(Шикалова О. В.) («За права военнослужащих», 2007)
ТЕРМИНОЛОГИЧЕСКАЯ ТОЧНОСТЬ ВОЕННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КАК ФАКТОР ЕГО ИСПОЛНИМОСТИ (НА ПРИМЕРЕ ВОЕННО-ПЕНСИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА)
О. В. ШИКАЛОВА
Шикалова О. В., соискатель Московского пограничного института ФСБ России.
Одним из важнейших правил законодательной техники является терминологическая точность нормативных правовых актов, исключающая их двоякое толкование. Однако на практике данное правило соблюдается, к сожалению, не всегда. Рассмотрим данную проблему на примере Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 (далее — Закон Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу…»). Первое. В указанном Законе Российской Федерации законодатель употребляет три схожих термина: «увеличение пенсий» (ст. ст. 16, 47, 49); «повышение пенсий» (ст. ст. 43, 45, 46, 47, 48, 49, 55); «надбавки к пенсиям» (ст. ст. 8, 16, 17, 24, 38, 46, 48, 49, 57). Словарь русского языка следующим образом трактует указанные термины: — увеличить — сделать больше (размером, количеством и т. п.) <1>; ——————————— <1> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1986. С. 713.
— повысить — сделать более высоким <2>; ——————————— <2> См.: Там же. С. 456.
— надбавка — надбавленная часть, сумма. Надбавить — то же, что набавить, т. е. сделать прибавку к чему-нибудь <3>. ——————————— <3> См.: Там же. С. 317, 321.
Из приведенного толкования следует, что этимологически каких-либо принципиальных различий между указанными терминами не имеется. Невозможно выявить различия между ними и из смыслового анализа соответствующих правовых норм Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу…». В качестве универсальной единицы определения размеров увеличений, повышений и надбавок к военным пенсиям в данном Законе Российской Федерации используется единое понятие «минимальный размер пенсии по старости», что фактически нивелирует различия в указанных терминах. В связи с этим не совсем понятна логика законодателя, употребляющего в Законе Российской Федерации различные термины применительно к одному и тому же, по сути, явлению. Как известно, использование в одном и том же нормативном акте одного и того же понятия в разных смысловых значениях и, наоборот, толкование одного и того же понятия различными терминами является дефектом юридической техники. В рассматриваемом случае мы имеем дело с дефектом основного законодательного акта о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную и правоохранительную службу, что создает серьезные проблемы для правильного истолкования его норм и их практического применения. Второе. Согласно ст. 18 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу…» в выслугу для назначения пенсии за выслугу лет наряду с другими периодами засчитывается также время пребывания военнослужащего в плену, «если пленение не было добровольным и военнослужащий, находясь в плену, не совершил преступления против Родины». Из данной формулировки совершенно не ясно, что подразумевает законодатель под термином «преступления против Родины». Действующий Уголовный кодекс Российской Федерации такой категории преступлений не содержит, да и вообще слово «Родина» в нем не употребляется ни разу. На практике это может привести к неоднозначному толкованию норм указанного Закона Российской Федерации и чревато нарушением пенсионных прав лиц, проходивших военную и правоохранительную службу. Данное обстоятельство обусловливает необходимость приведения терминологии Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу…» в соответствие с терминологией УК РФ. Третье. Согласно ст. 28 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу…» семьи бывших военнослужащих, умерших во время пребывания в плену (при условии, что пленение не было добровольным и военнослужащий, находясь в плену, не совершил преступления против Родины), и семьи военнослужащих, пропавших без вести в период военных действий, приравниваются к семьям погибших на фронте. Приведенная формулировка представляется небезупречной с точки зрения используемой в ней терминологии. Понятие «гибель на фронте» в его буквальном смысле означает гибель военнослужащего в период Великой Отечественной войны, когда существовали такие оперативно-стратегические объединения войск, как фронты. Если же военнослужащий пропал без вести, например, в период боевых действий в Афганистане, в других государствах, где велись боевые действия с участием советских (российских) военнослужащих, то семьи таких военнослужащих по указанному формальному признаку не могут быть признаны семьями погибших при исполнении обязанностей военной службы. Аналогичные проблемы возникают при решении вопроса о пенсионном обеспечении семей военнослужащих, пропавших