(Гусева Т. С.) («Российский юридический журнал», 2012, N 1)
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА НА СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СЕМЬЯМИ, ИМЕЮЩИМИ ДЕТЕЙ, В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Т. С. ГУСЕВА
Гусева Татьяна Сергеевна — кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой гражданского права и гражданского процесса факультета экономики, управления и права Пензенского государственного педагогического университета им. В. Г. Белинского (Пенза).
Статья посвящена проблемам реализации права на социальное обеспечение семьями, имеющими детей. Анализируя международные правовые нормы, российское законодательство о социальном обеспечении, практику Конституционного Суда РФ, автор выявляет проблемы правового регулирования и предлагает пути их решения.
Problems of realization of the right to social security by families with children in the Russian Federation T. S. Guseva
The article is devoted to the problems of the right to social security of families with children. Analyzing the international legal norms, Russian legislation, the practice of the Constitutional Court of the RF the author reveals the problems of legal regulation and suggests ways to address them.
Key words: legislation, social security, family, pension, benefits.
Право на социальное обеспечение признается одной из общечеловеческих ценностей в цивилизованном обществе. Оно неразрывно связано с правом человека на жизнь, ведь социальное обеспечение — единственная гарантия права на жизнь для людей, которые в силу различных, как правило, не зависящих от их воли причин утратили источник средств к существованию. Право на социальное обеспечение закреплено в основных международных актах. Всеобщая декларация прав человека, провозглашая право каждого человека как члена общества на социальное обеспечение (ст. 22), устанавливает, что семья выступает естественной и основной ячейкой общества и имеет право на защиту со стороны общества и государства (ст. 16). Особо подчеркивается, что материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь. Все дети, родившиеся в браке или вне брака, должны пользоваться одинаковой социальной защитой (ст. 25). Кроме того, Декларация закрепляет, что каждый человек вправе получить такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от лица обстоятельствам. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, ратифицированный Российской Федерацией, гласит: «Семье, являющейся естественной и основной ячейкой общества, должны предоставляться по возможности самая широкая охрана и помощь, в особенности при ее образовании и пока на ее ответственности лежит забота о несамостоятельных детях и их воспитании. Особая охрана должна предоставляться матерям в течение разумного периода до и после родов. В течение этого периода работающим матерям должен предоставляться оплачиваемый отпуск с достаточными пособиями по социальному обеспечению. Особые меры охраны и помощи должны приниматься в отношении всех детей и подростков без какой бы то ни было дискриминации по признаку семейного происхождения или по иному признаку. Дети и подростки должны быть защищены от экономической и социальной эксплуатации». В совокупности эти положения можно трактовать как признанную на международном уровне обязанность государства оказывать всемерную поддержку семье, пока она выполняет функцию по воспитанию детей. Подобный подход не позволяет рассматривать социально-экономические меры по поддержке семьи как «вмешательство в личную жизнь семьи», что критикуется рядом исследователей. Международные правовые акты не случайно провозглашают семью естественной и основной ячейкой общества и гарантируют ей защиту со стороны общества и государства, ведь семья выполняет исключительные по значимости функции. А. Г. Вишневский выделяет следующие функции семьи: экономическая (получение средств к существованию семьи); демографическая (обеспечение воспроизводства населения, создания и сохранения человеческих ценностей); социально-культурная (социализация личности и социальный контроль над поведением человека); социально-психологическая (реализация индивидуальных потребностей и стремлений человека, снятие эмоционального напряжения) <1>. ——————————— <1> Эволюция семьи и семейная политика в СССР / Отв. ред. А. Г. Вишневский. М., 1992. С. 14 — 15.
