской Федерации. Аналогичный порядок вступления в силу решений Совета Безопасности Российской Федерации предусмотрен и п. 9 Положения о Совете Безопасности Российской Федерации. Очевидно, что военнослужащие, участвовавшие в контртеррористической операции, действовали по приказу Министра обороны Российской Федерации, который был отдан во исполнение соответствующих указаний Президента Российской Федерации, являвшегося председателем Совета Безопасности Российской Федерации. Независимо от того, в письменной или устной форме был отдан этот приказ, он был отдан неправомерно, поскольку никакого закона или указа Президента Российской Федерации о применении Вооруженных Сил Российской Федерации по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики на тот момент не было издано. В соответствии со ст. 40 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 декабря 1993 г. N 2140, военнослужащим не могут отдаваться приказы и распоряжения и ставиться задачи, не имеющие отношения к военной службе или направленные на нарушения закона. Следовательно, ни Президент Российской Федерации, ни Министр обороны Российской Федерации не имели права отдавать военнослужащим приказы и распоряжения, а также ставить им задачи по участию в контртеррористической операции на территории Чеченской Республики. Поскольку в ноябре 1994 г. молниеносный штурм г. Грозного, захват лидеров сепаратистов и разоружение отрядов чеченских боевиков не удались, то Б. Н. Ельцин попытался придать затягивающейся контртеррористической операции легитимный характер. В этих целях был издан секретный Указ Президента Российской Федерации «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» от 30 ноября 1994 г. N 2137, который официально опубликован не был. Как известно, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15 Конституции). Рассматриваемым же Указом устанавливалось время начала (с 6 часов 00 минут 1 декабря 1994 г.) мероприятий по восстановлению конституционной законности и правопорядка в Чеченской Республике, предписывалось создание группы для руководства действиями по разоружению и ликвидации вооруженных формирований и введению на территории республики режима чрезвычайного положения, а также определялся механизм координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и сил обеспечения безопасности при осуществлении этих мер. Руководство указанной группой возлагалось на министра обороны Российской Федерации, которому были предоставлены исключительные полномочия вплоть до отстранения должностных лиц от выполнения служебных обязанностей. На территории Чеченской Республики предусматривались введение особого режима въезда и выезда, а также особый порядок передвижения в зоне конфликта, закрытие административных и воздушных границ Республики, введение специального пропускного режима на границе и другие чрезвычайные меры, которые неоспоримо влекли нарушение конституционных норм, касающихся прав и свобод человека. Фактически Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 на территории Чеченской Республики устанавливался чрезвычайный правовой режим с использованием Вооруженных Сил Российской Федерации для разрешения конституционного кризиса, ограничивающий права и свободы человека и гражданина, что в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации допустимо только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Однако запланированные секретным Указом мероприятия полностью проведены не были. Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 действовал только 11 суток, и п. 5 Указа Президента Российской Федерации «О мерах по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Чеченской Республики» от 11 декабря 1994 г. N 2169 был признан утратившим силу в связи с невозможностью введения на территории Чеченской Республики чрезвычайного положения. Конституционный Суд Российской Федерации впоследствии попытался дать правовую оценку конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137, однако, сославшись на то, что за период с момента издания и до отмены этого Указа предусмотренные в нем меры, которые могли затронуть конституционные права и свободы граждан, реализованы не были, вынес Постановление от 31 июля 1995 г. N 10-П, которым было прекращено производство по делу в части, касающейся проверки конституционности этого Указа. Данное решение не бесспорно, подтверждением чему являются особые мнения судей Конституционного Суда Российской Федерации А. Л. Кононова, В. О. Лучина, В. Д. Зорькина, Б. С. Эбзеева, Н. В. Витрука, Т. Г. Морщаковой. По сути, Конституционный Суд Российской Федерации, используя процедурные формальности, уклонился от дачи правовой оценки такого щекотливого вопроса, как правомочность издания уже отмененного акта главы государства. Официально опубликованным актом Президента Российской Федерации, в соответствии с которым было осуществлено участие Вооруженных Сил Российской Федерации в контртеррористической операции на территории Чеченской Республики, стал Указ «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта» от 9 декабря 1994 г. N 2166. В этом лаконичном Указе Президентом Российской Федерации было дано поручение Правительству Российской Федерации в соответствии с пп. «д» и «е» ст. 114 Конституции Российской Федерации использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований. Во исполнение данного Указа Правительством Российской Федерации было принято Постановление «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа» от 9 декабря 1994 г. N 1360, которым были предусмотрены конкретные меры по исполнению Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166, в том числе связанные с использованием армии не по предназначению, а также влекущие ограничения конституционных прав и свобод граждан. В частности, п. 1 этого Постановления Министерству обороны Российской Федерации совместно с Министерством внутренних дел Российской Федерации было поручено осуществить разоружение незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики, а в случае невозможности изъятия оружия поручалось произвести уничтожение авиационной, бронетанковой техники, артиллерии и тяжелого вооружения. Таким образом, постановлением Правительства Российской Федерации санкционировалось использование Вооруженных Сил Российской Федерации не по их предназначению. Однако, как следует из Конституции Российской Федерации и Закона Российской Федерации «Об обороне», такого рода решение должно было приниматься не Правительством, а Президентом Российской Федерации. Кроме того, п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 был предусмотрен ряд ограничительных мер для граждан, характерных обычно для чрезвычайного положения. Между тем Правительство Российской Федерации не