без вести в период вооруженного конфликта в Чеченской Республике в 1994 — 1996 гг. и при выполнении задач в условиях контртеррористической операции в Северо-Кавказском регионе Российской Федерации после августа 1999 г. В связи с изложенным представляется целесообразным внести соответствующие изменения в указанный Закон Российской Федерации в части, касающейся уточнения его терминологии. Четвертое. Согласно ст. 30 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу…» жены военнослужащих, умерших вследствие военной травмы, в том числе связанной с исполнением обязанностей военной службы, имеют право на пенсию по случаю потери кормильца по достижении 50-летнего возраста, а те из них, кто занят уходом за не достигшими 8-летнего возраста детьми умерших, имеют право на указанную пенсию независимо от возраста, трудоспособности и от того, работают они или нет. По всей видимости, законодатель, именно таким образом сформулировав данную правовую норму, исходил из предположения о том, что погибнуть вследствие военной травмы могут только мужчины-военнослужащие. Однако на практике оказалось, что, к сожалению, при исполнении служебных обязанностей гибнут также и военнослужащие женского пола. В результате возникло весьма серьезное противоречие: по буквальному смыслу ст. 30 указанного Закона Российской Федерации пенсия по случаю потери кормильца на льготных условиях не могла быть назначена мужчине, у которого при исполнении служебных обязанностей погибла жена, проходившая военную или правоохранительную службу. Указанное противоречие был вынужден исправлять Конституционный Суд Российской Федерации, рассмотрев в декабре 2005 г. жалобу гражданина Е. В. Шеховцова, в которой оспаривалась конституционность указанных выше законоположений. Как следует из представленных материалов, гражданин Е. В. Шеховцов, проходящий военную службу по контракту, обратился в военный комиссариат г. Липецка за назначением ему пенсии по случаю потери кормильца, а именно жены — военнослужащей О. Н. Шеховцовой, погибшей при исполнении обязанностей военной службы, на том основании, что он один воспитывает их несовершеннолетнюю дочь, 2000 года рождения. В назначении пенсии Е. В. Шеховцову было отказано со ссылкой на ч. 1 ст. 30 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу…». Решением Правобережного районного суда г. Липецка от 21 февраля 2005 г., оставленным без изменения кассационной инстанцией, Е. В. Шеховцову отказано в иске к военкомату Липецкой области о признании права на пенсию по случаю потери кормильца и взыскании морального вреда. Судебные решения, также основанные на ч. 1 ст. 30 данного Закона Российской Федерации, мотивированы тем, что определение правовых оснований предоставления гражданам пенсионных льгот, расширение круга получателей пенсий является прерогативой законодателя, а указанный Закон Российской Федерации не содержит положений о распространении действия данной нормы на мужей погибших военнослужащих женского пола. Конституционный Суд Российской Федерации, рассмотрев жалобу гражданина Е. В. Шеховцова, в Определении от 1 декабря 2005 г. N 428-О отметил, что согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (ст. 7, ч. 2); материнство и детство, семья находятся под защитой государства, забота о детях, их воспитание — равное право и обязанность родителей (ст. 38, ч. ч. 1 и 2). В целях реализации указанных конституционных норм действующим трудовым и пенсионным законодательством предусмотрены определенные гарантии и льготы для работников, имеющих детей, что согласуется с принципом приоритета интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни государства, вытекающим из Конвенции о правах ребенка (принята Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г.), а также с положениями Конвенции МОТ 1981 г. N 156 «О равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями» (ратифицирована Российской Федерацией 13 февраля 1998 г.), предусматривающими, что в области условий занятости и социального обеспечения национальное законодательство должно принимать во внимание потребности «работников, имеющих обязанности в отношении членов их семей, которые действительно нуждаются в уходе» с тем, чтобы «эти работники, выполняющие или желающие выполнять оплачиваемую работу, могли осуществлять свое право на это, не подвергаясь дискриминации и, насколько это возможно, гармонично сочетая профессиональные и семейные обязанности» (п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 3, ст. ст. 4 и 9). При установлении конкретных мер социальной защиты работников с семейными обязанностями возможность их использования предоставляется федеральным законодателем, как правило, обоим родителям (ч. ч. 2 и 5 ст. 256, ч. 1 ст. 262 ТК РФ, подп. 3 п. 1 ст. 11 