(Гусева Т. С.) («Социальное и пенсионное право», 2012, N 1)
ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О СОЦИАЛЬНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ СЕМЬИ, МАТЕРИНСТВА, ОТЦОВСТВА И ДЕТСТВА <*>
Т. С. ГУСЕВА
——————————— <*> Guseva T. S. Tendencies of development of legislation on social support of family, maternity, fatherhood and childhood.
Гусева Татьяна Сергеевна, заведующая кафедрой гражданского права и гражданского процесса факультета экономики, управления и права Пензенского государственного педагогического университета им. В. Г. Белинского, кандидат юридических наук, доцент.
Статья посвящена выявлению тенденций развития российского законодательства о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства. Автор анализирует влияние норм законодательства о социальном обеспечении на социально-экономическое положение семей с детьми.
The article is devoted revealing of tendencies of development of the Russian legislation on social security of a family, motherhood, paternity and the childhood. The author analyzes influence of norms of the legislation on social security on economic and social situation of families with children.
Key words: legislation, social security, family, motherhood, paternity and the childhood.
Выявление тенденций развития позволяет установить объективно существующие закономерности изменений законодательства о социальном обеспечении семей, родителей и детей. Особую значимость в последнее время приобретает проблема отсутствия преемственности правового регулирования отношений по социальному обеспечению. В то время как «преемственность в праве, являясь внутренним механизмом развития самого права, механизмом возникновения нового, включает в себя соотношение будущего, настоящего и прошлого, ибо правотворческая деятельность стремится к будущему, руководствуясь представлениями о нем как целью в настоящем, всякий раз по-новому, захватывая и применяя прошлый правовой опыт» <1>. Установление нового правового регулирования неразрывно связано с сохранением прежних, оправдавших себя и способных действовать в новых условиях правовых норм и институтов и отказом от использования неэффективных правовых предписаний. ——————————— <1> Рыбаков В. А. Преемственность в праве: временной аспект // Журнал российского права. 2009. N 8. С. 62 — 63.
Правоведы обоснованно выступают за сохранение преемственности при изменении законодательства о социальном обеспечении. В. Д. Зорькин подчеркивает, что в социальной сфере законодатель не может действовать радикально, поскольку социальные права имеют значение политического стабилизатора, обеспечивая возможность поступательного общественного развития без эксцессов и революционных потрясений <2>. А. М. Лушников, М. В. Лушникова пишут: «…в силу того, что многие социально обеспечительные отношения носят длящийся характер, законодательство о социальном обеспечении должно строиться на запрете поворота к худшему по сравнению с существовавшим до принятия новой нормы правовым положением получателя социальных выплат и услуг» <3>. ——————————— <2> Зорькин В. Д. Конституция и права человека в XXI веке. М., 2008. С. 174. <3> См.: Лушникова М. В., Лушников А. М. Курс права социального обеспечения. М.: Юстицинформ, 2009.
Стоит отметить, что высокий уровень охвата населения и размеров социального обеспечения матерей и детей традиционно был сильной стороной советского законодательства, однако в современной российской действительности многие традиции прерваны. Очень показательно отсутствие преемственности законодательства в вопросах подсчета стажа женщинам, родившим детей. До вступления в силу Федерального закона «О трудовых пенсиях в РФ» в стаж любой матери включался период дородового отпуска и отпуска по уходу за каждым ребенком до трех лет, но не более девяти лет в общей сложности. После осуществления пенсионной реформы матери лишились этого права. Сейчас в страховой стаж включается лишь время ухода одним из родителей за каждым ребенком до достижения им возраста полутора лет, но не более трех лет в общей сложности, при условии, что этим периодам предшествовала или за ними следовала трудовая деятельность. Более того, законодатель, нивелировав значение страхового стажа, словно забыл, что его главное назначение — выравнивание пенсионных прав мужчин и женщин. В то время как современная пенсионная система, основанная на накопительных началах, усугубляет гендерное неравенство. По данным статистики, отношение заработной платы женщин к заработной плате мужчин составляет 63% <4>, а как следствие, размер пенсии женщин значительно ниже. В этих условиях включение в стаж наравне с трудовой деятельностью периодов ухода за ребенком, которые, как правило, гораздо чаще имеют место в жизни женщин, будет способствовать достижению равных возможностей при реализации права на пенсионное обеспечение. ——————————— <4> Женщины и мужчины России — 2010 г. Средняя начисленная заработная плата женщин и мужчин. URL: http://www. gsk. ru/regl/b1050/Isswww. exe/Stg.
