(Кирилловых А. А.) («Семейное и жилищное право», 2009, N 4)
ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРАВЕ ДЕТЕЙ НА СЕМЕЙНЫЕ ФОРМЫ ВОСПИТАНИЯ
А. А. КИРИЛЛОВЫХ
Кирилловых А. А., юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии, преподаватель Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал).
Данная статья предлагает обзор развития законодательства о праве детей на семейные формы воспитания, рассматривает его исторический аспект, указывает основные проблемы.
The article proposes a review of development of legislation on the right of children to family forms of education; considers its historic aspect, points out fundamental problems <*>. ——————————— <*> Kirillovykh A. A. Problems of development of legislation on the right of children to family forms of education.
Защита прав и законных интересов детей — важная функция государства, которая гарантируется положениями российской Конституции 1993 г. <1>. Забота о подрастающем поколении является приоритетным направлением деятельности современного государства. На это неоднократно обращалось внимание в прессе, общественных и политических кругах, а также первыми лицами страны. ——————————— <1> Российская газета. N 237. 1993. 25 дек.
Эволюция развития российского семейного законодательства в сфере обеспечения гарантий прав детей на защиту их интересов и семью прошла весьма непростой путь: от появления конституционных основ до создания кодифицированного нормативного акта (Семейного кодекса РФ 1995 г. — далее СК РФ) <2>. ——————————— <2> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 16.
При этом семейное законодательство (СК РФ) в части защиты прав детей основано на положениях Декларации Генеральной Ассамблеи ООН о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей. Кроме того, следует очертить круг норм семейного законодательства, которые развивают отдельные права ребенка. К весьма существенным отнесены, в частности, право каждого ребенка жить и воспитываться в семье, получать необходимые заботу и уход (ст. 54 СК РФ). Эти гарантии принципиальны для воспитания здорового, полноценного и социально активного индивида. Как заявила заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ С. Ю. Орлова, «отношение к семье со стороны всех уровней власти… — это индикатор здорового общества, его будущего, перспектив развития, снижения пороков зла и насилия» <3>. ——————————— <3> Стенографическая запись заседания Организационного комитета по проведению в 2008 г. в Российской Федерации Года семьи // Семейное и жилищное право. 2007. N 5.
Вполне объяснимо и появление в семейном законодательстве отдельных институтов, связанных с различными формами устройства детей, в частности таких, как усыновление (удочерение) ребенка или приемная семья. Положения Семейного кодекса РФ восприняли также и правовые механизмы усыновления на национальном и международном уровнях. К их числу можно отнести нормы, содержащиеся в Конвенции ООН о правах ребенка <4>, ряде иных международных правовых актов, ратифицированных РФ. ——————————— <4> См.: Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г.) // Сборник международных договоров СССР. 1993. Выпуск XLVI.
Между тем обозначенные формы, с учетом действующего на тот момент правового регулирования, нуждались в существенной корректировке. Следует также отметить, что работа по регулированию усыновления, осложненного иностранным элементом, была начата лишь в 2000 г. До этого установление международного усыновления не нашло четких «очертаний» в законодательстве: положения Семейного кодекса РФ не подкреплялись новой нормативно-правовой базой, действовали немногочисленные акты, принятые еще до вступления его в силу <5>. ——————————— <5> См.: Суворова С. А. О конституционно-правовых ориентирах правотворческой практики в сфере усыновления детей негражданами РФ // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5.
На фоне существовавшей широкой практики усыновления российских детей иностранцами не всегда должным образом контролировался процесс усыновления, да и деятельность организаций, способствующих усыновлению, которые весьма активно действовали на территории страны, не всегда отвечала требованиям российских законов. Процедура усыновления приобрела полулегальный, посреднический характер, и зачастую вопреки интересам самих усыновляемых. Достаточно того, что на территории нашей страны работает около 100, а по неофициальным данным — 220 иностранных агентств, которые оказывают всестороннюю помощь иностранцам при усыновлении российских детей. Их деятельность небезупречна с точки зрения действующего законодательства. Иностранные организации, оказывающие помощь в усыновлении (удочерении) российских детей, периодически проходят аккредитацию под руководством уполномоченного органа, в соответствии с Положением о деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением <6>. ——————————— <6> Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 марта 2000 г. N 268.