В условиях кризиса экономической, социальной и политической сфер 90-х гг. XX в. российская семья адаптировалась к изменениям путем трансформации присущих ей функций. Этот период ознаменовался постепенным разрушением института семьи как первичной ячейки общества: росло число разводов и неполных семей; распространились нетрадиционные сексуальные связи, феминизм, негативное отношение к браку. Деградация института семьи, материнства (отцовства), ослабление семейных связей вызвали устойчивую тенденцию к дефамилизации в обществе. Ячейка общества в России становится все малочисленнее: в среднем на 10 семей в стране приходится 32 человека. Лишь 6,6% семей имеют трех и более детей, абсолютное их большинство живет в стесненных финансовых и жилищных условиях. «Бичом» российского института семьи стали разводы: на протяжении жизни всего двух поколений их коэффициент увеличился в пять раз — это наивысший показатель в истории страны. Каждая седьмая семья сегодня — неполная <2>. В этой ситуации главными задачами государства становятся укрепление института семьи, повышение его социальной ценности, в том числе при помощи мер социального обеспечения. ——————————— <2> Брынцева Г. Семья как субъект политики // Рос. газ. 2009. 29 октября.
Конституция РФ гласит, что в стране обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливаются пособия и иные гарантии социальной защиты (ч. 2 ст. 7), каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, определенных законом (ч. 1 ст. 39), материнство и детство, семья находятся под защитой государства (ч. 1 ст. 38). При этом современное отечественное законодательство не содержит конкретных гарантий уровня социального обеспечения, адресованного семье с детьми и позволяющего достойно содержать и воспитывать детей. В Концепции демографической политики РФ на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. N 1351 <3>, приводятся тревожные данные о демографической ситуации в нашем государстве: во второй половине прошлого века в России ежегодно рождались 2 — 2,5 млн. детей, умирали 1 — 1,5 млн. человек. С 1992 г. началось стабильное сокращение численности населения. В течение последних 15 лет в России ежегодно умирали более 2 млн. человек, что в расчете на 1000 человек в 2 раза больше, чем в европейских странах и США, и в 1,5 раза больше, чем в среднем в мире, а ежегодно рождались в этот период 1,2 — 1,5 млн. человек. Показатель младенческой смертности примерно в 2 раза выше, чем в развитых европейских странах, Канаде и США. В Концепции отмечается, что на рождаемость отрицательно влияют: низкий денежный доход многих семей, отсутствие нормальных жилищных условий, современная структура семьи (ориентация на малодетность, увеличение числа неполных семей), тяжелый физический труд значительной части работающих женщин (около 15%), условия труда, не отвечающие санитарно-гигиеническим нормам, низкий уровень репродуктивного здоровья, высокое число абортов. Е. Г. Азарова справедливо утверждает, что эти «негативные явления свидетельствуют о нарушении конституционных положений и международных требований, а также норм действующего законодательства о социальных правах человека. Они должны преодолеваться безотносительно к тому, нуждается или не нуждается Россия в увеличении численности населения» <4>. ——————————— <3> СЗ РФ. 2007. N 42. Ст. 5009. <4> Азарова Е. Г. О равноправии полов и социальном обеспечении граждан с детьми // Журнал российского права. 2010. N 9.
Право социального обеспечения обладает средствами воздействия на процессы рождаемости и продолжительность жизни населения в рамках правового регулирования социальной защиты граждан, имеющих детей. Более того, значение социального обеспечения семей с детьми возрастает из-за низкого размера оплаты труда и, как следствие, парадоксальной ситуации, когда зачастую двое работающих не могут прокормить двоих детей <5>. В этом контексте актуальным представляется исследование проблем реализации права на социальное обеспечение семьями, имеющими детей. ——————————— <5> Подробнее см.: Роик В. Д. Бедность: причины, следствия, пути преодоления // Человек и труд. 2010. N 1.
С. И. Кобзева очень точно характеризует ситуацию в сфере социального обеспечения: «Отмена прав, скорее, осуществляется не прямо, путем отрицания их признания и защиты, а путем их умаления, т. е. принижения, необоснованного ограничения их объема, действия по кругу лиц, во времени и пространстве, сокращения гарантий их обеспечения и защиты либо создания таких процессуальных процедур и механизмов, которые могут свести на нет само право» <6>. ——————————— <6> Кобзева С. И. Дифференциация в праве социального обеспечения // Проблемы дифференциации в правовом регулировании отношений в сфере труда и социального обеспечения: Материалы Пятой междунар. науч.-практ. конф. / Под ред. К. Н. Гусова. М., 2009. С. 447. <7> СЗ РФ. 2007. N 1. Ч. 1. Ст. 18.