Достижение преемственности правового регулирования не должно препятствовать развитию системы социального обеспечения семей, матерей, отцов, детей. При изменении социально-обеспечительного законодательства недопустим отказ от достигнутого уровня гарантий прав граждан, но возможна и желательна ориентация на более высокие стандарты социального обеспечения, сформулированные в нормах международного права, что актуализирует вопрос о ратификации Россией Конвенции МОТ N 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» и Европейского кодекса о социальном обеспечении. Сложность текстов (отсутствие единообразной терминологии, наличие математических формул), большое количество отсылочных норм в законодательстве о социальном обеспечении является одним из препятствий на пути эффективной реализации жизненно важного права граждан на социальное обеспечение. Более того, отдельные правовые нормы вводят в заблуждение и создают иллюзию несуществующего благополучия. Так, ч. 1 ст. 11 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и по беременности и родам» N 255-ФЗ гласит: «Пособие по беременности и родам выплачивается застрахованной женщине в размере 100 процентов среднего заработка», в то время как размер пособия фактически ограничен нормами другого Федерального закона <5>. Ю. В. Васильева, исследуя российское социально-обеспечительное законодательство, приходит к выводу, что «оно все больше превращается в тайную область знаний, разобраться в которой могут лишь специалисты» <6>. Что абсолютно недопустимо, ведь правовые нормы о социальном обеспечении адресованы обычным гражданам, в большинстве случаев не обладающим специальными познаниями в юриспруденции. ——————————— <5> Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» // СЗ. 2009. N 30. Ст. 3738; 2010. N 40. Ст. 496; N 42. Ст. 5294; N 49. Ст. 6409. <6> Васильева Ю. В. Кодификация российского законодательства о социальном обеспечении: теоретические и практические проблемы: Монография. Пермь, 2009. С. 5.
С. И. Кобзева очень точно характеризует ситуацию в сфере социального обеспечения: «Отмена прав скорее осуществляется не прямо, путем отрицания их признания и защиты, а путем их умаления, т. е. принижения, необоснованного ограничения их объема, действия по кругу лиц, во времени и пространстве, сокращения гарантий их обеспечения и защиты либо создания таких процессуальных процедур и механизмов, которые могут свести на нет само право» <7>. В. Б. Савостьянова справедливо подчеркивает, что нормы Конституции являются нормами прямого действия, но при отсутствии механизмов реализации они становятся декларациями <8>. Громоздкие и непродуманные процедуры, установленные законодателем, подчас делают реализацию конституционного права на социальное обеспечение практически неосуществимой. К примеру, гражданину М. А. Ермолову работодатель отказал в оплате листка нетрудоспособности по уходу за здоровым ребенком (сыном в возрасте до одного года), выданного ему в связи с болезнью и стационарным лечением супруги. Законодательство о социальном обеспечении действительно не предусматривает такого основания назначения пособия, как уход за здоровым ребенком. Следовательно, отказ правомерен. Но как это согласуется с конституционными положениями о государственной поддержке семьи, материнства, отцовства и детства, о равенстве прав и обязанностей родителей по воспитанию детей и заботе о них? Этот вопрос был поставлен перед Конституционным Судом РФ <9>. Согласно действующему законодательству отцу ребенка на период болезни супруги нужно было оформить отпуск по уходу за ребенком до полутора лет, прервав соответствующий отпуск матери. Как отмечает Конституционный Суд, «такая процедура, сама по себе требующая организационных и временных затрат, в ряде случаев не может быть доведена до завершения (например, если мать тяжело больна или находится на лечении в стационаре) и, следовательно, не может гарантировать в полной мере защиту интересов семьи и ребенка, что, в свою очередь, означает невозможность осуществления в полном объеме конституционных прав на заботу о детях и их воспитание, а также на социальное обеспечение для воспитания детей». Для устранения процедурных препятствий на пути реализации родителями права на социальное обеспечение необходимо совершенствование правового регулирования. ——————————— <7> Кобзева С. И. Дифференциация в праве социального обеспечения // Проблемы дифференциации в правовом регулировании отношений в сфере труда и социального обеспечения: Мат-лы V Международной науч.-практич. конференции / Под ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 2009. С. 447. <8> Савостьянова В. Б. Роль государства в реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение и социальные льготы // Государство и право. 2005. N 5. С. 80. <9> Постановление Конституционного Суда РФ от 6 февраля 2009 г. N 3-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 5 Федерального закона «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» в связи с запросом Автозаводского районного суда города Тольятти Самарской области» // СЗ РФ. 2009. N 8. Ст. 1040.