В частности, законность деятельности иностранных организаций (их представительств) на территории РФ, осуществляющих деятельность по усыновлению (удочерению) детей, неоднократно (ежегодно) подтверждалась приказами Министерства образования РФ об аккредитации на территории Российской Федерации представительства иностранной организации, осуществляющей деятельность по усыновлению (удочерению) детей <7>. ——————————— <7> Например, в свое время были аккредитованы представительства иностранных организаций AIPAME (АИПАМЕ) (Испания), Enfance Avenir (Анфанс Авенир) (Франция), Buckner Adoption and Maternity Services, Inc. (Бакнер Эдопшн энд Матернити Сервисез, Инк.) и Happy Families International Center, Inc. (Хэппи Фэмилиз Интернэшнл Сентер, Инк.) (США), Gift of Life Adoption Services, Inc. (Гифт оф Лайф Эдопшн Сервисиз, Инк.) (США), C. I.F. A. ONLUS — centro internazionale per l’infanzia e la famiglia (Ч. И.Ф. А. ОНЛУС — чентро интернационале пер л’инфанция э ла фамилья) (Италия), Adoption Associates, Inc. (Адопшн Ассоусиитс, Инк.) (США), Pelastakaa Lapset (Пеластакаа Лапсэт) (Финляндия), Associazione Ariete (Ассочиационе АРИЕТЕ) (Италия); Cradle Society (Крэйдл Сэсайети) (США), Hand in Hand (Хэнд ин Хэнд) (США); Wyoming Children’s Society (Вайоминг Чилдренс Сесаити) (США); Infancia I Futur (Инфансья И Футур) (Испания); Ai. Bi.-Amici dei Bambini (Ай. Би.-Амичи дей Бамбини) (Италия), Mission of TEARS (Мишн оф ТИАРС) (Канада); Global Adoption Services, Inc. (Глобал Эдапшн Сервисиз, Инк.) (США), Adoption Placement, Inc. (Эдапшн Плейсмент, Инк.) (США); Adoption Center of Washington (Эдопшн Сентер оф Вашингтон) (США); Alliance for Children, Inc. (Эллайенз фор Чилдрен, Инк.) (США); Lutheran Social Services of the South, Inc. (Лютэран Соушл Сервисиз оф зэ Саут, Инк.) (США); La Primogenita International Adoption (Ла Примодженита Интернэшнл Адопшн) (Италия), Adoption Horizons, Inc. (Эдопшн Хорайзонс, Инк.) (Канада); Children of the World Adoption, Inc. (Чилдрен оф зе Уорлд Эдопшн, Инк.) (США); New Hope Christian services (Нью Хоуп Кристиан Сервисиз) (США); Tzivos Hashem Canada, Inc. (Тцивос Хашем Канада, Инк.) (Канада).
Иностранные граждане не испытывают каких-либо трудностей с оказанием им помощи со стороны сотрудников таких организаций при усыновлении. Статистика ежегодно отмечала увеличение числа усыновленных иностранцами детей. При этом зачастую в целях их деятельности преобладают финансовые интересы. Фактически усыновление российских детей иностранцами превратилось в высокодоходный бизнес <8>. Затраты усыновителя из США и Европы в России оцениваются посредниками в размере 16 — 25 тыс. долларов <9>. ——————————— <8> См.: Летова Н. В. Усыновление в Российской Федерации: правовые проблемы. М.: Волтерс Клувер, 2006. <9> См.: Сивкова В., Филатова И. Сколько стоит человек // Аргументы и факты. Северный Кавказ. 1998. N 21.
По оценкам организации «Франк Фаундэйшн», специализирующейся на усыновлении детей из стран бывшего СССР, расходы потенциальных родителей на вывоз ребенка из России составляют 25 — 27 тыс. долларов (без учета еще примерно 3 тыс. долларов, необходимых на поездку в Россию) <10>. ——————————— <10> См.: Дети России переезжают в США // Информационно-аналитическое интернет-издание «Правда». 2003. 5 марта. URL: www. world. pravda. ru.
Все это, несомненно, вызывало озабоченность и требовало скорейшего принятия на законодательном уровне адекватных мер, способствующих противодействию порочной практике в сфере усыновления. В первую очередь требовались координация учетных функций и создание информационных банков данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Однако принятию полноценной базы в этой сфере предшествовала долгая подготовительная работа. Первым шагом на пути к решению проблемы усыновления стали технические изменения в семейном законодательстве, связанные с учетом соответствующих категорий лиц. Федеральным законом от 27 июня 1998 г. N 94-ФЗ <11> в Семейный кодекс РФ было введено понятие «государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей», устанавливающее дополнительные требования к процедуре усыновления (удочерения). ——————————— <11> СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3014.