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», ст. 13 Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и др.). При этом специальной нормой ТК РФ (ст. 264) прямо закреплено распространение на отцов, воспитывающих детей без матери, а также на опекунов (попечителей) несовершеннолетних гарантий и льгот, предоставляемых женщинам в связи с материнством. Пенсионное обеспечение является важнейшим элементом социального обеспечения граждан. Государственные пенсии в соответствии со ст. 39 (ч. 2) Конституции Российской Федерации устанавливаются законом. Определяя в законе правовые основания назначения пенсий, их размеры, порядок исчисления и выплаты, законодатель вправе устанавливать как общие условия назначения пенсий, так и особенности приобретения права на пенсию, включая предоставление для некоторых категорий граждан льготных условий назначения трудовой пенсии в зависимости от ряда объективно значимых обстоятельств. Такая дифференциация, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 3 июня 2004 г. N 11-П, должна осуществляться законодателем с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (ст. 19, ч. ч. 1 и 2), в силу которых различия в условиях приобретения права на пенсию допустимы, если они объективно оправданы, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им; в сфере пенсионного обеспечения соблюдение принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие различия в пенсионных правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях). Критерии (признаки), лежащие в основе установления специальных норм пенсионного обеспечения, должны определяться исходя из преследуемой при этом цели дифференциации в правовом регулировании, т. е. сами критерии и правовые последствия дифференциации должны быть сущностно взаимообусловлены. Установленное ч. 1 ст. 30 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу…» право жен погибших военнослужащих на пенсию по случаю потери кормильца является одной из гарантий особой социальной защиты семей военнослужащих, предоставляемой независимо от возраста, трудоспособности и трудовой занятости одному из родителей — матери, оказавшейся по причине гибели супруга в ситуации неполной семьи, самостоятельно выполняющей социально значимую функцию воспитания малолетнего ребенка. Однако такое регулирование в той мере, в какой им исключается в случае гибели на военной службе женщины право на пенсию по случаю потери кормильца для ее супруга, занятого уходом за ребенком умершей, нарушает требования ст. 19 и ст. 39 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, поскольку не имеет тому объективного и разумного оправдания, несоразмерно ограничивает конституционное право мужа на пенсионное обеспечение с точки зрения справедливой и равной социальной защиты обоих родителей (право на пенсию на льготных условиях). Конституционный Суд Российской Федерации указал, что федеральному законодателю надлежит привести ч. 1 ст. 30 указанного Закона Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации, как того требует ст. 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Впредь до внесения соответствующих дополнений в действующее законодательство правоприменители, руководствуясь ст. 19 Конституции Российской Федерации, вправе принимать решения о назначении пенсии по случаю потери кормильца мужьям военнослужащих женского пола (погибших при исполнении обязанностей военной службы), занятым уходом за не достигшими 8-летнего возраста детьми умерших, на условиях, установленных в ч. 1 ст. 30 данного Закона, в том числе независимо от того, проходят они военную службу или нет. Исходя из изложенного, Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 1 декабря 2005 г. N 428-О установил, что положение ч. 1 ст. 30 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу…» в той мере, в какой им исключается право на пенсию по случаю потери кормильца мужьям погибших военнослужащих женского пола, занятым уходом за не достигшими 8-летнего возраста детьми умерших, утрачивает силу и не подлежит применению судами и другими органами и должностными лицами. Впредь до внесения соответствующих дополнений в ст. 30 указанного Закона Российской Федерации решения уполномоченных органов о назначении пенсии по случаю потери кормильца мужьям военнослужащих женского пола, погибших при исполнении обязанностей военной службы, должны приниматься в соответствии с данным Определением, на условиях, установленных в ч. 1 ст. 30 данного Закона Российской Федерации. Проведенный в настоящей публикации обзор некоторых терминологических неточностей Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу…» свидетельствует о настоятельной необходимости поиска путей совершенствования качества нормотворческой деятельности в сфере военного права.