Примером ограничения права на социальное обеспечение выступает ужесточение условий получения пособий по временной нетрудоспособности лицами, осуществляющими уход за детьми в случае их болезни. С принятием Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» <7> российское законодательство впервые ограничило период выплаты пособия во время ухода за больным ребенком в возрасте до 7 лет; теперь пособие выплачивается не более чем за 60 календарных дней в году по всем случаям ухода за этим ребенком. Прежнее законодательство предусматривало выплату пособия по временной нетрудоспособности за весь период ухода. В случаях ухода за больным ребенком в возрасте от 7 до 15 лет пособие выдается, как и ранее до 15 календарных дней, но продолжительность выплаты пособия по всем случаям ухода за этим ребенком в течение календарного года ограничена 45 календарными днями. Кроме того, появилось ограничение сроков выплаты пособий в случае ухода за ребенком-инвалидом в возрасте до 15 лет, которое составляет 120 календарных дней в году по всем случаям ухода за этим ребенком. Прежние правовые нормы не содержали ограничения срока выплаты пособия по уходу за ребенком-инвалидом, не достигшим 18 лет. На наш взгляд, эти ограничения ущемляют права граждан, имеющих детей, и приведут к росту числа хронических заболеваний детей и подростков, поскольку родителей вынуждают приступать к работе, лишая средств к существованию в виде пособия, независимо от того, выздоровел ребенок или продолжает болеть. Кроме того, эти ограничения не учитывают объективных реалий развития российского общества (спад рождаемости, высокий уровень детской смертности, рост хронических заболеваний, низкая продолжительность жизни). ——————————— <7> СЗ РФ. 2007. N 1. Ч. 1. Ст. 18.
Громоздкие и непродуманные процедуры, установленные законодателем, подчас делают реализацию права на социальное обеспечение практически неосуществимой. К примеру, гражданину М. А. Ермолову работодатель отказал в оплате листка нетрудоспособности по уходу за здоровым ребенком (сыном в возрасте до одного года), выданного ему в связи с болезнью и стационарным лечением супруги. Законодательство о социальном обеспечении действительно не предусматривает такого основания назначения пособия, как уход за здоровым ребенком. Следовательно, отказ правомерен. Но как это согласуется с конституционными положениями о государственной поддержке семьи, материнства, отцовства и детства, о равенстве прав и обязанностей родителей по воспитанию детей и заботе о них? Этот вопрос был поставлен перед Конституционным Судом РФ <8>. По законодательству отцу ребенка на период болезни супруги нужно было оформить отпуск по уходу за ребенком до полутора лет, прервав соответствующий отпуск матери. Как отмечает Конституционный Суд, «такая процедура, сама по себе требующая организационных и временных затрат, в ряде случаев не может быть доведена до завершения (например, если мать тяжело больна или находится на лечении в стационаре) и, следовательно, не может гарантировать в полной мере защиту интересов семьи и ребенка, что, в свою очередь, означает невозможность осуществления в полном объеме конституционных прав на заботу о детях и их воспитание, а также на социальное обеспечение для воспитания детей». Для устранения процедурных препятствий на пути реализации права на социальное обеспечение необходимо совершенствование правового регулирования. ——————————- <8> Постановление Конституционного Суда РФ от 6 февраля 2009 г. N 3-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 5 Федерального закона «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» в связи с запросом Автозаводского районного суда города Тольятти Самарской области» // СЗ РФ. 2009. N 8. Ст. 1040.