При этом измененная и дополненная норма п. 3 ст. 122 Семейного кодекса РФ содержала бланкетную норму, предлагающую порядок формирования и пользования государственным банком данных о детях, оставшихся без попечения родителей, определить федеральным законом. Параллельно с этими изменениями на решение проблемы с нелегальным устройством детей вводилась отдельная ст. 126.1 «Недопустимость посреднической деятельности по усыновлению детей», определяющая основные параметры разграничения посредничества, регулирования иностранных органов и организаций на территории России. Самостоятельный нормативный акт, предусмотренный Семейным кодексом РФ, — Федеральный закон от 16 апреля 2001 г. N 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» <12> был принят значительно позднее — спустя три года с момента внесения указанных поправок в семейное законодательство. ——————————— <12> СЗ РФ. 2001. N 17. Ст. 1643.
Основная цель Закона — создание эффективной централизованной системы учета детей, оставшихся без попечения родителей, а также граждан, желающих принять на воспитание детей в семьи. Практика его реализации пока весьма противоречива и не дает однозначного ответа об эффективности положений, которые были им восприняты в результате законотворческой работы. Требуется определенный критический анализ его положений и возможных изменений в его нормы. Однако не все вопросы можно разрешить лишь только корректировкой и совершенствованием законодательства. Семейная политика в России должна стать предметом деятельности всех государственных органов, общественных структур. Некоторые шаги в этом направлении уже сделаны. В целях координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации государственной политики в области усыновления (удочерения) и иных форм устройства детей на воспитание в семьи и обеспечения эффективной защиты их прав и законных интересов Приказом Минобрнауки РФ от 27 мая 2005 г. N 153 <13> была создана межведомственная комиссия по вопросам усыновления (удочерения) и иных форм устройства детей на воспитание в семьи, куда вошли представители (на уровне руководителя или заместителя руководителя структурного подразделения) МВД России, МИД России, Минюста России, Минздравсоцразвития России и Росздравнадзора. ——————————— <13> Вестник образования. 2006. N 16.
Задачами Комиссии являются: разработка общих принципов государственной политики в области усыновления и иных форм устройства детей на воспитание в семьи; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, связанной с передачей на усыновление гражданам РФ, а также иностранным гражданам и лицам без гражданства российских детей. В компетенцию комиссии также входит обобщение информации органов исполнительной власти субъектов РФ о деятельности представительств иностранных организаций на их территории и подготовка предложений по ее совершенствованию <14>. ——————————— <14> См.: Положение о межведомственной комиссии по вопросам усыновления (удочерения) и иных форм устройства детей на воспитание в семьи (утверждено Приказом Минобрнауки РФ от 8 декабря 2005 г. N 303) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 14.
Это полезный опыт комплексного подхода к решению возникших проблем, но он недостаточно эффективен в практической ситуации, адаптировать его на местах достаточно сложно. Процедура усыновления в России невозможна без активной помощи сотрудников органов опеки и попечительства, которые должны в инициативном порядке искать ребенку подходящую семью. Однако на практике их деятельность малоэффективна, во многих органах опеки нет специалистов по охране детства. Нередко усыновление носит фиктивный характер и оформляется, например, с целью получения определенных льгот, дополнительной материальной помощи и т. д. В советский период фиктивное усыновление в основном было направленно на использование ребенка в качестве бесплатной рабочей силы и в семейном законодательстве различных периодов (1918, 1926 гг.) не раз предпринимались попытки установить запрет либо ответственность за подобное усыновление. В любом случае, фиктивное усыновление противоречит интересам ребенка, а значит, и государства. Следует также обратить внимание на «картину» статистических данных, весьма наглядно отражающих развитие практики устройства российских детей. В последнее время статистика отмечает достаточно стабильную численность выявленных и учтенных детей, оставшихся без попечения родителей. Так, с 2002 по 2006 г. эти показатели составили соответственно в 2002 г. — 127 090 чел., в 2003 г. — 128 951, в 2004 г. — 132 505, в 2005 г. — 133 034, в 2006 г. — 127 096 чел. Семейная форма воспитания детей, как и прежде, остается приоритетной. Отрадно все же наблюдать, что на всем протяжении существования нового Российского государства число детей, устроенных в семью, преобладало над переданными в детские учреждения. Обращает на себя внимание тот факт, что преимущественной формой семейного