вправе было делать этого в силу ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации. Поскольку чеченский вооруженный конфликт является не международным, а внутренним, то население, которое затрагивает этот конфликт, должно подпадать под охранное действие Протокола II к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., которым установлены требования гуманного обращения со всеми лицами, не принимавшими непосредственного участия или прекратившими принимать участие в военных действиях, ранеными и больными, а также о необходимости защиты гражданского населения, объектов, необходимых для выживания гражданского населения, установок и сооружений, содержащих опасные силы, о защите культурных ценностей и мест отправления культа и т. д. Вместе с тем, как известно, на территории Чеченской Республики были допущены и серьезные нарушения гуманитарного права. В связи с произошедшими нарушениями отечественного законодательства и общепринятых норм международного права Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации направил в Конституционный Суд Российской Федерации запрос о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» от 30 ноября 1994 г. N 2137 и «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта» от 9 декабря 1994 г. N 2166 и Постановления Правительства Российской Федерации «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа» от 9 декабря 1994 г. N 1360. Рассмотрев данное дело, Конституционный Суд Российской Федерации принял компромиссное решение. Он признал, что из Конституции Российской Федерации не следует, что обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения, и указал, что Федеральному Собранию Российской Федерации надлежит упорядочить законодательство об использовании Вооруженных Сил Российской Федерации, а также о регулировании других возникающих в условиях экстраординарных ситуаций и конфликтов вопросов. Одновременно Конституционный Суд Российской Федерации признал содержащиеся в Постановлении Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 положения о выдворении за пределы Чеченской Республики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан, а также о лишении аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта, не соответствующими Конституции Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. N 10-П). Таким образом, чеченский кризис выявил серьезные пробелы в правовой базе использования Вооруженных Сил Российской Федерации во внутригосударственном конфликте. В последние годы сделаны значительные подвижки в совершенствовании правовой базы использования армии в противодействии внутренним угрозам национальной безопасности России. Были разработаны и вступили в действие новые Концепция национальной безопасности Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ, Федеральный закон «Об обороне» от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ, а также Военная доктрина Российской Федерации. Кроме того, были разработаны и новые для России законы, в числе которых Федеральный конституционный закон «О военном положении» от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ, а также Федеральные законы «О борьбе с терроризмом» от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ и «О противодействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ. Вместе с тем существующая правовая основа использования Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск при устранении внутренних угроз военной безопасности России является несовершенной. В настоящее время взгляды на основы применения Вооруженных Сил Российской Федерации для борьбы с терроризмом официально закреплены лишь в Военной доктрине Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. N 706. Вместе с тем, как известно, положения Военной доктрины представляют собой совокупность официальных взглядов, определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности государства, и не содержат каких-либо нормативных предписаний. В Федеральном законе «Об обороне» отсутствует норма прямого действия о применении Вооруженных Сил Российской Федерации для противодействия террористической деятельности. Такие нормы отсутствуют и в других законодательных актах. Вместе с тем в условиях активизации терроризма на территории Российской Федерации актуальными стали проблемы определения роли и места Вооруженных Сил Российской Федерации в борьбе с ним, а также совершенствования законодательства в части расширения их предназначения. В связи с вышесказанным целесообразно дополнить ст. 10 Федерального закона «Об обороне» правовой нормой прямого действия, предусматривающей привлечение Вооруженных Сил Российской Федерации к противодействию террористической деятельности. Следует отметить, что в 2005 г. отечественными законодателями была предпринята попытка расширения предназначения Вооруженных Сил. Так, Государственной Думой Российской Федерации был принят Федеральный закон «О внесении изменения в статью 10 Федерального закона «Об обороне» от 4 апреля 2005 г. N 31-ФЗ. Указанным Законом п. 2 ст. 10 Федерального закона «Об обороне» был дополнен отсылочной нормой, указывающей на то, что Вооруженные Силы Российской Федерации также предназначены для выполнения задач в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами Российской Федерации. По нашему мнению, такого рода дополнение не вполне соответствует требованиям сегодняшнего дня о законодательном расширении предназначения Вооруженных Сил Российской Федерации. Введенная в действие отсылочная норма о законном порядке применения Вооруженных Сил Российской Федерации должна быть подкреплена законами, содержащими нормы прямого действия о применении Вооруженных Сил Российской Федерации для противодействия террористической деятельности, что до настоящего времени еще не сделано. Заметим, что первоначально, при принятии 2 февраля 2005 г. в первом чтении законопроекта «О внесении изменений в статью 10 Федерального закона «Об обороне», предполагалось указанную статью Закона дополнить нормой прямого действия следующего содержания: «Вооруженные Силы Российской Федерации могут применяться для противодействия террористической деятельности военными средствами в соответствии с законодательством Российской Федерации». Думается, что в целях восполнения имеющихся пробелов в законодательстве о военной безопасности также необходимо активизировать работу по подготовке Федерального закона «О Вооруженных Силах Российской Федерации», в котором целесообразно регламентировать порядок применения Вооруженных Сил Российской Федерации против внутренних угроз военной безопасности государства. Ожидается, что с его введением окончательно разрешится многолетняя проблема легитимности применения Российской армии внутри нашего государства.