Низкие размеры пенсий и пособий — «бич» российской системы социального обеспечения. Семьи с детьми, особенно неполные, составляют значительную долю нуждающегося населения России, а в сельской местности, где нередко отсутствует возможность трудоустройства родителей, детские пособия выступают основным источником средств к существованию. На государственную поддержку граждан этой категории направлены детские пособия. До 1 января 2005 г. они регулировались на федеральном уровне, сейчас порядок и условия их назначения определяются законодательством субъектов РФ. Региональные власти вправе сузить круг его получателей и выплачивать пособие в размере, посильном для бюджета субъекта РФ. Типичный получатель ежемесячного пособия на ребенка в возрасте до 16 лет (учащегося — до 18 лет) — семья со среднедушевым доходом, не превышающим величину прожиточного минимума в субъекте РФ. При установлении права на ежемесячное пособие на ребенка нуждаемость оценивается лишь формально: данные, указанные родителями в заявлениях о назначении пособий, подлежат выборочной проверке. Большинство субъектов Российской Федерации законодательно закрепили прежде существовавшую в федеральном законодательстве дифференциацию размеров пособий на базовый и повышенный (на детей одиноких матерей, на детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, на детей военнослужащих по призыву). Однако пропорции повышения пособий по категориям различны. В некоторых регионах размер пособия различается в зависимости от количества детей в семье (Республика Чувашия, Рязанская и Ярославская области) или от их возраста (Ямало-Ненецкий автономный округ, Томская, Ленинградская, Магаданская области, Санкт-Петербург, Республика Коми). Однако во всех субъектах РФ размер ежемесячного пособия на ребенка невелик (базовый размер пособия в Дагестане составляет 100 руб., в Саратовской области — 225 руб., в Московской области — 1000 руб.) и не восполняет разницу между среднедушевым доходом семьи и прожиточным минимумом в регионе. Думается, что такой вид социальных выплат, как ежемесячное пособие на ребенка до 16 лет (учащегося — до 18 лет), не утратил общегосударственного значения, ведь стимулирование рождаемости, поддержка семей с детьми называются в числе направлений социальной политики Российского государства, значит, должны гарантироваться на федеральном уровне. К сожалению, для России стало нормой, что суммы пособий значительно ниже прожиточного минимума. Это позволяет сделать вывод, что этот вид пособия как мера государственной социальной помощи не выполняет своего предназначения, важной задачей остается повышение его размера. Сложность и противоречивость законодательства — одно из препятствий на пути эффективной реализации жизненно важного права граждан на социальное обеспечение. Ю. В. Васильева, исследуя российское социально-обеспечительное законодательство, приходит к выводу, что «оно все больше превращается в тайную область знаний, разобраться в которой могут лишь специалисты» <9>. Это абсолютно недопустимо, ведь правовые нормы о социальном обеспечении адресованы обычным гражданам, в большинстве случаев не обладающим специальными познаниями в юриспруденции. Даже попытки средств массовой информации разъяснить и прокомментировать изменения в законодательстве о социальном обеспечении не приводят к ожидаемым результатам. ——————————— <9> Васильева Ю. В. Кодификация российского законодательства о социальном обеспечении: теоретические и практические проблемы: Монография. Пермь, 2009. С. 5.
С. И. Кобзева отмечает, что 70% принимаемых законов — это внесение изменений в ранее принятые законы, что свидетельствует о низком уровне правотворческой деятельности, нарушении принципов сохранения стабильности правового пространства, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства <10>. Многим гражданам непонятны происходящие изменения, они не ощущают результатов постоянного реформирования. Заявительный же характер процедурных отношений по социальному обеспечению, по сути, ставит получение социальной помощи в зависимость от информированности граждан о принадлежащих им правах. ——————————— <10> Кобзева С. И. Источники права социального обеспечения: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 8 — 9.
Поспешность при разработке и принятии законов влечет их низкое качество. Неточная формулировка положений законов провоцирует появление «усмотренческого» подхода при решении вопроса о предоставлении социального обеспечения. Так, ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» <11> в силу неопределенности допускала ограничительное толкование в отношении родителей, ребенок которых умер, что послужило поводом обращения в Конституционный Суд РФ. Было разъяснено, что при рождении мертвого ребенка материнский (семейный) капитал не выдается <12>, но смерть ребенка после его рождения законодатель не рассматривает как основание для отказа в признании права на дополнительные меры государственной поддержки (необходимо получить свидетельство о рождении умершего ребенка в органах загса) <13>. ——————————— <11> СЗ РФ. 2007. N 1. Ч. 1. Ст. 19. <12> Определение Конституционного Суда РФ от 9 ноября 2010 г. N 1441-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Флягиной Н. Г. на нарушение ее конституционных прав положениями пункта 8 части 2 статьи 4 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» и пункта 14 приложения к Правилам подачи заявления о выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал и выдачи государственного сертификата на материнский (семейный) капитал» // СПС «КонсультантПлюс». <13> Определение Конституционного Суда РФ от 9 ноября 2010 г. N 1440-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Жирновой В. А. на нарушение ее конституционных прав статьей 4 и пунктом 1 части 6 статьи 5 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» // СПС «КонсультантПлюс». Официально не опубликовано.