устройства детей является опека (попечительство). Например, по данным статистики, из выявленных и учтенных на 31 декабря 2006 г. 140 052 детей устроены под опеку (попечительство) 68 710, устроен на усыновление — 5071, устроены в приемную семью — 3589 и только 390 взяты под патронат. При этом из общего числа детей 9289 возвращены родителям. Численность детей, оставшихся неустроенными на 31 декабря 2006 г., составила 12 362 человека. Весьма внушительной и показательной является динамика устройства детей в семьи граждан. Если в 1999 г. под опеку, попечительство были взяты 65 832 детей, то в 2006 г. этот показатель составил 85 169 детей. В свою очередь, в приемную семью приняты 1182 (1999 г.) и 8554 (2006 г.) ребенка соответственно. Относительно стабильным остается количество усыновлений, из которых 11 009 было произведено в 1999 г. и 14 431 — в 2006 г. При этом можно наблюдать определенные «всплески» в 2003 (15 183) и 2004 (16 434) гг., что в целом не меняет общей картины усыновлений. Во многом относительный их спад в последнее время объясняется действиями органов государственной власти, прежде всего Министерства образования и науки РФ, под руководством которого проводится работа по аккредитации представительств на территории Российской Федерации иностранных организаций, оказывающих содействие иностранным гражданам в усыновлении российских детей. Относительное ужесточение правил работы таких агентов и их периодические проверки способствовали своевременному выявлению организаций, которые вопреки установленным требованиям нарушали законодательство об усыновлении. Удалось переломить и существовавшую практику усыновления, при которой подавляющее число российских детей оказывались не в российских семьях, а усыновлялись иностранцами. За многолетний период в численном соотношении российских и иностранных усыновителей российские граждане преобладали. На 2006 г. в абсолютном исчислении процент российских граждан-усыновителей составил 54%, а иностранных — 46%. А ведь еще в 1993 г. российскими гражданами были усыновлены 1485 детей, что практически в 10 раз меньше, чем иностранными (13 888). Заметное преобладание практики передачи усыновленного ребенка в российскую семью зафиксировано в 2004 г., когда 9419 детей приобрели российских родителей, а 7013 детей попали в семьи иностранцев и уехали за границу. С одной стороны, можно наблюдать относительное увеличение случаев устройства детей и констатировать положительную практику органов по учету и организации устройства детей и, следовательно, значительное улучшение положения в данной сфере. Однако, с другой стороны, такая ситуация может свидетельствовать об обратном — значительном ухудшении социальной обстановки в обществе, выраженной в увеличении числа отказов от ребенка, лишении родительских прав, ограничении в родительских правах. Причин, как известно, может быть не одна и не две. Целый комплекс проблем мешает в настоящий период проводить необходимые мероприятия, направленные на укрепление семьи, увеличение ее авторитета как социального института. Пока же в их цепи на первый план выходит материальная база. Не созданы экономические условия для обеспечения необходимых потребностей детей, что подталкивает их родителей в большинстве случаев идти на крайние меры самостоятельно, либо к таковым прибегают компетентные государственные органы и организации, когда возникает реальная опасность (угроза ее возникновения) для реализации прав и интересов несовершеннолетнего. К числу арсенала средств приходится нередко применять отобрание ребенка, иные меры защитного характера. Весьма сложна и национально-культурная география детей, которые были усыновлены в разное время. Их количество разнится в зависимости от региона проживания, его климатических, культурно-исторических и иных условий и обычаев. С учетом изложенного требуется весьма активное внимание общества к этим проблемам, скорейшее решение которых будет показателем государственной политики в сфере семьи и охраны детства. В качестве средств противодействия негативной социальной практике должна служить комплексная разработка положений действующего отраслевого законодательства: административного, гражданского, трудового, процессуального, уголовного. На первом этапе можно было бы порекомендовать, обобщив практику органов опеки и попечительства, установить ответственность в сфере учета детей, оставшихся без попечения, детализировать ее применительно к возникающим ситуациям. В литературе не случайно отмечается <15> острая потребность в разработке конкретных юридических составов и включении их в Кодекс РФ об административных правонарушениях 2001 г. <16> и Уголовный кодекс РФ 1996 г. <17>. ——————————— <15> См.: Летова Н. В. Усыновление в Российской Федерации: правовые проблемы. М.: Волтерс Клувер, 2006. <16> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1. <17> СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.