Более того, тенденция снижения социальных гарантий становится все более завуалированной. Размер пособия по беременности и родам начал ограничиваться максимальным размером с 2002 г. Ограничения устанавливались ежегодно федеральными законами о бюджете Фонда социального страхования на соответствующий год до 2009 г. Конституционность правовой нормы, устанавливающей максимальный размер пособия по беременности и родам за полный календарный месяц, уже проверялась Конституционным Судом РФ <10>. Тогда Суд признал указанную норму права не соответствующей Конституции РФ, как несоразмерно ограничивающую размер пособия по беременности и родам для застрахованных женщин, чей средний заработок превышает установленную в ней предельную сумму. Суд аргументировал свою позицию недопустимостью существенных диспропорций между платежами, которые вносятся работодателями в Фонд социального страхования РФ и из которых формируются его средства, и страховым обеспечением, выплачиваемым из этих средств. С принятием Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» максимальный размер пособия по беременности и родам стал пропорционален базе для начисления страховых взносов. Сейчас застрахованным женщинам пособие по беременности и родам устанавливается в размере среднего заработка, в который включаются не все выплаты и вознаграждения, начисленные работнику, а лишь та сумма, на которую начисляются страховые взносы на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством. ——————————— <10> Постановление Конституционного Суда РФ от 22 марта 2007 г. N 4-П «По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 15 Федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год» в связи с жалобой гражданки Т. А. Баныкиной» // СЗ РФ. 2007. N 14. Ст. 1742.
Но на реформировании этого вида пособий законодатель не остановился: он стал применять не явные предельные ограничители — максимальные размеры пособия, а начал трансформировать механизм определения размера пособия, делая изменения менее очевидными для граждан. Увеличение периода, используемого для расчета пособия, с 12 до 24 месяцев неизбежно приведет к снижению размера пособия. Общеизвестно, что чем длиннее период, тем выше вероятность возникновения определенных событий, отражающихся на величине пособия (болезнь, уход за больным ребенком, нахождение в отпуске по уходу за ребенком и др.) <11>. Но и эти изменения вызвали протест в российском обществе <12>, и законодатель был вынужден ввести переходный период (с 1 января 2011 г. до 31 декабря 2012 г.), позволяющий гражданам адаптироваться к происходящим изменениям <13>. ——————————— <11> Федеральный закон от 8 декабря 2010 г. N 343-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» // СЗ РФ. 2010. N 50. Ст. 6601. <12> Новый федеральный закон уменьшает пособия по беременности. URL: http://www. demografia. ru/articles_N/index. html? idR=1&idArt;=1819. <13> Федеральный закон от 25 февраля 2011 г. N 21-ФЗ «О внесении изменений в статью 14 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» и статьи 2 и 3 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» // СЗ РФ. 2011. N 9. Ст. 1208.