Положения различных нормативных актов противоречивы и позволяют усомниться в том, что «в Российской Федерации… обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства» (ч. 2 ст. 7 Конституции РФ). Наряду с введением материнского (семейного) капитала, регулярной индексацией размеров пособий для граждан, имеющих детей, установлением компенсационных выплат части средств, потраченных на содержание ребенка в дошкольном образовательном учреждении, был принят ряд спорных законодательных решений: перевод ежемесячных пособий на ребенка до 16 лет (учащегося — до 18 лет) на региональный уровень, отмена льгот детям-инвалидам в ходе «монетизации льгот», увеличение периода исчисления среднего заработка для расчета пособий по временной нетрудоспособности и по беременности и родам с 12 до 24 месяцев (что приведет к значительному сокращению размера пособия). В законодательстве о социальном обеспечении семей с детьми отчетливо прослеживается дисбаланс социальной и экономической функций государства. Федеральным законом «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» предусмотрен материнский (семейный) капитал как мера социальной поддержки, направленная на повышение благосостояния семьи с детьми. Однако предусмотренный законом механизм и ограниченное количество направлений расходования (улучшение жилищных условий, получение образования ребенком (детьми), формирование накопительной части трудовой пенсии матери) затрудняют использование средств материнского (семейного) капитала. Это подтверждает тот факт, что на 1 января 2010 г. материнским (семейным) капиталом воспользовалось только 0,9% семей, получивших сертификаты. Кроме того, процедура реализации права на материнский капитал косвенно подразумевает использование услуг посредников: кредитных и проектных организаций, риэлторов и т. д., — у которых осядет часть денежных средств, адресованных государством семье. Думается, процедура распоряжения средствами материнского (семейного) капитала для лиц, получивших сертификат, должна быть упрощена так, чтобы были максимально учтены частные интересы и возможности семьи с детьми и публичный интерес государства в целевом расходовании средств и увеличении количества детей. Заслуживают внимания законодателя предложения по расширению направлений использования материнского капитала: капитальный ремонт жилого помещения, высокотехнологичная медицинская помощь ребенку (детям), получение образования матерью и др. Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что нарушения права на социальное обеспечение порождаются недостатками законодательства и сложившейся правоприменительной практики. Чтобы их избежать или минимизировать, необходимо отказаться от принятия скоропалительных, непродуманных решений, выработать долгосрочную научно обоснованную стратегию развития социального обеспечения, отвечающую в первую очередь интересам человека, а не бизнеса.
Bibliography
Azarova E. G. O ravnopravii polov i social’nom obespechenii grazhdan s det’mi // Zhurn. ros. prava. 2010. N 9. Brynceva G. Sem’ya kak sub»ekt politiki // Ros. gaz. 2009. 29 okt. Ehvolyuciya sem’i i semejnaya politika v SSSR / Otv. red. A. G. Vishnevskij. M., 1992. Kobzeva S. I. Istochniki prava social’nogo obespecheniya: Avtoref. dis. … d-ra yurid. nauk. M., 2009. Kobzeva S. I. Differenciaciya v prave social’nogo obespecheniya // Problemy differenciacii v pravovom regulirovanii otnoshenij v sfere truda i social’nogo obespecheniya: Materialy Pyatoj mezhdunar. nauch.-prakt. konf. / Pod red. K. N. Gusova. M., 2009. Roik V. D. Bednost’: prichiny, sledstviya, puti preodoleniya // Chelovek i trud. 2010. N 1. Vasil’eva Yu. V. Kodifikaciya rossijskogo zakonodatel’stva o social’nom obespechenii: teoreticheskie i prakticheskie problemy: Monogr. Perm’, 2009.