В настоящее время в законодательстве отсутствуют нормы о юридической ответственности в сфере учетных функций. Объем такого законодательства постоянно расширяется и дополняется, подчас только техническими элементами или введением отдельных норм, которые могут работать только в совокупности с иными, конкретными составами правонарушений. Несмотря на достаточно значительный период времени, который прошел с момента принятия законодательства о государственном банке, возможные правонарушения в сфере ведения учета детей не систематизированы, отсутствует полноценная, взвешенная концепция по решению проблемы их противодействия. Следом за указанным Законом общими формулировками об ответственности изобилуют и подзаконные нормативные акты. В частности, здесь можно отметить 1) ответственность соответствующего органа опеки и попечительства за нарушение сроков передачи сведений о детях, оставшихся без попечения родителей, в региональный банк данных о детях и 2) ответственность соответствующего регионального оператора за нарушение сроков передачи сведений о детях, оставшихся без попечения родителей, из регионального в федеральный банк данных о детях <18>. В чем выражается их ответственность, неясно. Тем не менее можно попытаться из существующей нормативной базы определить некоторые общие нормы, касающиеся деятельности органов опеки и попечительства либо соответствующих операторов банков данных о детях. ——————————— <18> См.: п. 31 и 34 Правил ведения государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществления контроля за его формированием и использованием (утверждены Постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2002 г. N 217) // СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1434.
В числе введенных в деликтное законодательство составов правонарушений в сфере учетных функций следует в основном отметить положения КоАП РФ. В частности, ст. 5.36 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в учреждения для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей. Субъектами такой ответственности являются руководители учреждения, в котором находятся дети, оставшиеся без попечения родителей, либо должностные лица органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления. В принципе субъектом такой ответственности могут стать должностные лица операторов банка данных о детях и органов опеки и попечительства. В этой связи, как полагает Л. Ю. Михеева, эффективные правовые меры требуются на начальном этапе — этапе выявления первичной информации о несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей. Отсутствие в законодательстве мер воздействия по отношению к должностным лицам, не исполняющим обязанность по информированию органов опеки и попечительства о безнадзорных детях, нельзя считать справедливым <19>. Несмотря на введение ответственности за неисполнение соответствующей обязанности, проблемы в этой сфере остаются. И основная из них — отсутствие элементарного человеческого участия и ответственности за судьбу таких детей со стороны общества. Специалисты отмечают несоблюдение прав детей, разрушение семейных ценностей, снижение ценности в детях в российском обществе <20>. Не могут стать субъектами такой ответственности, например, участковый инспектор милиции или просто гражданин, которые располагают сведениями о безнадзорном ребенке. ——————————— <19> См.: Михеева Л. Ю. Опека и попечительство над несовершеннолетними по российскому законодательству // СПС «КонсультантПлюс», 2002. <20> См.: Рязанцев С. В. Эмиграция детей из России через канал международного усыновления // Миграционное право. 2008. N 2.
К числу административных составов в данной сфере можно отнести также незаконные действия по усыновлению (удочерению) ребенка, передаче его под опеку (попечительство) или в приемную семью (ст. 5.37 КоАП РФ). Аналогичные действия караются и уголовным законодательством по ст. 154 УК РФ, если они совершены неоднократно или из корыстных побуждений. Следовательно, разница между административно-правовыми и уголовно-правовыми последствиями заключается лишь в мотивации и цели деяния: по наличию корысти незаконное удочерение (усыновление) квалифицируется как преступление. Таким образом, в сфере ответственности по обеспечению порядка учета детей, оставшихся без попечения родителей, российское законодательство ограничивается этими несколькими правонарушениями. Несомненна важность разработки конкретных составов правонарушений и юридической ответственности и на других этапах осуществления учетных функций. Обеспечение государством соответствующей процедуры определенными мерами государственного принуждения будет оказывать положительное воздействие, во-первых, на увеличение мотивации должностных лиц и сотрудников органов и организаций, способствующих устройству детей, к исполнению их обязанностей, и во-вторых, на общую динамику устройства детей. Несмотря на активное развитие правовой базы по усыновлению, нормативная работа в этой сфере должна быть продолжена с учетом, естественно, развития практики устройства детей в семью.