Негативно отражается на социальной защищенности граждан тенденция к децентрализации в законодательстве о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства. Как отмечалось ранее, эти процессы усилились с принятием Федерального закона N 122-ФЗ, который зафиксировал решение о передаче отдельных полномочий в области социального обеспечения с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации с отнесением расходных обязательств по обеспечению такими мерами к расходным обязательствам субъектов Федерации. При этом процесс трансформации администрирования социальной сферы не означает освобождения Российского государства от ответственности за состояние дел в сфере социальной защиты граждан, государство обязано создавать необходимые финансовые условия для надлежащего осуществления соответствующих полномочий субъекта Российской Федерации. Эта позиция неоднократно находила отражение в практике Конституционного Суда РФ. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П отмечалось, что бюджет субъекта Российской Федерации существует не изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности бюджетов <14>. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П указано, что в случае недостаточности собственных средств для покрытия возникших расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов, бюджетных кредитов <15>. ——————————— <14> Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П «По делу о проверке конституционности положений ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой главы г. Твери и Тверской городской Думы» // СЗ РФ. 2006. N 22. Ст. 2375. <15> Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П «По делу о проверке конституционности п. 2 ст. 155, п. п. 2 и 3 ст. 156 и абзаца 22 ст. 283 Бюджетного кодекса РФ в связи с запросами администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2803.
В настоящее время в региональном законодательстве отражаются не объективные факторы, характерные для того или иного региона, а экономические возможности субъектов Российской Федерации. Это приводит к тому, что право на социальное обеспечение, а именно объем социальных выплат и услуг ставится в зависимость от финансового благополучия региона. Подчас различия в правовом статусе семей как субъектов права на социальное обеспечение, проживающих в различных регионах, столь существенны, что порой складывается мнение, что семьи живут не в одной стране, а в различных государствах. Это подтверждают и результаты исследования, проведенного Независимым институтом социальной политики, согласно которым качество жизни и возможности самореализации человека в современной России фактически зависят от места жительства <16>. Подобные различия — это путь к сепаратизму. В современных условиях необходимо осознание того, что единство права обеспечивает единство государства. Обеспечение единства правового и социального пространства возможно посредством усиления централизации правового регулирования, что позволит избежать хаотичного формирования законодательства субъектов Российской Федерации, обеспечит социальную защищенность граждан. ——————————— <16> Россия регионов: в каком социальном пространстве мы живем? М.: Независимый ин-т соц. политики, 2005.
В обоснование необходимости отказа от доминирования тенденции децентрализации правового регулирования социального обеспечения в ущерб централизации обратимся к нормам Конституции РФ, ст. 71 которой устанавливает, что «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина относится к ведению Российской Федерации». И. А. Умнова отмечает, что «в каждом федеральном законе следует стремиться определять единые стандарты, обеспечивающие защиту человека, его права и свободы на основе использования прогрессивных методов и средств, оптимальных форм деятельности. Универсальный принцип, действующий в данном случае, связан с соблюдением следующего требования: не должно ухудшаться правовое положение человека и гражданина, умаляться доступ к материальным и духовным благам, гарантируемым федеральным центром. В остальном свобода субъекта Федерации, обеспечивающая возможность учета региональной специфики, не должна ограничиваться» <17>. Полностью разделяя приведенную точку зрения, подчеркнем, что право человека на социальное обеспечение должно быть гарантировано на общегосударственном уровне, путем установления единых минимальных стандартов. Полагаем, что законодательство субъектов Российской Федерации является неотъемлемой частью системы российского законодательства и должно гармонично сочетаться с федеральным законодательством, дополняя его с учетом специфики конкретного региона (природных, климатических условий, культурных традиций, национальных особенностей проживающего населения и т. д.). ——————————— <17> Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно-практическое пособие. М.: Дело, 2000. С. 226.
Выявленные тенденции развития законодательства о социальном обеспечении вызывают серьезную обеспокоенность положением семей с детьми, детей, оставшихся без попечения родителей. Безразличие законодателя к негативным процессам приведет к дальнейшему ухудшению демографической ситуации в нашей стране.
